公共政策终结理论研究综述

第２１卷第４期　２００９年８月　广东行政学院学报　Ｊｏｕｍａｌ　０ｆ　Ｇｕａｎｇｄ０ｎｇ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　Ｖｏ１．２１　Ｎｏ．４　Ａｕｇ．２Ｏ０９　公共　政策终结理论研究综述　阮蓁蓁　（吉林大学　行政学院行政管理系，吉林长春１３００１２）　摘要：政策终结是公共政策过程的重要阶段，它是无效、过时的旧政策的终止和新政策产生的开　始。自２Ｏ世纪七十年代末开始，学术界对政策终结理论的研究主要集中在政策终结的内涵、类型、影　响因素及促成策略等方面。但作为一个基本的理论框架，还缺少最关键的各变量间关系的解释，政策终　结理论研究有待完善。　关键词：政策终结；终结类型；影响因素；终结策略　中图分类号：Ｄ０文献标识码：Ａ文章编号：１００９—４５３３（２００９）０４—００３３—０４　自政策科学在美国诞生以来，公共政策过程理论成为学术界关注的热点。１９５６年，拉斯韦尔　在《决策过程》一书中提出了决策过程的七个阶段，即情报、建议、规定、行使、运用、评价和　终止。…　此观点奠定了政策过程阶段论在公共政策研究中的主导地位。一时间，对于政策过　程各个阶段的研究成为政策学界的主要课题。然而，相对于其他几个阶段的研究而言，政策终结　的研究一直显得非常滞后，这种情况直到２０世纪７Ｏ年代末８０年代初才有明显改善。７０年代末，　由于理论完善和现实政治生活的需要，政策终结研究开始被专业人士和学者关注，他们对政策终　结表现出了极大的兴趣和热情，使得政策终结成为政治学界研究的热点之一。政策终结研究的兴　起，不仅有利于节约政策资源，促进政策优化，而且有利于从政策发展历程的逻辑上进一步完善　作为政策过程基础性范式的政策过程阶段论。　一、公共政策终结研究的背景及其内涵　政策终结研究长期被忽视的原因，巴达克的解释是：在现实的政策过程中，与政策制定和政　策执行等相比，政策终结的现象很少发生，是例外和非常态的现象，因此很难将其加以总结和一　般化，研究起来比较困难。［２　ＪＩ　。另外，由于政治家不愿意承认过去的错误，以及缺少积极的政治　刺激，也使得政策终结的研究面临很多难题。＿２ｌ１　德利翁也做出了三点说明：首先，大部分的终　结活动都与否定性的含义相关。其次，政策终结的案例很少，难以将其总结出一般性的理论。再　次，在美国学术界和政府部门，人们更乐于用渐进主义的思维去进行政策调整或实行部分的政策　终结，整体的政策终结研究很难进行下去。＿３　Ｊ３’　尽管很多因素导致了政策终结研究受阻，但到　了２Ｏ世纪７０年代中期，随着美国新政干涉主义的逐渐过时以及“越战”、石油冲击和中东战争　等引发的美国政治经济地位受到严重国际挑战，导致美国政府必须对国内外的一系列经济社会政　策进行大量的调整和终结，使得政策终结现象在政治过程中频繁发生。此外，社会认知的变化也　促成了人们对终结现象有了新的理解、新的开始。政策终结的现象也开始得到重视。１９７６年赫伯　特・考夫曼在《政府组织是不朽的吗？》一书中，第一次具体提出了关于政策终结研究的一般化　收稿日期：２ｏｏ９—ｏ３—３ｌ　作者简介：阮蓁蓁（１９８ｌ一），女，安徽池州人，吉林大学行政学院博士研究生，从事公共政策研究。　３３　理论。随后，巴达克主导和策划出版了有关政策终结的特刊，为政策终结研究做出重要贡　献。＿４ｊ１　其他一些学者，如加里・布鲁尔、彼得・德利翁、罗伯特・伯恩、马克・丹尼尔斯等也　纷纷对政策终结的不同问题进行了深入研究。