城乡一体化理论研究
一、城乡一体化的来源
什么是城乡一体化？简单的说，城乡一体化是指以城市为中心，以小城镇为纽带，以乡村为基础，城乡依托、互利互惠、相互促进、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系。
（一）城乡一体化的提出
下面就从国际和国内两个方面进行一下简单介绍： 1．国际方面
国际方面主要是从站在国际角度来看城乡一体化的来源，不同学术立场的提出者在提出城乡一体化时是为了解决不同的问题。
主要包括三方面立场： （1）无产阶级立场
马恩列斯毛主要是站在无产阶级立场，瞄准的是共产主义目标。他们认为，在人类发展历史的长河中，城市与乡村要经历三个辩证发展的阶段：城乡依存、城乡分离和对立、城乡融合，也就是通过新技术的应用，逐步地消灭城乡差别，带来城市与乡村同等的生活条件，实现城乡一体化发展。马克思在提出共产主义社会理论时，其中的一条重要内容就是消灭城乡差别，实现城乡一体化。毛泽东也多次谈到，消除工农之间、城乡之间、脑力劳动和体力劳动之间的三大差别，为实现共产主义社会准备条件。
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（2）城市规划立场
英国城市学家霍华德1898年提出“田园城市”的设想，即城市占地1／6，永久绿地和农业用地占5／6，他倡导的是一种社会改革思想，即用城乡一体的新社会结构取代城乡分离的旧社会结构形态，这种思想影响了英国（英国于1898年建立了田园城市协
会）、奥地利、澳大利亚、比利时、法国、德国、美国等发达国家，
田园城市运动一度成为世界性的运动。
（3）城市发展立场
美国城市理论家芒福德站在城市发展的立场指出：“城与乡，不能截然分开；城与乡，同等重要；城与乡，应当有机结合在一起，如果问城市与乡村哪一个更重要的话，应当说自然环境比人工环境更重要”。芒福德推崇亨利•赖特的主张，即通过分散权利来建造许多“新的城市中心”、形成一个更大的区域统一体，通过以现有城市为主体，就能把这种“区域统一体”的发展引向到许多平衡的社区里，这就有可能使区域整体发展，不仅可以重建城乡之间的平衡，还有可能使全部居民在任一地方都享受到真正的城市生活之益处，同时，可以避免特大城市的困扰。
2．国内方面
国内方面主要是从不同的发展时期来表述的。
在我国，城乡一体化并非理论工作者学术论证的产物，而是首先由实际工作者在改革实践中提出来的；它的产生与我国改革开放后乡镇企业的兴起、小城镇的发展、乡村城市化在我国的地
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位密不可分；城乡边缘区的研究成为城乡一体化研究的一块试验田。
城乡一体化在我国的提出与发展大致经历了三个时期： （1）改革开放后到八十年代中后期，是城乡一体化的提出与探索阶段。
我国苏南地区在1983年最先使用城乡一体化这一概念，当时是出于这样的一个发展背景：乡镇工业发展超过农业产值；城乡之间的科技、文化、社会交往日益频繁；城乡人民生活水平和生活方式的差距在缩小；实行“市管县”的行政管理体制。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》中，提出了“要充分发挥中心城市的作用，逐步形成以城市特别是大、中城市为依托的，不同规模的，开放式、网络性的经济区。”此后，上海、天津、江苏、辽宁等经济发展相对超前的地区开始了对中心城市与周边乡村地区的发展通盘考虑的城乡一体化发展战略。
（2）八十年代末期到九十年代初期开始对城乡边缘区进行研究。
1990年前后城乡一体化研究开始向城乡边缘区推进。城乡边缘区兼有城市和乡村两种地域的特征，是中国独特的地域类型，构成城市、乡村、城乡边缘区三元地域结构类型。邵继华在“北京郊区经济城乡一体化的发展历程”中提到，从1986年起，北京郊区是以城乡一体化的战略思想来指导经济工作。
（3）九十年代中期至今，是城乡一体化理论框架与理论体
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系开始建立，研究内容日臻完善时期。
九十年代中后期城乡一体化研究开始了理论上的探索，讨论城乡一体化目标、战略、特征、发展方向，动力机制与实现条件，阻碍因素与具体措施等等。在研究内容上趋向于具体化与系统化，即不再笼统来谈城乡一体化，而是从某一个领域入手来研究城乡一体化，或者是研究某一专题，总之城乡一体化在我国随着实践的需要而产生，随着实践的深入其研究内容趋于完善、丰富，理论趋于系统、成熟。
（二）我国城乡一体化提出的背景
中国的特殊性是非常鲜明的。一是人口多。13亿人口，比目前北美、欧洲和日本的人口总和还要多；二是可利用土地资源相对贫乏。中国的陆地面积虽然有960万平方公里，但现在科学条件下不可利用、不适合人类居住的高原、大山、沙漠、戈壁和干旱地区占去三分之二以上，可利用的国土目前承受的人口数量已属负担过重，这方面的条件比任何发达国家都差；三是基本资源严重短缺，如人均淡水不到世界四分之一，人均耕地不到三分之一。
（三）我国城乡一体化提出的必要性
