统筹城乡视域下联动城乡深化改革的思考

・统筹城乡发展・农村经济２０１１年第１期统筹城乡视域下联动城乡深化改革的思考吴海峰陈明星．：※：※：［摘要］≯卡≥美０；：将是我：国城：乡：尊体化取得痨＝‘炙牲吏破钧关键时：期≯葵适应城：多：经济旌套发攮关联度显著增强的：新形：势：≯积极推进农村改革与城市改草实现由：脱：节囊：向：互；动≯毽是统筹城‘乡发展≯推进城乡：簟：・・：：：：：：．：・：：・：＿．．．：．．：：．：：：：：：：：・：：・：・：．．．：．．：：：：’：‘：：。：‘：－．．＿．’．．：：：：：・：・：ｖ：・：・：・：：．・．：：：．：：・：・：・：・：体化的：先决条件和必要前提∥参≯叠；！ｊ；；薯誊ｊｊ；！ｊ！！！！；！；！｛！曩；；！ｊ｛；；；｛；｛ｊ；！｛ｉ｛｛！！；！！ｉ！蠹！｛；｛；！；！；：参毫ｊ！ｊ！｛誊簟囊誊蠹誊！；！！；；！；；！；！；；；；；！ｊ；；！；ｊ；麓：ｉ！！！！；；！｛；；！！：－：‘。：：：：：・：：・：：：‘’：一・：：・：：・：・：・：：：・：・：－：・：・：－：・：・：・：・：・：・：・：・：－：－：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：－：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：・：：：．：：：：－：・：・：※疆关键词］城乡硫筹发展：０城乡教革联动！：；＝；：路强：※：※：※：※：※：※：※：※：※：※：※：※：※：※：※：※：※：※：ｉ：：：ｉ：※：※：！’薯蠹￡审图分类号．］：ｉ：Ｆｇ趵：蛰；！；；：！［文献标识鹂蛋Ａ！｛！｛！踅文章编号重ｊ∞§薹彳；ｉ｝７鳢靶姐蛾；；芳研毫匆ｊ。ｉ馥■的∥｛；；！ｉ｛！；※：０Ｅ作者３：：昊海峰｛＝＝：；研究员：；＝；＝；河：自省社会科学：院：农特发展所；＝｛：；：河赢郑卅※鹳ａ００２：※：※：※：※：※：※：※０；＝；＝；：；＝；＝：；＝；＝｛：※：※：※：◇隧明量：；：剖研究；员：；：：＝！：河南：省社会科学：院农村发展所※：河南：郑：卅※埠５００酩※：※：※：※：※：※：※：※：；：！当前，我国农村改革进入了一个新的阶段，在推发展两不开城币的稻射和带动・城币的发展也离不进深化改革过程中．必须积极推动农村改革和城市开农村的促进和支持，城乡之间本应是相互联系、相改革实现由脱节走向互动．并在城乡改革联动中着互依赖的。城乡改革之间也应是相互补充、相互促进力构建新型工农关系和城乡关系。的。而城乡二元体制的人为割裂．阻碍了城乡之间经一、统筹城乡发展的关键在于联动城乡深化改济、社会的自由交流・３０多年来・中国改革率先从农革村开始突破，并带动了城市乃至整个国民经济的改革。然而，随着改革重点由农村向城市的转移．城乡统筹城乡发展、加快形成城乡经济社会发展一改革呈现脱节的趋势，并在“城乡分治、城乡隔离，，的体化新格局，是打破城乡二元结构、加快农业和农村整体制度设计下，这种脱节日趋严重。城乡执行两套发展、促进农民富裕、建设和谐社会的根本途径・在不同的制度体系，使得农村改革陷于孤立循环的境过去相当长的时间里，由于各种历史和社会原因所地，从而造成非均衡性二元经济格局凸显．形成城乡形成的城乡二元体制及其相关法律和政策的桎梏・改革脱节的困境。如果任由这种割裂长期存在，则在成为制约“三农”问题解决的根本障碍，使得土地规城市发展相对饱和后，可能会导致城乡发展互相牵模化集约化经营难以实现、农地效益提高难以持续、制的恶性循环，城乡改革都难以取得实质性进展。在进城务工农民总体上仍无法融入当地社会，ｎＭ三我国总体上进入以工促农、以城带乡的发展阶段后，农”融资问题难以有效突破、农村生产要素持续流城市与乡村之间的联系及其相互作用日益加强．城失、城乡差距持续扩大・乡由分离走向开放．走向更高级的结合．直至城乡一当前・随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国体化，将是城乡关系发展的必然趋势。因此．