至此，公共政策终结成为公共政策研究的热门话　题。　最先提出政策终结概念的是拉斯韦尔，他在《决策过程》一书中将政策终结定义为“关于　取消政策方案，以及研究有关相信某种政策必须继续而采取某种行动或因政策终结而丧失价值的　人们之主张的活动。”【５　Ｊ４９　在此书中，拉斯韦尔为了将政策过程划分为完整的七个阶段，提出了政　策终结的概念，但并未对政策终结的内容进行具体研究。到了２０世纪７０年代中期，拉斯韦尔的　学生布鲁尔提出了政策过程六阶段论，他认为政策终结是指“政府对那些已经存在功能障碍，并　且是多余的、过时的以及不必要政策和项目的调整。”＿６　随后，巴达克将政策终结作为政治过程　的一个阶段展开研究，他认为政策终结是指政府为了终止那些无效的、过时的公共政策、项目和　机构采取的行动，而且政策终结是政策选择过程的一种特殊情况。　¨　德利翁又在巴达克的基础　上，将功能的终结纳入到政策终结的内涵之中。在他看来，政策终结是指审慎地终止相关政府部　门的功能、项目、政策及组织的活动。而且，他认为传统的关于“政策终结”的概念太具限定　性，排除了政策重点和自由裁量权的改变，因此提出了“部分终结”的概念，即“政府为了相　关部门的功能、项目、政策和机构能继续存在而特别地重新定位这些部门的行为。”　ｌ９９７年，　丹尼尔斯在《终结公共项目：一个美国的政治悖论》一书中将政策终结定义为，“有计划地终止　相关政府组织和政策的行为，也包括组织为削减预算对自身的调适和政府服务民营化而产生的机　构消减，且政策终结是一个发展的概念。　随着政策终结研究在西方社会的兴起，我国台湾地区以及大陆的学者也对政策终结问题给予　了一定程度的关注。台湾学者林永波、张世闲认为，“政策终结这个概念隐含了一套期望、规则　和惯例的终止，政策活动的停止，机关组织的裁撤”，同时它也是“新期望的提出，新规则、惯　例的建立，崭新活动的展开，机关组织的更新与发展。”＿８　Ｊ３　大陆学者张金马认为，“政策终结指　的是在政策领域里发生的终结现象，不过，较之一般意义上的终结的概念，政策终结的概念比较　严格，也更为复杂。其中，最根本的区别在于，政策终结不是一种自然现象，而是人们在政策过　程中主动进行的，旨在提高绩效的一种政治行为。政策终结是政策决策者通过对政策进行慎重地　评估后，发现修改政策已成为多余、不必要或不发挥作用时，采取必要的措施予以终止的行　为。”＿９¨４　陈庆云认为，“公共政策终止是决策者通过对政策的审慎评价后，终止那些错误的、过　时的、多余的或无效的政策的一种行为。政策终止不仅是指取消原有的政策，而且还意味着制定　新的政策。因此，政策终止既是公共政策过程的结束，也是公共政策过程的开始。”＿】０＿　”　在对中外学者有关政策终结的概念进行推敲之后不难发现，政策终结的主体是相关政府部　门，客体是功能、机构、政策本身以及项目等。政策终结的活动既是政府对于那些旧的、不合时　宜的政策进行取消和废止的有意识的行为，也是新政策产生的基础。终结之中蕴含着政策的调整　和创新。通过对已经完成使命或未完成使命的政策进行部分终止和调整，给政策注入新的活力和　因素，使得政策过程形成了一种非单向的循环流动。政策过程并非在终结这一环节结束，相反，　通过终结，政策获得了积极的更新与发展。　二、公共政策终结的类型　早期的政策终结研究者对终结进行了不同的分类。巴达克根据终结行为持续的时间将政策终　结划分为突然暴发型、逐渐衰退型和混合型等三种类型。ｌ２　Ｊｌ　德利翁根据终结目标的不同，将　终结分为功能终结、机构终结、政策本身终结以及项目终结。