第一，就经济发展而言，由于社会资源总量有限，大城市的数目终究不可能大多，因此缺乏中小城市的都市在总体上对乡村的辐射能力是有限的，诺贝尔经济学奖得主刘易斯早就提出了城乡二元结构的理论，如果我们片面地发展都市，其结果必然是造
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成城乡二元对立，一方面都市的生产过剩，而另一方面，广大中小城镇和农村因为得不到资源而无法发展，步履维艰，从而造成社会有效需求不足。
第二，从社会发展的角度来看，大量的农村剩余劳动力无法就地吸收，不得不涌入大都市，而都市已经是超负荷运作，承受了不可承受之重。
第三，在文化教育方面，都市化使得乡村教育长期滞后的局面难以改善，乡村劳动力素质与都市劳动力需求的鸿沟无法弥补。
第四，就生态环境而言，都市化会使生态极限更易于被突破，生态学的研究表明，污染在都市过度集中的时候，通常会突破都市的生态系统所能承受的临界点，从而导致不可修复的永久的生态破坏。
二、城乡一体化的内容
城乡一体化涉及经济、社会、文化、生态环境、空间景观等各个方面。下面将从经济、社会、文化、生态、空间五个方面进行一下简单了解：
（一）城乡经济社会一体化
城乡经济社会一体化的目标不是简单地将城市和农村统一职能，把农村发展成为具有工业化生产性质和商品交易繁荣的城市。一体化的首要目标是在经济关系上实现城市工业化和乡村农业化生产的互补，而实现这种互补的最终目标是实现城市和乡村的社会生活同质，也就是共同富裕，共同发展。
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城乡经济社会一体化至少有两个阶段：经济一体化阶段和社会一体化阶段。
由于经济生活是社会生活的主要组成部分，社会生活不可能脱离经济生活独立存在，而经济生活也绝不是社会生活的唯一内容，它同时还与社会生活的其他方面发生着千丝万缕的复杂联系，所以，经济和社会生活的一体化阶段注定不能分割，必然是紧密关联的。
城乡经济社会的一体化是经济一体化和社会一体化互为因果的一个总的过程。经济的一体化需要有社会的统筹规划作为基础，需要有政策和法律的支持作为保障。下面就从城乡经济一体化和城乡社会一体化两个角度分别介绍城乡一体化的实现过程：
1.城乡经济一体化 为何要进行经济一体化？
我国城乡居民的收入差距一直在拉大，这与减少城乡贫富差距，实现共同富裕的发展目标背道而驰，我们需要通过寻找一种方式去解决那就是城乡经济一体化。
如何来进行城乡经济一体化？（四个方面）
（1）深化农村改革,加速家庭经营走向市场（基础 关键） 在现阶段,农村生产主体——农户，虽然具备了比较完整的经济职能,但由于家庭经营规模较小,使得农户面对市场呈现出严重的不规范性和弱质性,缺乏必要的发展和竞争实力,存在信息滞后、农户间彼此模仿,出现“同上同下”的弊端。
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推行适度规模经营和提高农户组织化程度两方面入手,强化和优化市场主体,成立农会、农协，发挥其中介组织作用,在农业生产的各个环节由农协进行市场指导,减少农户经营风险,增加农民收入,通过农村股份制等形式,促进农户经营的企业化。
（2）加快土地制度改革,完善家庭经营
在城乡一体化的过程中,对土地的管理必须放弃单纯用行政手段管理的方法。按照商品经济原则,把农用土地纳入市场范畴,打破农用土地封闭和凝固的状况,在保障农用土地集体所有制和保护农户承包权长期稳定的前提下,允许其使用权自由和合理地流动。建立农用土地权流转市场,制定农用土地有偿使用制度和投资补偿制度。从法律和政策上规范农用土地的流转行为,促进其适度规模经营的形式,为农业走向市场创造条件。改变农业分散的小生产状态,稳步推行土地的适度规模经营,有利于农户进入市场参与竞争,使得农户在作为一个独立的经济实体时,能够适应市场的变化,在竞争中处于有利的位臵,将可能遭遇的风险降至最低。
（3）引导乡镇企业向小城镇集中,推进农村工业劳动力转移 以集中布局乡镇企业为重点,创新农村城市化发展机制。一般来讲,工业化和城市化具有同步效应。工业化的推进使工业向城市集中,带动城乡各行业的发展,成为现代化经济的地域载体,而城市化的发展反过来又对促进农业剩余劳动力有效转移,进而促进农村工业化和农村市场化具有十分重要的作用。然而,我国乡镇企业十多年来的持续快速发展并没有带来相应的城市化效应,这
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种工业化与城市化不同步的发展格局,缘于乡镇企业的布局的分散化。
有调查表明:全国2000多万家乡镇企业中,分布在县城的仅为1%,分布在建制镇和集镇的为7%,分布在村一级的则高达92%。这种“村村点火,庄庄冒烟”的乡镇企业布局,既增加乡镇企业的发展成本,又造成严重的资源浪费和环境污染;既造成农户兼业化和农户适度规模经营受阻,又影响了城市化进程。通过乡镇企业的集中布局,扩大现有城市规模或创建新的产业型城市,从而有效地吸纳农村剩余劳动力,促使农村剩余劳动力向工业产业转移。
（4）改革户籍管理制度,发育城乡统一的劳动力市场,完善人口城市化的传导机制
要创新农村剩余劳动力的转移机制,变“离土不离乡”为“离乡也离土”。改革开放以来,我国农业剩余劳动力转移超过1.5亿人, 这种“离土不离乡”造就了一批兼业户和“两栖农民”,使高度分散和超小型农户得以固化,现代农业的组织形式和结构体系无法建立。