农村改际化深入发展・城乡之间、农业与非农产业之间联系革与城市改革也必须实现由脱节走向互动，且这也日趋紧密，我国已进入加快形成城乡经济社会发展是推进城乡一体化的先决条件和必要前提。平衡仍是我国现代化建设面临的突出矛盾，改变城二、联动城乡深化改革的内涵和制约因素乡二元结构．构建新型工农、城乡关系．将是一个长联动城乡深化改革．是统筹城乡发展的关键切期而艰巨的过程。乜：要消除二元体制的运行惯性．彻入点，是形成城乡经济社会发展一体化新格局的重底打破城乡二元格局．使城乡经济与社会发展形成要突破口。当前．要形成城乡改革联动互促、加快城良性互动．从而实现城乡统筹协调发展。推进和谐社乡统筹发展的良好局面，仍面临一系列深层次因素会建设进程，必须将联动城乡深化改革作为统筹城制约。乡发展的关键切入点。１．联动城乡深化改革的内涵从理论上说．作为区域经济的空间组织，农村的简言之．联动城乡改革就是要彻底打破城乡改・３１・万方数据农村经济革割裂的局面．将农村改革和城市改革作为有机整体统筹谋划，从经济、社会、空间布局等方面融合城乡发展，通过深化改革、制度创新，彻底清除造成城乡分割的种种体制性障碍．切实构建起“以工补农、以城带乡”的长效机制。推进资源要素在城乡间顺畅流动，促进城乡经济、社会、文化相互融合发展，促进城乡市场开放统一，使城乡共享现代文明，经济社会全面、协调、可持续发展。在当前和今后一个时期，联动城乡改革的重点和突破口，是促进农民工融入城镇、有序转变为城镇居民，以此加快推进城镇化进程，实现城镇化和新农村建设的良性互动，形成城乡改革联动推进、共同发展的良性循环。２．规避对联动城乡深化改革的认识误区要全面把握联动城乡改革的深刻内涵，必须防范和规避以下认识误区；第一．联动城乡改革是包括经济发展和社会发展、城市发展和农村发展在内的全方位改革的联动，不能将其肢解化、片面化、孤立化。更不能借联动之名削弱农业农村、损害农民利益．不能因为城市具有资本聚集的功能．是ＧＤＰ的最大贡献者，集中力量搞市容市貌建设短期内即可看到政绩。就仍将城市列为工作的重点，不愿意将更多投资放在农村．这样就背离了城乡改革联动的初衷。第二，联动城乡改革不是让城乡发展面貌趋同化．相反，城乡之间应有功能、承载行业、景观的差异和分工。城乡一体化的实质．是打破城乡分割的发展模式、城乡分离的发展体制，重点考量农业基础是否不断加强，国民收入分配是否真正向农村倾斜．公共事业发展的重点是否切实向农村倾斜，改善民生的举措是否更多惠及农民，而不能简单地理解成要把乡村都变成城市。第三。联动城乡改革不是要求对农村进行特殊的照顾，搞特殊化，而是要深化改革。努力破除城乡分割的二元体制．使农村具有与城市平等发展的机会和权利，逐步缩小农村在基础设施、公共服务、居民收入等方面与城市的差距，ｎ１不以牺牲农业农村为代价来推进工业化城镇化。３．联动城乡深化改革的制约因素改革是一个利益格局再调整的过程。联动城乡深化改革．就是要改变长期形成的城乡二元经济社会结构和体制．这必然面临多重制约。（１）城乡二元体制的运行惯性。由于城乡二元体制延续时间长、积弊程度深．多重矛盾交织、多方利益纠结．有些方面改不动．有些改革难落实．传统体制仍然在许多方面、以多种方式顽固地发挥作用。此外，长期形成的“城市中心”思想观念和价值取向根深蒂固．考核政绩过分看重ＧＤＰ增长．衡量发展过分看重城市变化．招商引资过分看重二三产业．忽视・３２・２０１１年第１期“三农”的现象还不同程度地存在。（２）市场机制的自发调节作用。在市场利润机制的作用下，农业的弱质性决定了农业既难以比较有效地吸纳外部生产要素的持续投入，又难以有效防范劳动力、资本、土地等农村生产要素的外流。而农村生产要素外流加剧，又进一步强化了农业的弱质性。特别是在工业化城镇化快速推进时期。更容易从农业转向工业、从农村流入城市。“’如何在发挥市场机制基础性调节作用的基础上，在遵循资源要素自发地向高收益高回报的产业和区域配置规律的同时，促进资源要索流向农业农村．推进城乡资源均衡配置，成为联动城乡深化改革必须解决的难题之一。（３）城乡社会结构的深刻转型。当前。由于农村劳动力转移的许多并不是富余或剩余劳动力．