卫生行政处罚中行政相对人主体性质的认定研究

第２７卷第２２期　甘肃科技　Ｇａｎｓｕ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　ａｎｄ　Ｔｅｃｈｎｏ１　２．２７Ⅳ０．２２　Ｎｏｖ．　２０１１　２０１１年１１月　卫生行政处罚中行政相对人主体性质的认定研究　李崇善，火照宏　’　摘（兰州市卫生局卫生监督所，甘肃兰州７３００３０）　要：卫生行政相对人主体性质的正确认定对卫生行政执法具有重要的现实意义和法律意义，同时也是保证卫生　行政执法公平性、公正性、合理性的前提条件。就卫生行政执法中如何确定行政相对人主体的问题作一探讨和分　析，旨在卫生行政执法机关能够正确认定行政相对人主体性质，正确处理卫生行政案件，更好地依法行政。　关键词：卫生执法；主体；认定研究　中图分类号：Ｄ９２２．１６　（５）２００３年６月１６日国务院颁布的《医疗废物　１　行政相对人主体性质的分类　在卫生行政执法中，如何对行政相对人的主体　性质进行认定，首先应该要清楚行政相对人主体性　质的分类。　１）我国现行的卫生行政法规一般将行政相对　人主体性质分为二类：一是组织（过去发布的一些　法律法规中称单位）；－－是个人（是指自然人或者是　公民）。　管理条例》第六条规定：“任何单位和个人有权对医　疗卫生机构、医疗废物集中处置单位和监督管理部　门及其工作人员的违法行为进行举报、投诉、检举和　控告”。　（６）２００２年１月２２日卫生部发布的《医疗美容　服务管理办法》第二十四条规定“任何单位和个人，　未取得《医疗机构执业许可证》并经登记机关核准　开展医疗美容诊疗科目，不得开展医疗美容服务”。　（１）２００９年２月２８日发布的《中华人民共和国　２）《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规　定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行　为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或　者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实　食品安全法》第十条规定：“任何组织或者个人有权　举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关　部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作　提出意见和建议”。　（２）２００７年７月２５　Ｅｌ发布的《国务院关于加强　施。据此可以将行政相对人主体性质分为三类：即　公民、法人、其他组织。　食品等产品安全监督管理的特别规定》第十九条规　定：“任何组织或者个人对违反规定的行为有权举　公民是指具有行政责任能力的自然人。依据　《中华人民共和国行政处罚法》第二十五条和第二　十六条的规定，所谓具有行政责任能力的自然人是　指年满ｌ４周岁，能够正确辨认和控制自己行为的自　然人。对于未满１４周岁的人和不能辨认或者不能　报。接到举报的部门应当为举报人保密。举报经调　查属实的，受理举报的部门应当给予奖励。”。　（３）２００４年８月２８日修订通过的《中华人民共　和国传染病防治法》第九条规定：“国家支持和鼓励　单位和个人参与传染病防治工作。各级人民政府应　当完善有关制度，方便单位和个人参与防治传染病　的宣传教育、疫情报告、志愿服务和捐赠活动”。　（４）１９９４年２月２６日国务院颁布的《医疗机构　管理条例》第九条规定：“单位或者个人设置医疗机　构，必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审　控制自己行为的精神病人应当排除在外，不能对其　进行行政处罚。此处有一个特例应当说明一下，对　于病理性醉酒者由于其已经醉酒不能正确辨认和控　制自己的行为，此时应当如何对待？通常法学界将　醉酒的行为称之为自陷行为，也就是说行为人在能　够控制自己行为时放任自己醉酒状态的发生，可以　认定为是一种事前故意。对于不能辨认和控制自己　查批准，并取得设置医疗机构批准书，方可向有关部　门办理其他手续。”第二十四条规定：“任何单位或　行为的醉酒者，我们应当认定其为具有行政责任能　力的自然人。　者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展　诊疗活动”。　法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，　依法独立享有民事权利承担民事义务的组织。我国　１２２　甘肃科技　第２７卷　民法通则将法人分为两类：一是企业法人；二是机关　行政法律来说并没有哪一个法律法规规定过个体工　事业单位和社会团体法人（又称为非企业法人）。　