改革城乡分割的二元户籍制度，来打破“农业户口”和“非农业户口”之间的壁垒,才可以彻底斩断土地这个传统纽带,建立起新的城乡统一的户籍管理制度,以适应市场经济的要求。
2．城乡社会一体化
城乡社会一体化需要巨大的经济需求作为动力，借助生产要素的自由流动和公共资源的均衡配臵来实现。
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在我国，城镇居民与乡村居民的社会保障存在着很大的差别：
城市中已经基本建立起了包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险为基础的社会保险体系，在救助、福利、优抚等方面也相对项目齐全、覆盖范围广泛。但在广大农村地区，目前主要集中在保障层次相对较低的社会救助和优抚方面，保险和福利还不完善。
（二）城乡文化一体化
目前我国的城乡文化建设的存在的问题主要有以下几个方面：
一是农村建设严重滞后于城市，城乡之间严重失衡。 当前农村公共文化服务体系建设滞后于城市的具体表现可以概括为这么几个方面：一是对农村的公共文化建设投入滞后于城市；二是广大农村和经济欠发达地区文化设施比较落后，农村文化服务功能有所萎缩；三是适合农民群众需要的优秀文化产品比较缺乏。
二是没有解决好建设的出发点和目的。
保障人民群众的文化权益、维护公民文化权利不仅是城乡公共文化服务体系一体化建设的基本出发点和根本目的，也是整个文化建设的基本出发点和根本目的。但在实际工作中，上述基本理念并没有真正落实到位。
三是供需矛盾现象比较突出，有效供给严重不足。
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文化供需矛盾突出、有效性供给不足的现象，无论在城市，还是在农村，都普遍存在。这主要表现为文化产品和文化服务生产者与文化产品消费者之间的审美情趣、价值偏好和价格定位存在着较大的差距。文化供需矛盾突出、有效性攻击不足的直接后果是这不仅降低了公共文化资源的利用效率，还使群众得不到丰富、健康的精神文化产品和文化服务，不能满足他们基本的文化需求。
那么要如何建设城乡文化的一体化？
一是加大资金投入力度，使农村文化建设在资金投入上有一个根本的改观；二是站在农民群众的立场上，坚持“三贴近”原则，生产更多符合农民群众价值观和审美情趣的公共文化产品。三是实现重心下沉，优化农村公共文化设施网络结构。三是创新城乡公共文化服务体系建设一体化的良性互动机制。要深化公益性文化事业单位改革。要推动公共文化服务方式创新。要提高公共文化服务技术水平。
（三）城乡生态环境一体化
目前我国在城乡环境一体化工作上存在的问题：
一是认识不足,意识不强。目前人们对国家政策与方针等的认识还有很多不足，尤其是在广大农村对政策视而不见表现尤甚。有部分人们尚未认识到城乡一体化的必然性与必要性,环境保意识十分淡薄。
二是自然环境遭到破坏、污染，人居环境相对较差,亟需改
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善。广大农村仍有部分路面破烂不堪,路面垃圾随意扔弃。乡村里村容村貌不够整洁,脏乱差现象随处可见，居民生活习惯有待改进。
那么如何来解决城乡环境一体化过程中的问题？我们可以通过以下措施：
一是调整环境政策,实行城乡环境保护并重政策方针。统一规划城镇、乡村环保设施。作为可持续发展重要基础的环境保护,要根据城乡二元经济结构的特点,结合社会主义新农村建设的要求,科学规划污水集中处理设施,修建统一的垃圾中转处理站,对垃圾、污水进行集中处理、集中排放,实现基本公共服务设施均衡化。修订生态功能区划,将城市和乡村的生态要素和生态功能分区,明确分区功能定位,发展方向,统筹安排自然保护区、天然林保护区、城市绿生态屏障、风景名胜区、引用水源保护区等重要生态功能保护区,充分发挥生态功能区划对发展的指导作用。
二是转移环保支付,加大农村环保投入。加大财政投入的力度,采用补贴或以奖代补的形式对污染物和垃圾无害化处理工作给予扶持。改变疏于和忽视农村环境保护的倾向,尝试区内税收和财政转移支付,对发展现代农业和实施生态环境保护的区域实行补偿,建立以企业投入为主,企业和社会相结合,多渠道、多层次、多元化的投入新机制,促进环保建设现代化。通过补偿水资源费、污水处理费、垃圾处理费、排污费等支持其保护环境。
三是加强农村环境保护立法,为农村的环境建设提供法制保
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障。建立健全符合城乡实际、比较完备的环境保护法规体系。加快制定城乡环境的准入制度、企业环境信用评价奖惩制度,尽快出台规范管理农村垃圾和污染物的处理和利用、农业环境保护、农村面源污染防治等规范性文件,
四是突破城乡分隔,开展城乡统筹环境综合整治。对于城市环境整治，要着重实施城镇污染治理和生活污染治理。严格执行企业准入制度,对未达标的工业企业限期整改,整改未达标的责令停产。对城镇生活污染,重点加快污水和垃圾的处理。对于农村综合治理要切实将美化农村环境作为城乡统筹的重点来抓,在污染防治的重点流域、区域和问题严重地区开展农村环境集中整治,着力解决危害群众身体健康、威胁城乡居民食品安全、影响农村可持续发展的突出环境问题。
