论科学发展观指导下我国地方政府绩效评估体系的完善

论科学发展观指导下我国地方政府绩效评估体系的完善

[摘 要]科学发展观为地方政府绩效评估工作提供了价值导向,是其重要的理论前提。传统的地方政府绩效评估体系存在着价值扭曲,评估指标体系内容不完善、设计不科学,评估主体单一,法制化、制度化低的问题。以科学发展观为指导,重塑绩效评估的价值,建立全面协调可持续发展的绩效评估指标体系,确立多元化的评估主体,积极推进绩效评估的制度化和法制化,是完善我国地方政府绩效评估体系的有力之举。

[关键词]科学发展观;地方政府;绩效评估体系

1 科学发展观与地方政府绩效评估的关系

一个政府有什么样的发展观,就会有与之相应的发展战略和发展方式及相应的管理理念和管理方式,并进而影响到政府绩效评估体系的建构。不同的政府绩效评估观也体现着不同的发展观。发展观与政府绩效评估紧密相关,两者辩证统一,相辅相成。

1.1 科学发展观为地方政府绩效评估工作提供了价值依据,是其重要的理论前提

科学发展观是在中国全面建设小康社会的情况下,新一届中央领导集体根据中国实际和改革开放的实践提出来的,是切合当代世界发展趋势的一种新的发展观,是一种与时俱进的马克思主义发展观,体现了新一届中央领导集体的崭新执政观。落实科学发展观,促进以人为本,是十六大后新一代领导集体实施的一个具有战略意义的发展理念与价值取向。政府绩效评估体系建设是一定时代、一定环境条件的产物,建立什么样的绩效评估体系必然受到一定时期一定区域地方政府主导行政价值观念,特别是价值原则的规范与引导作用。科学发展观为科学地评估地方政府绩效提供了价值取向,而“价值取向是地方政府绩效评估体系和绩效评估行为的深层结构,是地方政府绩效评估之魂”。

1.2 地方政府绩效评估是落实与实践科学发展观的重要载体和制度保障

科学发展观属于世界观范畴,是文化的观念形态。只有通过地方政府绩效评估这一制度化的方式,观念形态的文化才可能上升到制度文化的层面,并约束和制约政府行为最终表现为一种行为文化。政府绩效评估活动既是实践科学发展观的重要环节,也为科学发展观的贯彻落实提供制度保障。在我国,积极开展地方政府绩效评估工作,有利于创新地方政府管理观念,形成以绩效为导向的地方政府管理机制,从而切实引导政府部门树立和落实全面的科学发展观。

2 科学发展观视角下我国地方政府绩效评估存在的问题

2.1 绩效评估的价值取向存在一定程度的扭曲

目前以“经济增长”和“政府本位”为主导的地方政府绩效评估价值取向有明显的任务导向和利益导向,带有很强的功利色彩和惰性倾向,导致干部“政绩观的偏差”。“以速度论英雄,以实绩用干部”的任用官员规则,造成了“数字出官,官出数字”的官员政绩观,“显性政绩”层出不穷,扭曲了科学发展观的地方政府行政行为。

地方政府绩效评估由于缺乏正确的理论指导和价值导向,造成评估目标模糊、定位不合理的状况。一方面,没有将绩效评估作为整个政府管理流程中不可或缺的一个重要环节,没有把政府绩效评估作为提高政府管理水平的正面措施,而是将其作为一种消极的防御手段。当某一方面的问题已成为社会的热点、难点、焦点时,才采取诸如大检查、专项调查、大评比等方式谋求改进,因而很难发挥出政府绩效评估在促进贯彻落实科学发展观中的效能。另一方面,我国地方政府绩效评估在目标设定上存在着评估目标定位不合理、忽视或弱化可持续发展的现象。

2.2 评估指标体系的内容不够完善,指标设计缺乏科学性

在评估指标的内容上,一是片面强调经济指标。目前我国地方政府绩效的评估往往以单纯的经济指标为主,过多地强调经济总量的增长要求,至于其他社会指标、人文指标和环境指标很少涉及。二是重显性政绩,轻潜性政绩。主要表现为重视目前经济发展数字的多寡,缺乏用可持续发展的眼光看其政绩是否具有长远的利益和实效的考察。三是缺乏绩效成本指标。一直以来,我们采取的是只看结果、不计成本的绩效评估方法,致使部分地方和部分干部为了快速提拔,以资源浪费、环境破坏等不计成本的杀鸡取卵的发展模式获得了地方经济的一时繁荣,却毁了地方经济的长远发展。

2.3 评估主体单一

绩效评估主体是政府绩效评估体系的重要组成部分,解决的是由谁评估的问题。长期以来,受到“官本位”、管制思想的影响,我国公民社会发育不良,没有形成公民参与的行政文化,各级政府的绩效评估通常采用集权化“自上而下”的方式进行,即由上级政府来考评,就政府系统而言,相当于政府既是“考生”又是“考官”,既当“裁判员”又当“运动员”,这种缺少独立于行政系统的评估主体的政绩评估,其公正性、科学性和有效性都遭到质疑,难以真正实现以人为本的发展。