企业法人是指以营利为目的、独立从事商品生产和　商户是单位还是个人，因此依据法理学基本原理，我　们就应当依据其他法律来进行解释，或者依据有权　解释机关的解释进行认定。《民法通则》作为全国　人大制定的法律其和《行政处罚法》处于同一位阶　经营活动的经济组织。依照民法通则第四十一条和　其他法律的规定，我国的企业法人分为全民所有制　企业法人、集体所有制企业法人、私营企业法人以及　法律，因此《民法通则》的规定当然适用于行政执　法。依据《民法通则》的规定，我们应当认定个体工　商户的主体性质是公民或个人。　２．１．２个人独资企业　中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和　外资企业法人等。随着《中华人民共和国公司法》　的颁布，企业法人又主要被分为公司法人和非公司　法人。但是，值得注意的是这里的法人均指依法经　工商行政管理机关核准登记，取得中国法人资格的　法人，如果该企业或是组织未经核准登记其依然不　能称之为法人。　除了公民和法人以外的其他组织均称之为其他　组织。如，个体工商户、分公司、公司的分支机构、公　司的派出机构等等。　２行政相对人主体性质的认定　无论组织也好，单位也好，实施卫生行政处罚的　程序是一样的。正确认定卫生行政相对人的主体性　质，必须结合执法实际情况和相关法律法规以及有　关法律解释来综合考虑，不能根据行政相对人所具　有的表面主体性质就可以进行认定的。　２．１公民及个人主体性质的认定　在卫生行政执法实践中，卫生监督执法人员一　般认为对于行政相对人主体性质为公民或是个人的　认定不会出现差错。其实是在卫生行政执法中最容　易出现差错的就是行政相对人主体性质应当为公民　或是个人主体性质的认定。在这一类别主体性质认　定中，卫生监督执法人员一般不会将行政相对人为　自然人的认定为组织（单位）性质，往往将应当认定　为公民或个人主体性质的其他组织认定为组织或者　是单位。以下几种情况应当认定行政相对人主体性　质为公民或是个人。　２．１．１　个体工商户　个体工商户是指具有经营能力，依照法律规定　经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个　体工商户。可以个人经营，也可以家经营。从此定　义上可以看出个体工商户是以其个人或家庭作为经　营主体的，在进行行政处罚时应当以公民或个人进　行定性处罚。　既然个体工商户在《民法通则》中被放在了公　民和自然人这一章中进行规范和调整，那么可以肯　定在民事法律中个体工商户是一个公民性质。对于　个人独资企业是指依据１９９８年８月３０日全国　人大颁布，２０００年１月１　Ｅｌ实施的《中华人民共和　国个人独资企业法》在中国境内设立的，由一个自　然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人　财产对企业债务承担无限责任的经营实体。由于　《中华人民共和国个人独资企业法》对个人独资企　业进行了明确的定义，即自然人投资，自然人自己享　受权利承担无限责任的一个经营实体，其所有经营　活动的结果都最后归结为自然人来承担。然而，个　人独资企业又并不等同于新《公司法》中的一人有　限公司。　个人独资企业是由一个自然人投资的企业。它　的特点表现在投资主体和投资形式上，对投资主体　的要求为必须是自然人。所谓自然人，这是一个法　律上的概念，在法律上，将人分成两类，一类是自然　人，是基于自然界中的人；另一类是法律人，是法律　拟制的人。自然人是有生命的人，法人则是一种团　体，是法律赋予其人格的团体人。对自然人，重要的　分类是成年人和未成年人，正常人与精神病人。在　中国的法律上，将自然人称为公民。　一人有限公司是一个独立公司法人，而个人独　资企业并不是一个公司法人，而是一个个人经营实　体。同个体工商户一样，个人独资企业在《民法通　则》中也被放在了公民和自然人一章中进行规范和　调整。因此，在行政处罚中我们应当将个人独资企　业也认定为公民或个人性质进行处罚，而不应当将　其定性为单位、法人或其他组织。　２．１．３个人合伙企业　个人合伙企业是指两个以上公民按照协议，各　自提供资金、实物、技术等，合伙经营、共同劳动。这　里的合伙不同于企业合伙，仅仅指公民个人合伙。　《民法通则》将个人合伙企业也归入了公民和自然　人一章进行规范和调整，因此在行政处罚中应当将　个人合伙企业同个体工商户、个人独资企业一并定　性为公民或个人性质。　第２２期　李崇善等：卫生行政处罚中行政相对人主体Ｊ眭质的认定研究　１２３　综上所述，在行政执法行政处罚行政相对人主　体性质的认定中，对于公民或个人性质的认定不能　仅仅依据其有无营业执照或是其表面主体性质进行　定性，还要依据现有的法律法规，从有利于行政相对　人的角度出发进行综合认定。