五是加大农村环境教育,提高农民环境保护意识。思想观念是统筹城乡环保的根本。要高度重视环保宣传,以世界环保日等特殊时间为契机,采取多种形式,充分利用电视、广播、报纸、杂志、网络等媒体,广泛宣传和普及环境保护的知识和法律法规。同时,要重视农村教育,不断提高农民的知识水平、公共意识和文明修养,积极推广健康文明的生产、生活和消费方式,使其充分认识到生态环境与自身利益的相关性,从而增强环保的积极性和自觉性。
（四）城乡空间一体化
主要介绍城乡一体化中的村镇空间部分：村镇空间三要素：节点、通道、域面。
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（1）节点---城镇、乡镇企业聚集地和乡村聚落； （2）通道---交通网、信息网等线状基础设施； （3）域面---农作物和经济租金的空间分布等。
这三种要素的空间排列及其相互作用构成了相应的村镇空间结构特征。
目前在我国这三大要素的现状： （1）空间节点分散化
目前我国大部分农村地区乡镇企业“村村点火，户户冒烟”的地缘配臵格局还没有根本改变，分散而彼此孤立的布局增大了农民在就业上向非农产业彻底转化、在地域上向城镇转移的难度，使得村镇各级节点小规模，均衡发展，空间集聚和带动作用弱化，难以承担区域高级节点——中心城市的转移的产业。适应于传统小农生产方式的村庄的规模更是散小，以江苏省为例，2004年农村人口为四千万分散在25万个自然村，村庄平均规模约160人/个，各种生产生活设施由于规模太小而难以配套，脏乱差的村庄环境难以改变。
（2）空间通道联系弱化
在我国村镇中，一方面长期的城乡二元发展使村镇基础设施历史欠账较多，虽然经过国家在“十一五”期间的努力，农村的基础设施及生产生活条件得到了很大改善，但是全国还有很多行政村尚未通自来水、没有卫生厕所、未通公路，甚至还有部分村庄尚未通电；另据CNNIC报告显示，截至2006年底，农村拥有的
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家庭电脑数量为2.7台/百户，互联网普及率仅为5.1%，而同期城市相应数字分别为47.2台/百户和21.6%；在金融网络方面，中国银监会公布的数据显示，到2008年6月，我国还存在2868个“零金融机构乡镇”。另一方面，基础设施建设中各自为政，道路及通信设施多只向高一等级的网络和城市衔接，对相互间的联系较为忽视，没有形成有效的城乡之间及村镇内部网络通道。
（3）空间面域碎片化
节点的分散化，再加上我国按农业人口平均分配土地的家庭联产承包责任制，使村镇农业用地进一步细碎化。根据国家农业部统计的数据，我国人均耕地面积约为0.14公倾，以四口之家计算，乡村人口户均耕地都不超过0.7公倾土地，且分散在4～5块地块上。这种农业生产的分散化和小规模化经营，制约了农业的现代化。这不利于农业机械化生产；另外由于地少，农户收入与土地关联度较低，农户对新技术需求的惰性大，增加了农业新技术的推广难度；同时，小块土地也使农民进行兼营成为可能，大批农民离土不离乡，“候鸟”式的随农耕季节在城市与乡间迁徒，以完成承包和打工两种不同的生产任务，剩余劳动力无法顺利地向二、三产业转移，阻碍了城市化进程。
这三大要素的上述现状就导致了空间结构的离散化。 基于村镇空间结构离散化的现状该如何进行城乡空间一体化？
（1）城乡一体化的发展，要求村镇空间节点的培育和布局
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必须站在区域的角度，通过城乡整体规划，以形成有序的空间节点体系。包括：城乡建设用地、农田保护区、绿化隔离、生态敏感区等各类用地统一规划。
针对当前村庄的主要问题，乡村居民点空间重构方向应是集中建设。
县（市）域层面：研究城市化中有关村庄发展规律，进行城乡之间统筹、相邻镇之间协调，构建“中心镇—一镇镇—中心村—基层村”的网络结构；
镇域层面：进行村庄布点规划，根据因地制宜，节约用地的原则，选择一批交通方便，具有较好发展条件的中心村，兼并其周围零散的自然村落，以彻底扭转目前乡村居民点密度大、规模小，土地浪费严重、服务对象分散的局面。
同时做好乡村建设规划，引导农民合理建设住宅，保护有特色的农村建筑风貌；村庄建筑要大力倡导建设底层连排式住宅和多层公寓式住宅，有效控制村庄人均建设用地，充分考虑建筑的节能与节材；建筑形式要具有地方特色，使整个村庄建筑充满有个性的和谐。
（2）基于城乡产业分工，重构村镇产业空间体系 空间结构中网络的商品流和要素流，实际上取决于产业的空间配臵状况。
城乡一体化要求村镇产业空间配臵与中心城市既错位又互补，在产业结构上形成有机的整体。
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城乡一体化角度的城乡产业分工的趋势：工业逐步从中心城市扩散给卫星城镇，同时使分散的农村工业向中小城镇集聚，中心城市重点发展金融、贸易、信息、服务、文化、教育等第三产业。中心城市不再以生产性功能为主，而是以贸易中心、金融中心、信息中心、服务中心的功能作为周围区域的发展极；中小城镇以生产性功能为主，充当中心城市向农村扩散经济技术能量的中介和农村向城市集聚各种要素的节点；农村以规模化、联种植的农业生产支撑大中小城市对资源和要素的需求，获取农业经营的规模效益和城市化发展的整体效益。基于这一趋势，农村原则上不再布臵工业，积极引导工业向城镇集中。