此后，德利翁在与布鲁尔的合著中　又根据政策终结的程度，将政策终结划分为完全终结和部分终结。由于完全终结的论述与他之前　的观点相同，这里重点介绍政策的部分终结。在１９７８年《公共政策终结：一个开始和一个结束》　３４　一文中，德利翁首次提出“部分终结”的概念，但并未就此展开论述。在１９８３年与布鲁尔的合　著《政策分析的基础》一书中，他详细阐释了五种部分终结的类型：（１）代替型。这是用能够　满足同样要求的新内容来代替陈旧内容的类型。一般以革新的结果出现，是重新更换低效的技术　和程序的类型。（２）合并型。这是正像在企业领域中为追求规模经济和有效控制而经常进行的企　业合并和企业集中化一样，因整合政策或项目而部分地终结的类型。（３）分离型。这是把原来的　政策划分为几种，从而用重新调整政策受益集团来弱化抵制，以此来达到逐渐终结的形态。（４）　渐减型。这是在美国那样稳定的政治体制下最普遍的类型，是通过缩减预算或项目调整的方式逐　渐重新组成政策和制度，从而达到终结的形态。（５）断绝型。这是用新的政策来代替旧的政策，　在其目标和需要也发生变化的过程中达到终结的类型。５【　三、影响公共政策终结的若干因素　政策终结的行为不是偶然发生，而是受一定因素影响的结果。学者们对公共政策终结的影响　因素分析，大致可划分为三类，即影响政策终结的客观变量、限制因素和驱动因素。　１．影响政策终结的客观变量。美国学者苏珊・刻帕特里、詹姆斯・莱斯特和马克・皮特森　在《政策终结的过程：一个概念框架和收入分成的应用》一文中总结了影响公共政策终结的内部　固有因素和外部政治环境因素。［１１ｊ　”　他们认为，影响政策终结的内部固有因素包括：组织等存　在的理由、组织的资历、组织的隐匿性、目标的复杂性、利益的分配。在总结了内部固有因素之　后，刻帕特里和他的搭档们又将影响政策终结的外部政治环境概括为五个方面：占主导地位的政　治意识形态、终结同盟的大小强弱和决心、强大的支持终结联盟和反终结联盟、妥协的可能性、　终结的速度。德国学者克里斯蒂娜・亚当和她的同事们也从新的理论视角总结了影响组织终结的　各种因素。他们认为，影响组织终结的因素来自内生维度的“组织粘性”和外生维度的“政治　诱因”。＿１　】２　。组织粘性主要包括：组织存在的时间、组织的规模、组织的功能。组织终结的政　治诱因主要包括：政治更替、组织的效率、预算约束。　２．政策终结的限制因素。关于政策终结的限制因素，很多学者都在案例研究的基础上进行　了总结，其中最具代表性的是彼得・德利翁。德利翁认为在政策过程中，至少存在六种障碍阻碍　政策终结的顺利发生：心理上的不愿意、组织或制度的持续性、动态的保守主义、反终结联盟、　法律上的障碍、高昂的终结成本。　Ｊ３　％随着社会的进步和政治生活的变化，珍妮特・弗兰茨在　１９９２年对德利翁政策终结的理论框架提出了修正。她认为，在２０世纪８０年代中后期，人们不愿　意接受“终结”的负面情绪已经逐渐消失。尤其在里根政府执政期间，对于终结的态度，已经由　“心理上的不愿意”转变为“心理上的渴望”。　Ｊ１帅弗兰茨还认为，在一些小的、独立的、保密的　以及有较强技术性的政策中，制度的持续性不一定总能影响政策终结的发生。＿４　Ｊ１跎在德利翁和弗　兰茨的研究基础之上，刻帕特里等人也将限制政策终结的因素归纳为以下四个方面：反终结联盟　的存在、动态的保守主义、法律上的障碍、终结的成本、恐惧和不确定性。＿】１Ｊ　３．政策终结的驱动因素。公共政策在被终结的过程中，既面临着很多阻碍因素，也有很多　驱动因素。