对于自然人、个体工　商户、个人独资企业、个人合伙企业和农村承包经营　户都应当将其主体性质认定为公民或是个人，这样　才能真正符合《中华人民共和国行政处罚法》的立　法本意，切实依法行政。　２．２法人主体性质的认定　法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依　法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。依据　我国现有法律的规定，法人可以分为企业法人和非　企业法人。企业法人是依据《公司法》依法成立的，　我国的企业法人只承认２种形式：有限责任公司，股　份有限公司。有限责任公司中包括了一人有限公　司，对于一人公司我们不能因为该公司是一人投资　设立而将其认定为公民或个人性质，应当严格按照　《公司法》的规定将其认定为企业法人，直接定性为　法人性质。　对于企业法人的认定，只要核准行政相对人营　业执照上的企业性质一栏进行认定就可以了。如果　其营业执照上载明企业性质是有限责任公司或是股　份有限公司就可以认定其为企业法人，在行政处罚　时按照法人或单位进行定性处罚。企业的组织形式　有三大类，一类是独资企业，又称之为业主企业；第　二类是合伙形式，又称之为合伙企业；第三类是公司　形式。　在前面关于个人独资企业的属性我们已经讨论　过了，但是社会生活中仍然有人提到个人独资企业　算不算企业，这就涉及到了如何理解企业这个概念　的问题。可以说，在现今的社会经济生活中，人们不　断地接触到企业，也承认企业的普遍存在，但是企业　是什么，却是众说纷坛，各有不同的理解：比如，有人　认为企业就是企求达成自己某种目的和同时满足他　人需要的事业；有人认为企业是谋取利润的经济组　织；有人认为企业是作为生产单位而设立的；有人认　为企业是具有法人资格的社会经济组织；有人认为　企业是一种代替市场来协调生产的组织，此外，还有　若干不同的见解。由于对企业这个概念存在着理解　上的差异，也由于在某一个特定时期对企业这个概　念的有限制地使用，也会对人们的观念产生影响，从　而产生个人独资企业是否可以称作企业的疑虑。并　且这种疑虑在中国的相当一部分人中是存在的，需　要适当说明。　对于企业这个概念的理解，一般地说，应当是从　事生产经营活动的实体，它作为社会的基本经济单　位独立存在，有自己的财产和独立的利益，从事生产　经营的目的是为了营利，它在市场中，就是一个市场　主体，根据一定的条件和程序登记设立，内部管理有　一定的规范。可以说，这些都是企业的一般特征。　而对于这个企业是由一个人投资还是由许多人投　资；是规模比较大还是规模小；企业的投资人对企业　的债务承担有限责任还是承担无限责任；企业是属　于什么所有制的；企业是从事生产的还是从事商业　服务的或者兼而有之的，等等，这些都不是认定企业　的标准，也就是不属于企业的基本特征，而属于是企　业形式、企业规模、企业经济性质、企业经营范围的　问题。根据这种理解和分析，个人独资企业应当是　一种企业，它具有企业的特征，并且作为一种企业形　式还有自己的特点，根据个人独资企业的基本特点　或者说是它的主要特征，在个人独资企业法的第二　条中作出了规定，就是依法设立的，由一个自然人投　资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对　企业债务承担无限责任的经营实体。　这种特点也就是个人独资企业区别于其他企业　形式的关键所在，或称区别性。　另外，我国法律规定的法人中除了企业法人外　还有非企业法人。非企业法人可以分为三类：　１）机关法人。机关法人是指依法享有国家赋　予的行政权力，以国家预算作为独立的活动经费，具　有法人地位的中央和地方各级国家机关。机关法人　相当于西方国家所谓的公法人，它们因行使职权的　需要而享有相应的民事权利能力和民事行为能力，　因而也是一种民事主体。机关法人的基本特征是：　（１）主要从事国家行政管理活动。（２）具有相应的　民事权利能力和民事行为能力。（３）有独立的经　费。（４）依照法律或行政命令成立，不需要进行核　准登记程序，即可取得机关法人资格。　２）事业单位法人。事业单位法人是指从事非　营利性的、社会公益事业的各类法人，如从事文化、　教育、卫生、体育、新闻、出版等公益事业的单位。　３）社团法人。社团法人是指由自然人或法人　自愿组成，从事社会公益、文学艺术、学术研究、宗教　等活动的各类法人。社团包括的范围十分广泛。如　人民群众团体、社会公益团体、学术研究团体、文学　艺术团体、宗教团体等。　对于上述３种非企业法人，行政执法机关在对其　ｌ２４　甘肃科技　第２７卷　进行行政处罚时应当按照法人或单位进行定性处罚。　２．