（3）基于城乡共建共享，构建村镇空间通道网络 城乡一体化的实现要有与之配套的一体化的交通运输设施。
通常对于村镇，起主要作用的运输方式是公路交通。通过村镇的国、省干线及高速公路主要是从大区域(省、市甚至国家)的角度出发考虑，是区域路网的骨架，其建设可以带动区域经济的发展，但不足以保障城乡一体化的全面实现；农村公路作为保障农村社会经济发展最重要的基础设施之一，在促进农村经济发展、方便农村居民出行、促进城乡一体化建设等方面都起着很大的作用，因此建立通畅的村镇空间交通网络是构建城乡空间一体化的一部分。
三、城乡一体化对城市化进程的作用
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城乡一体化是加快城市化发展的决定性因素。我国已开始“进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。当前，突出矛盾是：由于城乡二元的经济社会结构，尤其是城乡二元制度尚未有实质性改变，导致农村人口向城市的流动受到阻碍，已经进入城市的农民工也只是处于“半城市化”状态。从我国的情况看，城乡一体化的实现程度对城市化进程具有决定性影响。
城乡一体化可以通过以下措施来发挥其对城市化的决定作用。
第一，进一步打破城乡二元制度安排。改变城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度，形成城乡居民在就业机会和社会福利范围及水平上的公平。打破城乡分割的市场机制，探索有效改变农村各种资源外流的格局，加快市场资源从城市向农村流动的机制与渠道；要通过城乡产业规划布局一体化，打破城乡分离的工业化模式。实行城乡分割的工业化模式使农产品生产、流通和加工不能形成有机联系，农民难以分享农产品加工增值收益。要通过城乡公共资源配臵一体化，打破城乡分割的公共资源投入体制。在基础设施、社会福利等方面实现公共资源投入的城乡一体化。
第二，按加快城市化进程的要求推进行政管理体制改革。当前，城乡一体化和城市化对行政管理体制改革已经形成倒逼机制，某些不合理的行政体制安排，成为制约城市化发展的重要因素。
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以浙江义乌、江苏昆山等在内的全国百强县为例，其经济实力远超过中西部一般的地级市，但现有的行政编制基本上是按照县级标准配臵，行政管理体制与经济社会快速发展的实际要求严重不适应。现在无论是城市群、大城市发展还是省直管县，都迫切要求根据区域经济发展和城市化的趋势，对行政管理体制尽快做出某些重大调整。
第三，以城乡一体化矫正“半城市化”和加快城市化。此次金融危机中出现的农民工返乡潮，暴露了“半城市化”和“逆城市化”的突出问题，农民工没能在城市安居，在城市与农村之间摇摆。由于城乡分割的户籍管理、土地和公共服务等制度，从农村产业转移到城市产业的人口既无法在城市安居，也无法享受一半城市人口的生活和消费水平，限制了城市化与扩大内需的潜力。据测算，未来5～10年，如果改变城乡二元制度安排，在城乡一体化的体制改革和政策调整方面取得重大突破，则城市化率将提高15个百分点左右，达到60%～65%，比在现有城乡格局下推进城市化至少要快5个百分点。
第四，以城乡一体化创造高质量的城市化。打破城乡二元制度安排，能够明显地提高城市化质量。
一是为城市化产业体系提供更多高素质的劳动力。未来5～10年中国“数量型”的人口红利逐步消失的趋势不可避免，预示着依靠增加生产要素投入的增长方式难以为继。如果能够打破城乡二元的公共服务体制，加大农村人力资源投资，把4.9亿农村
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劳动力平均受教育年限从7.3年提高到全国平均水平的8.5年，提高农民工受专业技能培训和职业教育的比重，就能够释放出巨大的“质量型”人口红利。
二是可以防止土地资源低水平的城市化。尽快实现城乡土地的统一规划和管理，防止土地资源的低水平开发和使用，为未来持续发展留足、留好土地资源。
三是可以进一步释放完全城市化的需求潜力。尽快通过城乡对接的制度安排，改变农民工“半城市化”的体制，巩固现有的城市化的水平。
第五，以城乡一体化实现公平和可持续的城市化。城乡一体化的目标是促进广大农民的自身发展和公平发展，其实质在于承认和保障农村居民享受与城市居民同等的发展权。城市化是从效率的角度考虑，是经济快速发展的必然趋势，城乡一体化更多的是从公平与可持续的角度考虑，发展到一定阶段时成为效率的约束条件。让广大农民公平分享发展成果，不仅是社会和谐的重要条件，也是经济可持续发展的重要前提。一方面，让农民获得进入城市就业、入户和安居的公平机会，可以创造更大需求；另一方面，把广大农民的发展能力逐步提高到城市居民的水平，可以大大增强可持续发展的能力。
四、城乡一体化的模式 简单地说分为三种：