我国的一些学者对政策终结的驱动因素做了一定程度的研究，并大体将政策终结的驱　动因素归纳为以下五种：触发机制、政策评估、利益的分化和聚合、政治领导者的领导力、公共　舆论的影响。　。］　四、促成公共政策终结的策略　面对政策终结可能面临的困难，一些学者在经验研究的基础上试图提出一些指导终结的建　议。如德利翁、比勒、巴达克等。德利翁曾建议在政策终结时应注意三个方面：改变对终结负面　意义的理解、政策分析家应注意政策评估阶段、要充分利用行政更替等时机进行终结行　动。［３ｊ３盯　罗伯特・比勒认为应该从两个方面减少政策终结的困难：设立矩阵组织模型促进终　结、采用外部机制等手段促成终结。　１　””　巴达克也提出了促成政策终结的五项条件：利用行政　３５　上的变更、改变原政策所根植的思想理念、造成使人们对未来生活失去乐观期望的混乱时期、采　取渐进的方式温和地终结政策、要在终结之前进行政策设计。ｌ２　Ｊｌ∞在这些提出终结策略的学者中，　最具代表性的是罗伯特・伯恩。伯恩在其论文《怎样终结一项公共政策：给未来终结者的一些建　议》中，提出了十二项政策终结的具体策略：避免终结的试探性行为、扩大政策终结的支持力　量、将焦点放在旧政策的危害上、利用思想转变、反对妥协、启用组织的外部人员作为政策终结　的承担者、避免议会决议、不要侵犯立法特权、接受短期终结成本、收买原政策的既得利益者、　强调创新，而不是终结、只终结那些必须终结的政策。ｌＬｌ　ｌ３　枷美国学者埃利斯・梅在约翰・金登　多源流理论的基础上提出了应通过更可行的政治策略抵消那些政策终结的阻碍。这些策略主要包　括：当问题、政策和政治三条源流出现时，终结倡导者应该把握机会使终结的建议进入政策议　程、重视政策活动家的角色。　此外，我国的刘祖华从公共政策的动力学视角分析，认为终结一项公共政策可以从三个方面　着手：不断增加推力、抑制和消减阻力、增加推力和消减阻力并举。　五、公共政策终结研究的简评　公共政策终结研究在美国兴起，与美国２Ｏ世纪７０年代的政治经济环境密切相关。现实的政　治生活和理论探索都需要对政策终结这一问题进行深刻关注。纵观中西方公共政策终结的研究，　其焦点都集中在政策终结理论框架的问题研究上，即终结的概念、影响因素、促成终结的策略　等。政策终结的研究既有利于归纳、总结出一般性的终结理论，又有利于运用获得的知识解决实　际的政策问题。同时，公共政策终结的研究最大的贡献在于填补了政策过程阶段论中终结研究的　空白，使得政策过程的各个阶段在理论上形成了一个缜密的政策周期。　然而，尽管政策终结研究已经取得了丰硕的理论成果，但作为一个基本的理论框架，还缺少　最关键的各变量间关系的解释。大量终结研究的关注点都是影响终结的各种因素以及促成终结的　策略手段，没有涉及政策终结的逻辑过程，即政策终结的议程是怎样创立的以及终结是如何发生　的，都未能清楚解释，而且没有明确是由谁促成了终结的行动，对于理论框架内的潜在参与者没　有明确的界定，因此使得整个框架的逻辑解释力不够强大，同时还缺少对政策在什么时候最有可　能被顺利终结的预测力。这些都说明了政策终结理论有待完善，同时也为将来的研究者指出了进　一步努力的方向。　参考文献：　［１］［美］詹姆斯．Ｅ．安德森．公共决策［Ｍ］．唐亮译．北京：华夏出版社，ｌ９９Ｏ．　［２］　Ｅｕｇｅｎｅ　Ｂａｒｄａｃｈ，　Ｐ０ｌｉｃｙ　Ｔｅｒｎ１ｉｎａｔｉ０ｎ　ａｓ　ａ　Ｐｏ¨ｔｉｃ　ａＩ　Ｐｒ０ｃｅｓｓ，Ｐｏｌｉｃｙ　ｓｃｉｅｎｃｅｓ，７　（１９７６）．　［３］Ｐｅｔｅｒ　ＤｅＬｅｏｎ，Ｐｕｂｌｉｃ　Ｐ０ｌｉｃｙ．