2.4 评估法制化程度低,制度不健全

我国地方的政府绩效评估脱胎于计划经济对政府的考评,不但没有科学的评估程序,而且地方政府绩效评估主要采取主观性较强的方式进行。既没有明确的制度要求,也没有建立健全专门的评估机构,地方政府绩效评估尚处于自发与半自发状态。地方政府绩效评估缺乏统一的规划和指导,绩效评估分散在岗位责任制、目标责任制、社会服务承诺制等具体管理机制中,难以发挥绩效评估的积极作用。

3 科学发展观指导下的地方政府政绩评估体系的完善

3.1 以科学发展观为依据,重塑地方政府绩效评估的价值

我们应该从以下四个方面来理解科学发展观的内涵:首先,科学发展观是发展的观点。其次,科学发展观是人本主义的发展观。再次,科学发展观是可持续的发展观。最后,科学发展观是全面协调的发展观。以科学发展观为导向重塑地方政府绩效评估价值应包含以下三个核心价值:

一是“发展”的价值取向。科学发展观,第一要义是发展。对地方政府的绩效评估首先要看他们能不能紧紧抓住发展这个党执政兴国的第一要务,牢牢抓住经济建设这个中心,坚持聚精会神搞建设、一心一意谋发展。

二是“以人为本”的价值取向。以人为本是党的十六大以来党中央突出强调的一个重要思想和基本要求,回答和解决了“为谁发展、靠谁发展、发展成果如何分配”等一系列基本问题。科学发展观的核心是以人为本,一切为了人民,一切依靠人民,促进人的全面发展,这要求我们牢固树立“为人民群众创造政绩”的观念。

三是“全面协调可持续”的价值取向。科学发展观的基本要求是全面协调可持续。对地方政府的绩效评估要看他们能不能按照中国特色社会主义事业总体布局,以经济建设为中心,全面推进中国特色社会主义经济、政治、文化、社会建设,实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调,使人民在良好生态环境中生产生活,实现经济社会永续发展。

3.2 构建科学全面的绩效评估指标体系

地方政府绩效评估指标体系要按照科学发展观和正确的政绩观的要求进行构建。首先要用全面的观点评估地方政府绩效,以人为本,体现出发展观的要求,坚持全面协调可持续,突出服务导向和公众导向,既要看经济指标又要看社会指标、人文指标和环境指标;既要注重“显绩”又要注重“潜绩”。其次要用可持续发展眼光看待地方政府绩效,由静态评估向动态可持续发展评估转变,从仅注重“事后评估”向“事前评估”、“事中评估”推进。最后,在具体的指标制定中尽量采取定性分析与定量分析相结合的方法,我们在重视评估指标体系的定量设计的同时,还要

重视定性方法对指标体系价值的关注。

3.3 扩大公民参与,确立多元化的绩效评估主体

政府成本和政府产出都应从社会各方面去综合评定,而不能仅仅从政府自身的角度去测量,这就决定了公民参与在政府绩效评估中的极端重要性和决定性意义。通过公民参与进行政府绩效评估是坚持以人为本的发展观的内在要求。

要改变政府在自身的绩效评估过程中既当运动员又当裁判的现状,评估主体多元化是关键问题,它的要求是复归公民的本来角色,使“政府本位”真正转变为“公民本位”。具体方法我们可以引入360度全方位评估技术。实际上,政府绩效评估主体体系也可以纳入顾客(公众或行政相对人)、组织领导(行政首长)、员工(下级)、外部机构(综合评估机构和NGO)这些主体,而构成一个复合的、多元的地方政府绩效评估主体结构。只有包含了综合评估组织、直管领导、行政相对人、评估对象自身以及其他一些相关评估组织的政府绩效评估的主体体系才是科学的、健全的绩效评估体系,才能使评估成为政府与社会公众之间沟通的桥梁和纽带,才能保障评估的客观公正。

3.4 积极推进绩效评估的制度化和法制化

制度化和法制化是地方政府绩效评估科学化、民主化、规范化的内在要求和必然选择,也是20 世纪90 年代以来发达国家政府绩效评估发展的一大趋势。我们要借鉴国外先进政府绩效评估经验,结合我国地方政府绩效评估实际情况,制定地方政府绩效评估法律和制度,从立法上、制度上确定绩效评估的地位,从法律上树立绩效评估的权威性,通过颁布绩效评估工作的制度和规范,使评估有法可依、有章可循,从而使我国地方政府绩效评估走上规范化、经常化的道路,为贯彻落实科学发展观提供制度保障。

参考文献:

[1]陈群祥.贯彻落实科学发展观必须构建与之匹配的政府绩效评估体系[J].中共郑州市委党校学报,2009(1).

[2]张黎黎.基于科学发展观的政府绩效评估体系构建[J].兰州学刊,2008(11).