（一）城市主导型模式。这种模式在中心城市经济较发达、
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各方面力量都较强、所带县乡数不多的情况下，对尽快推动农村社会经济发展，缩小城乡差距有较好的作用。这种模式的主动力是城市的带动力，通过城市的带动促进农村农业产业化、乡村工业化发展，农村的发展又产生了推动农村向城市靠近的次动力，从而实现整体进步。
（二）小城镇主导型模式。它是在经济体制改革过程中、大力发展乡镇企业的背景下产生的，适应于经济水平较高、市场化程度较高、个体私营经济发达的地区。该模式的动力是农村的城镇化和工业化，靠农村自身的发展缩小城乡差别。
这两种模式在运用中要注意不能只停留在城乡一体化的表面，而要深入到制度建设和扩大到社会经济的方方面面。
（三）城乡结合统筹发展模式。这是近年来才出现的模式，它是在改革进一步深化、经济社会发展到一定水平时提出的。它结合了前两种模式的做法，同时发挥城市和乡村（小城镇）的双向作用，领域扩大到社会经济的各方面，有利于从根本上解决城乡二元结构问题，实现真正的城乡一体化。这种模式比较适用于地域范围较大、城镇体系结构复杂的大城市和区域的城乡一体化。在这种模式下城市、农村的作用是同等的，没有主次之分，二者共同作用于促进城乡一体化。
其中的几类典型模式： （一）苏南模式。
所谓“苏南模式”，是指20世纪80年代初，位于长江三角
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洲的苏州、无锡、常州地区通过发展乡镇企业促进非农化，从而推动城乡一体化的方式和路径。其主要特点是：以乡镇企业为突破点的城乡产业协调互动和农业农村现代化发展模式。主要采取“以工补农、以工建农”的措施来协调工农关系，稳定农业生产。并在全区建立了优质、高效的农业生产基地，推动了农业机械化、良种化、水利化和服务社会化，保证了一、二、三产业的协调发展。据相关统计资料表明，通过多年的统筹城乡一体化发展，苏南地区于2007年就已先后达到了全面小康社会水平。
主要措施：一是提出农村现代化建设的“三个集中”方针（即农田向规模经营集中、工业向园区集中、农民向小城镇集中）和“农业现代化、工业集约化、农村城市化”的发展战略。二是启动了农村现代化建设，重点围绕“耕作机械化、农艺科学化、经营规模化、服务社会化、农民知识化”进行探索实验，扩大农村现代化建设试点，发展并壮大乡镇工业。三是坚定发展思路，坚持产业结构以工业为主、所有制结构以乡镇村集体所有为主，经济运行以商品经济为主的发展格局，加强农工结合、统分结合、产销结合的运行机制。四是建立“以工补农、以工建农”的农业投入制度，从而实现了城乡经济社会的协调发展和一体化发展。
（二）成都模式。
成都模式是指成都市2003年按照“全域成都”理念开展城乡一体化实践探索的模式。其主要特点是：统筹城乡规划一体化，实施三个圈层非均衡发展。主要是以科学规划为基础，以县城和
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有条件的中心镇为重点，按照城乡规划全域覆盖、城乡社会公共服务全域均衡的目标推动城乡经济社会和谐发展。2008年，成都市GDP总值3901亿元，地方财政收入354.6亿元，与2002年相比分别增长135%和168%；在全国城乡居民收入差距2008年持续扩大为3.33∶1的背景下，成都的城乡居民收入差距从2.64∶1收缩为2.61∶1。
主要措施：一是坚持“三个集中”，即工业向集中发展区集中、农民向集中居住区集中、土地向适度规模经营集中。二是做好“三大工程”，即农业产业化经营工程、农村发展环境建设工程和农村扶贫开发工程，从而解决“三个集中”不能覆盖的地方。三是坚持“市场配臵资源”原则，创新现代农业的投融资机制。四是做好“两大保障”，即规范化服务型政府建设和基层民主政治建设，大力简化和规范行政审批，构建农村新型治理机制等。
（三）上海模式。
上海模式的主要特点是：城乡统筹规划。主要体现在从社会结构的变迁层面上破除城乡二元结构，围绕率先实现现代化和建设世界城市的战略主线，通过郊区的工业化与城市化建设，推进农民社会身份的变迁。即郊区工业企业的迁入和兴起，促进农业剩余劳动力的就业转移，完成农民市民化的进程。据统计，2008年上海郊区有农业人口315万，其中170万已从事非农就业，农村居民人均可支配收入高达11400元，而同年全国城镇居民人均可支配收入为15781元，农村居民人均纯收入为4761元。
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主要措施：一是集中城市化。实施非均衡发展战略，以集中城市化为重心，“化散为聚”，逐步实现由“分散城市（工业）化”向“集中城市（工业）化”战略转变，加速郊区（农村）城市化进程。二是推进非农化。高度重视人力资源培训开发，以全方位促进就业为重心，加速农村劳动力的非农化转移。三是建立新型城乡关系。全面深化制度改革（改革户籍制度、改革土地制度、改革社会保障制度等），以制度创新为重心，加速突破影响城乡一体化发展的制度性障碍。四是转变经济增长方式。高度重视节约发展，以工业节约化和农业现代化为重心，加速实现郊区经济城市化、现代化转型。五是保全生态系统。强化城乡功能协调，以保全生态系统为重心，加速推进城乡有机融合的生态化建设。