３其他组织　依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；（３）依　法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外　资企业；（４）法人依法设立并领取营业执照的分支　机构；（５）中国人民银行、各专业银行设在各地的分　对于个人，人们都不难理解，民法中称自然人或　者是公民个人；然而什么是“组织”和“单位”，他们　之间的区别又如何。　２０１１年９月１８日所查百度网对“单位”的解释　支机构；（６）中国人民保险公司设在各地的分支机　构；（７）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村　是：单位有４种情形：（１）机关、团体、法人、企业等　非自然人的实体或其下属部门；（２）工薪阶层上班　的地方；（３）测量某个物理量时用来进行比较的标　办企业；（８）符合本条规定条件的其他组织。在这　个《意见》中最高人民法院对民事诉讼中的其他组　织进行了解释。因此，笔者认为在行政处罚中对于　准量；（４）“单位”原指佛教禅林僧堂中僧人坐禅的　座位。　组织：（１）从广义上说，组织是指由诸多要素按　照一定方式相互联系起来的系统；（２）从狭义上说，　组织就是指人们为着实现一定的目标，互相协作结　合而成的集体或团体，如党团组织、工会组织、企业、　军事组织等等。狭义的组织专门指人群而言，运用　于社会管理之中。在现代社会生活中，组织是人们　按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，　组织不仅是社会的细胞、社会的基本单元，而且可以　说是社会的基础。　２００１年修订版《新华词典》（商务印书馆出版）　第１７５页对“单位”的解释是：（１）计算物体、数量的　标准。如千克、米、升等；（２）制机关、团体或其所隶　属的分支机构。第１３２２页对“组织”的解释是：　（１）使分散的人和事物具有一定的秩序和系统。　（２）按照一定的目的和系统组织起来的团体；（３）组　合、结合，构成。　也有学者在一些教科书中这样认为和表述“组　织”：（１）静态一面，是指一种实体；为了达到某些特　定目标，经由分工与合作及不同层次的权利和责任　制度而构成的人的集合；（２）动态一面，是指组织工　作；通过分工合作把人、财、物和信息在一定时间和　空间内进行合理有效配合过程。笔者认为这一表述　在现阶段的人文社会中是比较合理的解释。　１）对于行政相对人为其他组织的定性就比较　复杂，在《民法通则》和《行政处罚法》上都没有明确　的规定，这也是行政执法机关在行政处罚中容易将　其他组织的定性与公民或个人的定性发生混淆的原　因。那么其他组织在我国法律体系下有无解释呢？　最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼　法》若干问题的意见第四十条作了规定：民事诉讼　法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一　定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，　包括：（１）依法登记领取营业执照的合伙组织；（２）　其他组织的认定也应当参考该《意见》的解释，综合行　政相对人的具体情况进行认定，但是不是完全按照该　《意见》的解释进行定性，否则对于个人独资企业和个　人合伙企业的主体性质定性将出现偏差。但是我们　要从中看到其他组织是具有如下法律特征的：　一是合法成立。“其他组织”必须是根据法律　规定的程序和条件成立，法律予以认可的组织。这　是某一组织的设立是否获得社会肯定的前提。　二是具有一定的组织机构，即有能够保证该组　织正常活动的机构设置。　三是有一定的财产。“其他组织”必须具有能　够单独支配，与其经营规模和业务活动的内容、范围　相适应的财产。　四是不具有法人资格，在法律上没有取得人格　地位。因此，在行政执法中对于其他组织可以采用　排除法进行认定。即行政相对人除自然人、个体工　商户、农村承包经营户、个人独资企业、个人合伙企　业、企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人　以外，合法成立有一定组织机构和财产，不具备法人　资格的组织。比如：律师协会、徽商协会、佛教协会　等等。　２）关于我国合作社的法人类型问题。合作社　具有法人地位，是学界的共识，也是中外立法的一致　规定。但对合作社是否为企业法人，我国立法上似　乎有不尽相同的规定。我国多数立法规定合作社是　企业法人。１９９２年２月１４日中国人民银行发布的　《农村信用社管理规定》第２条规定，农村信用社是　独立的企业法人，以其全部资产对农村信用社的债　务承担责任，依法享有民事权利，承担民事责任。　１９９７年９月４日中国人民银行发布的《城市信用合　作社管理办法》第２条规定，本办法所称城市信用　社是指依照本办法在城市市区内由城市居民、个体　工商户和中小企业法人出资设立的，主要为社员提　供服务，具有独立企业法人资格的合作金融组织。　