ｒｅｒｒｎｉｎａｔｉｏｎ：Ａｎ　Ｅｎｄ　ａｎｄ　ａ　Ｂｅ西ｎｎｉｎｇ，Ｐ０ｌｉｃｙ　Ａｎａｌｙｓｉｓ，４（１９７８）．　［４］ｊａｎｅｔ．Ｆｒａｎｔｚ，Ｒｅｖｉｖｉｎｇ　ａｎｄ　Ｒｅｖｉｓｉｎｇ　ａ　Ｔｅｒｒｎｉｎａｔｉｏｎ　Ｍ０ｄｅｌ，Ｐ０ｌｉｃｙ　ｓｃｉｅｎｃｅｓ，２５（１９９２）．　［５］［韩］吴锡泓，金荣．政策学的主要理论［Ｍ］．金东日译．上海：复旦大学出版社，２Ｏ０４．　［６］ＧａⅡｙ　Ｄ．　Ｂｒｅｗｅｒ，Ｔｈｅ　Ｐ０ｌｉｃｙ　ｓｃｉｅｎｃｅｓ　Ｅｍｅｒｇｅ：Ｔ０　Ｎｕｔｕｒｅ　ａｎｄ　ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ　ａ　Ｄｉｓｃｉｐｌｉｎｅ，Ｐ０ｌｉｃｙ　ｓｃｉｅｎｃｅｓ，５：３（１９７４）．　［７］Ｍａｒｋ　Ｒ．ＤａＩｌｉｅｌｓ，Ｐ０ｌｉｃｙ　ａｎｄ　０ｒｇａｎｉｚａｔｉ０ｎａｌ　ｔｅｆｎ１ｉｎａｔｉｏｎ，Ｉｎｔｅｍａｔｉ０ｎａｌ　Ｊｏｕｍａｌ　０ｆ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉ０ｎ，２４（３），２ＯＨ０１　［８］林永波，张世闲．公共政策［Ｍ］．台北：台湾五南图书出版公司，１９８２．　［９］张金马．公共政策分析：概念・过程・方法［Ｍ］．北京：人民出版社，２Ｏ０４．　［１Ｏ］陈庆云．公共政策分析［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２００６．　［１１］Ｋｉｒｋｐａｔ　ｃｋ，ｓ．Ｅ；Ｉ　ｓｔｅｒ，Ｊ．Ｐ；Ｐｅｔｅｒｓｏｎ，Ｍ．　Ｒ．Ｔｈｅ　Ｐｏ１ｉ　ｙ　Ｔｅｒｒｎｉｎａｔｉ０ｎ　Ｐｒｏｃｅｓｓ：Ａ　ｃ０ｎｃ。ｐｔｕａｌ　Ｆｍｍｅｗｏｒｋ　ａｎｄ　Ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ　ｔ０　Ｒｅｖｅｎｕｅ　Ｓｈａｒｉｎｇ．Ｐ０ｌｉｃｙ　Ｓｔｕｄｉｅｓ　Ｒｅｖｉｅｗ，ｌ９９９，１６（１，Ｓｐｒｉ“ｇ）．　［１２］ｃｈｒｉｓｔｉａｎ　Ａｄａｍ，Ｍｊｃｈａｅｌ　ｗ．Ｂａｕｅｒ，ｃｈ幽ｏｐｈ　ＫｎｉｌＪ，Ｐｈｉｌｉｐｐ　ｓｔｕｄｉｎｇｅｒ，Ｔｈｅ　Ｔｅｒｒｎｉｎａｔｉ０ｎ　０ｆ　Ｐｕｂｌｉｃ　０ｒｇａｎｉｚａｌｉ０ｎ：ｒｌ１ｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ　Ｐｅｒ＿　ｓｐｅｃｔｉｖｅｓ　ｔｏ　Ｒｅｖｉｔａｌｉｚｅ　ａ　Ｐｒ０ｍｉｓｉｎｇ　Ｒｅｓｅ盯ｃｈ　Ａｒｅａ，Ｐｕｂｌ　０　ｇＩ皿ｉｚａｔｉｏｎ　Ｒｅｖｉｅｗ，７（２００７）．　［１３］陶学荣，王锋．公共政策终结的可行性因素分析［Ｊ］．内蒙古社会科学（汉文版），２００５，（５）．　［１４］Ｒ０ｈｅｒｔ　Ｐ．翻ｌｌｅｒ，Ｏｎ　Ｔ０１ｅｒａｔｉｎｇ　Ｐｎｌｉｃｙ　ａｎｄ　０ｒｇａｎｉｚａｔｉ０ｎａｌ－ｒｅｎＩ１ｉｎａｔｉｏｎ：ｓ０ｍｅ　Ｄｅｓ　Ｃｏｎｓｉｄｅｒａｌｉ０ｎｓ，Ｐ０ｌｉｃｙ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ，７（１９７６）．　［１５］Ｒ０ｈｅｒｔ　Ｄ．Ｂｅｈｎ，Ｈ０Ｗｔｏ　肿ｉｎａｔｅ　ａ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｐ０ｌｉ　ｙ：Ａ　Ｄ０ｚｅｎ　Ｈｉｎｔｓｆ０ｒｔｈｅｗｏｕ１ｄ＿ｂｅ　ＴｅｎＩ１ｉｎａｔ０ｒ，Ｐ０ｌｉ　ｙＡｎａｌｙｓｉｓ，４：３（１９７８）．　责任编辑：孙永怡　３６