（四）法国城乡环境一体化模式。
法国城乡环境一体化模式的特点是：追求高质量生活环境。法国在完成了工业化、城市化和农业现代化后，农业劳动生产率提高，农民收入增加，农民的经济社会地位逐步改善，乡村人口向城市转移和集中，农业和非农业之间、城市和乡村之间的联系日益加强，城乡差别明显缩小。法国城乡协调发展的重点在于保护城市与乡村的居住环境的多样性，打造城乡环境一体化的“田园城市”，使得城市与乡村都能享受到清新的空气、美丽的景观、舒适的生活。
主要措施：一是用城市总体规划和土地利用计划来控制城乡土地的使用。使城乡发展相互衔接，从根本上防止城市无限制地
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占用土地，保护农业的发展，从而避免了城市过度膨胀所带来的城市病——“建设没有郊区的新城”；并且在建设新城时引入农业景观，把农田作为绿地引入城内及城市四周，使城区的绿地、水面面积达到40%，并用农田作为城市与城市之间的隔离带。二是建立自然保护区。凡是分布在法国全国各地的大区级自然保护区，主要目的除保护自然遗产外，还要保护村落这一人类的文化遗产，并在保护中发展村镇经济，为城里人度假提供方便，避免城市化引起的人口向大城市集中，造成村落的衰落。三是保护农业。从保护环境的观点出发，法国把农业的发展与城市的隔离带、自然景观的保护联系在一起，政府保护农业、资助农业工作者，使得农业发展与环境保护相互促进。四是对市民和儿童进行环境保护方面的教育，提高全民的环境意识。
五、国外城乡一体化对我国的启示
从世界城市化进程的视角看欧美发达国家城乡关系沿着“合—分—合”的历史轨迹正步入城乡一体化的高级阶段。一些发展中国家对城乡一体化发展也进行了探索，获得了有益的成果和经验。这对我国城乡一体化的深入发展具有较强的借鉴意义。
（一）德国城乡一体化的经验
当前德国以及其他一些西欧工业化国家的城市化水平都高达90%左右，形成一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特模式。其在城乡一体化发展中的主要经验有：
1、注重建立均衡发展的协调机制。德国在联邦宪法中规定：
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追求全德国区域的平衡发展和共同富裕。因此在城乡建设和区域规划的政策上始终贯彻两项重要原则：一是在全国境内形成平等的生活环境，减小各地区的差异;二是追求可持续发展，使后代有生存和发展的机会。德国的政治、经济和文化中心职能分散在全国各地城市，以形成全国城市均衡分布的局面。德国在20世纪五六十年代相继立法，把保护村庄原有形态、有限度的改造更新老建筑和保护村庄的生态环境作为村庄更新的主要任务，实现农村的可持续发展。
2、开展城乡“等值化”建设。上世纪五十年代，德国赛德尔基金会所倡导的“等值化”理念得到实践：通过土地整理、村庄革新等方式，实现“农村与城市生活不同但等值”的目标，使农村经济与城市经济得以平衡发展。这一计划自50年前在巴伐利亚开始实施后，成为德国农村发展的普遍模式，并在1990年起成为欧盟农村政策的方向。目前在巴伐利亚州，农村地区占州总面积的80%以上，为近60%的人口提供居住、工作和生活空间。城乡等值化确立的核心思想是：让农民在工作条件、就业机会、收入水平、居住环境、社会待遇等生活质量方面与城市形态不同类但等值。农村建设因地制宜，量力而行，根据农村的自然环境和人文历史传统，尊重和保护农村经过长期的历史积淀而形成的淳朴、厚重的民风民俗，不盲目照搬大城市的生活模式。着重建设一种既有现代工业文明的因素，又保存着优秀传统文化印记的“田园式”的新农村。
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3、统一而健全的社会保障体系降低了“城市化”的门槛。德国在宪法上规定了人的基本权利，如选举、工作、迁徙、就学、社会保障等平等的权利，在社会上没有明显的农工、城乡差别，可以说农民享有一切城市居民的权利。农工差别只是从事工作性质的差别。只要农民进城工作，按章纳税，进入社会保障，就成为城市居民。50年代，出台了农民卖地退休补贴政策，对农民卖地退休者国家给予额外退休金，促进了生产方式的转变。
4、方便的交通系统为城市均衡发展提供了重要保障。大量的有轨电车为城市的跨区域发展提供了条件。同时，方便的公共交通将各个市镇联系起来，形成网络，加之小轿车的普及，人们的活动半径扩大。人们可以居住在小镇而到别的城市工作，良好的居住环境往往成为人们居住的首要目标。
（二）美国城乡一体化的实践
早在19世纪至20世纪期间，美国就从农村社会转变为城市社会，至今已是一个高度城市化的国家，且在持续的城市化过程中，城乡一体化的趋势明显。
1、交通运输的发展极大地促进了城乡一体化进程。20世纪初汽车出现后，美国掀起了改善公路运动。1910年成立了“美国公路改进协会”，各州拨款数百万美元改善乡镇和各郡的公路。1916年，美国政府颁布联邦资助公路法，提出在全国新修41000英里长的公路。高速公路网的建成，大大提高了运输效率，加快了城郊一体化进程。到20世纪90年代初，州际高速公路系统全