（下转第１１４页）　１ｌ４　３．２．４　管理制度问题　甘肃科技　第２７卷　相比传统的数字图书馆服务模式，云计算为图　书馆提供了更好的信息服务平台，用户可以在任何　地方、任何时候，通过终端经由网络获取云端信息。　这样以来，图书馆员的职能似乎变得弱化了，某些岗　起步阶段，有很多问题还有待解决。随着越来越多　的人关注和研究云计算，相信云计算在图书馆中的　应用指日可待，到那时，图书馆的数据服务将以崭新　的面貌呈现在用户面前。　参考文献：　［１］严真．云计算环境下图书馆变革［Ｊ］．图书馆工作与　研究，２０１０（２）：３７－３９．　位似乎可以不存在了。但不管服务方式和手段如何　变化，图书馆最终的目的还是为读者服务。图书馆　应该利用云计算在信息、知识资源的组织、检索与共　享等方面所具有的强大优势，考虑增强新业务功能，　寻求新的定位。特别是在数字资源的选择、评价、分　析、整合上，利用数据挖掘及知识发现工具，为用户　在“云海”中利用信息资源提供指导　。因此，图书　馆必须在应用云计算的同时，考虑云计算可能导致　的图书馆机构与流程的变化问题，人员分布问题，部　门技术人员的培训问题等等。　［２］　王鹏．走近云计算［Ｍ］．北京：人民邮电出版社，２０１０　（５）：３５－３９．　［３］　云计算技术的产生、概念、原理、应用和前景［ＥＢ／　ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｌｏｕｄｃｏｍｐｕｔｉｎｇ—ｃｈｉｎａ．ｃｎ／Ａｒｔｉｃｌｅ／　ｃｌｏｕｄｃｏｍｐｕｔｉｎｇ／２０１００８／６７４．ｈｔｍ１．　［４］　带你认识云安全［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｌｏｕｄｃｏｍｐｕ　—ｔｉｎｇ—ｃｈｉｎａ．ｃｎ／Ａｒｔｉｃｌｅ／ｃｌｏｕｄａｎｑｉａｎ／２００９０９／３０７．ｈｔｍｔ．　［５］　胡小菁，范并思．云计算给图书馆带来挑战［Ｊ］．大学　图书馆学报，２００９（４）：７—１２．　４结束语　云计算是信息产业的又一次革命，海量的存储　功能、超强的运算能力、简单的服务模式，给用户带　来了无限多的可能。虽然在信息产业界云计算已经　有了一定的应用基础，但在图书馆中的应用还处于　（上接第１２４页）　［６］　陶新权，孙青，王亚，等．云计算在图书馆中的应用　［Ｊ］．大学图书馆馆学报，２０１０（２）：５４－５８．　［７］　王长全，艾雾．云计算时代的数字图书馆信息安全思　考［Ｊ］图书馆建设，２０１０（１）：５０－５２．　［８］陶宇，蒋春林．数字图书馆应用“云计算”探讨［Ｊ］．图　书馆论坛，２０１０，３０（４）：８１－８３．　人应准备的理发工具他一概不知，于是在给一名皮　肤病人理发后引发了４名顾客理发感染了头癣的事　件。这就需要对业主进行主体资格认定。　综上所述，通过对卫生行政执法中行政相对人　主体性质的阐述，对公民、法人、其他组织以及个人、　但有的法规并没有规定合作社是企业法人。１９９２　年２月１４日国务院住房制度改革领导小组、建设　部、国家税务局联合发布的《城镇住宅合作社管理　暂行办法》第３条规定，本办法所称住宅合作社，是　指经市（县）人民政府房地产行政主管部门批准，由　城市居民、职工为改善自身住房条件而自愿参加，不　以盈利为目的公益性合作经济组织，具有法人资格。　２００６年最新制定的《农民专业合作社法》也没有规　定合作社是企业法人，其第二条规定，农民专业合作　社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生　产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利　单位主体对象的定性和认定分析。希望能够使卫生　行政执法机关和卫生监督员正确认定行政相对人主　体性质，合法、合理地处理行政案件，更好地依法行　政。　参考文献：　［１］全国人大常委会．中华人民共和国民法通则［Ｚ］．　１９８６．　用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。为什　么在这里我们要把合作社的法人的问题单独提出来　［２］　全国人大常委会．中华人民共和国个人独资企业法　［Ｚ］．１９９９．　［３］　全国人大常委会．中华人民共和国农民专业合作社　法［Ｚ］．２００６．　讨论呢，原因是有关这些方面以往人们讨论的很少，　例如，某信用合作社为了方便周围民众，开设了一个　理发馆，雇了一名理发师，但这名理发师只会理发，　［４］　中国人民银行．农村信用社管理规定［ｚ］．１９９２．　没有经过健康体检和卫生知识培训，对于给皮肤病　［５］　中国人民银行．城市信用合作社管理办法［Ｚ］．１９９７．