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部完成，使得远离铁路线的乡区很容易到达城市，引起了居住、商业、工业的郊区化，也为农村人口向城镇转移打开了方便之门。
2、工业化、城市化和农业现代化的良性循环。美国的工业化是从棉纺织业开始的，经过几十年的发展，到1860年时，农产品加工业在美国工业化过程中占据重要地位。美国工业化的这种特点促使农业等基础产业发展较快，反过来又刺激了工业发展，农工协调发展促进了城市化较快发展。同时，美国特别重视产业的升级换代与配套服务业的发展。其第三产业就业从工业化较早阶段开始就呈现出与第二产业同步增长或比第二产业就业优先增长的趋势，农业劳动力一开始就较多地流入了第三产业。
3、农村发展立法促进了美国的城乡一体化进程。城乡差距不断扩大，是各国现代化进程中的必然现象。政府对农业和农村的政策支持，是缩小城乡差距的重要手段。美国在战后初期，实施了农场政策和农场家计政策。1955年美国农业部首次提出“农村发展计划”，20世纪60年代提出“反贫困战争”。随着农业地位下降，农村发展政策重点逐步转向农村振兴，80年代重点转向农村经济结构调整，并开始与农场支持立法融合。经过几十年的发展，美国农村发展立法内容更为广泛、政府职能更重要、支持力度更大、农村发展政策与农场支持政策不断融合，持续推动了美国农村地区进步，促进了城乡一体化。
（三）日本城乡一体化的特点
战后，日本进入城市化高速增长期，城市数量和城市人口不
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断增加。2005年日本的城市化水平为65.7%，城市人口为8400万，城乡之间的差距不断缩小。据统计，1977年，日本的农民户均收入已经高于职工户均收入，农民人均收入92.2万日元，工人则为81.7万日元。
1、政府提供的公共服务极大地促进了农村地区的发展。高质量的教育成为农业、工业和服务业产业效率提高的共同前提，也促进了农民的城市化。城乡一致的社会保障体系，提高了农民的生活水平，也保证了社会的和谐发展。政府为农业发展提供的科技服务、农业基础设施以及农业协会的发展改善了农业发展的软硬环境，提高了农业生产率，促进了农民收入的提高。值得指出的是，日本在发展过程中及时将农民纳入全国统一的社会保障网络，没有出现长期在公共服务方面歧视农村和农民的阶段。
2、土地的规模经营提高了农业的综合生产效率。日本于1961年制定了《农业基本法》，该法以扩大农业规模、提高农业劳动者的收入和生活水准，使其达到与其他产业劳动者基本均衡的水平为首要政策目标。1962年和1970年先后两次修改《农地法》，废除土地保有面积的上限，撤销对地租的限制。1993年，日本政府又修订了《农地法》和《农业经营基磐强化促进法》，提出了“认定农业生产者”制度，将符合要求的申请者确定为“认定农业生产者”，并在土地集中、贷款和固定资产投资方面给予支持，引发了一轮农地转让和规模经营的高潮。
3、农业生产结构的改善促进了产业结构升级。随着日本经
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济的快速发展，民众对于农产品的需求结构也发生了变化，粮食作物的需求相对下降，而蔬菜、水果和畜产品等的需求相对上升。为了改变传统的农产品生产结构，《农业基本法》指出要对需求量增加的农产品的生产进行扩大，对需求量减少的农产品的生产进行转换，和外国农产品形成竞争的农产品生产进行合理化配臵，以谋求农业生产的“选择性扩大”。法律的制定有效地缓解了日本农产品的供求结构矛盾，促进了日本农业的产业结构升级。
（四）拉美国家“城乡一体化”的经验教训
19世纪末，一些拉美国家开始启动现代化进程;到20世纪50年代，大多数拉美国家先后进入了现代化的起飞阶段。由于现代化进程的快速推进，拉美国家城市化取得了令人瞩目的成就。1950年的城市人口占总人口的41.6%;1980年达到65.6%，已接近欧洲的城市化水平。
然而，在城市化的浪潮中，拉美国家大批农民因农村土地被征用和因受大地主阶级的竞争挤压破产而涌进城市，但由于缺乏就业技能和就业岗位，大批失地农民生活在城市与乡村的边缘地带，形成大规模的城市贫民窟。据统计，目前巴西这种城市贫民约3500万人，占全国人口的20%左右。造成这种现象的主要原因在于：拉美国家政府为保证工业化的发展和城市人口的生活，以求社会安定，有意识地压低农产品价格，这就严重影响了农业和农村的发展。各国政府仅注重出口农业的发展，信贷政策向大型农业企业倾斜，小农的发展日益艰难又加重了农民的贫困化。由
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于明显的城乡二元结构，农村的基础设施非常落后，农产品运输损耗相当严重;另一方面，由于缺乏技术而无力对农产品进行深加工，增值的利益被转移到发达国家。可以说，忽视农民的基本利益和权益是拉美国家未能处理好城乡关系最重要的原因之一。
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