恰恰是农村也十分需要和紧缺的人力资源，所以一些地方农业生产缺人手、新农村建设缺人才、抗灾救灾缺人力等“三缺”现象凸显，农业兼业化、农村空心化、农民老龄化等“三化”趋势明显．农村留守儿童、留守妇女、留守老人等“三留守”问题突出，加大了农业农村持续发展的难度。另一方面，在１．５亿外出农民工中约占６０％的新生代农民工．珏’对农业不熟悉，既不愿意回到农村．而是特别渴望融入城市生活、城市社会．但现有的制度安排和具体举措．又难以使他们顺利实现在城市定居的愿望。三、联动城乡深化改革要打破农村改革的路径依赖统筹城乡发展。加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，其根本在于深化改革，尤其是要联动深化城乡改革。然而．众所周知，中国改革是率先从农村开始突破的。可以说．以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革。为中国改革立下了不朽功勋。但是．在此之后．除了迅猛崛起但大多昙花一现的乡镇企业以及广泛推广但有待改进的村民自治外。在改革重心由农村转向城市、城市改革进行得如火如荼之时，农村改革在相当长的时期内却寂寂无声。近些年来，进行的以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革。以及正在开展的以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。这在农村改革的力度上都是空前的。但这些改革主要走的都是正式的运作程序．大致是先调查研究获得相关信息，然后由相关主管部门提出改革方案，在一定范围内征求意见，继而对方案进行修改完善．直至最后形成官方的改革文件。而在改革方案的实施中，也多以试点先行的方式进行的。而且，一旦形不成方案．改革就再也进行不下去．似乎已形成对正式制度变迁的路径依赖。作为打破旧的秩序平衡的改革．“’固然要慎之又慎．但从以往的改革经验来看．正式制度变迁常常是效率低的制度变迁。而这种路径依赖．也在较万方数据农村经济大程度上窒息了农民群众的首创精神。迟滞了农村改革的进程。事实上，改革进行到一定阶段，重要的是要营造非正式制度变迁的环境。３０多年来，农村改革以非正式制度变迁为始．如今。随着农业税的全面取消以及各项涉农补贴政策的不断到位，“少取”、“多予”已基本实现，“放活”已成为当前新农村建设和农村综合改革面临的突出任务。此时，不能不依靠正式制度变迁的推进。但同时也不能完全寄希望于正式制度变迁．必须着力营造非正式制度变迁的宽松氛围，充分尊重农民群众的改革意愿、首创精神和基层的探索实践．给非正式制度变迁留下足够的空间．才能更好地激发其积极性、主动性和创造性，并进而转化为现实生产力。这是农村改革的题中应有之意，也唯此．农村改革才能在正式制度变迁和非正式制度变迁相互促进中顺利推进．也才能更有效地形成城乡改革联动。四、联动城乡深化改革推进城乡统筹发展对策１．积极推进资源要素向农村配置推动资源要素向农村配置．是统筹城乡发展的重要着力点，是打破二元体制下资源要素的不合理流向、阻止农业农村应得资源要素外流的必然选择。其重点是继续调整国民收入分配格局，健全完善“以工促农、以城带乡”的长效机制．将政府的公共资源更多地投向农村．促进城乡基本公共服务均等化；建立有利于资源要素向农村配置的激励机制．综合运用财政贴息、财政补助、奖励、投资参股、担保和保险、减免税费、购买服务等政策工具和激励措施，积极鼓励和引导外国资金、银行资金、社会资金投入农业农村发展．引导资金、技术、人才、管理等要素向农村流动和聚集．促进土地增值收益更多地用于新农村建设，切实防止在工业化、城镇化过程中忽视农业现代化，出现农业发展严重滞后、城乡发展严重失衡的问题。同时．通过资源要素的优化配置，激发农民的自主意识．催生农业和农村的内部活力，增强农业、农村、农民的自我发展能力。２．协调推进城镇化和新农村建设城镇化与新农村建设是推进城乡～体化的两股力量，要稳妥推进城镇化和新农村建设．形成现代化建设“双轮驱动”的格局。为此．要提高工业化城镇化水平．增强以工促农、以城带乡的能力．促进大中小城市和小城镇协调发展，重点发展县城和重点镇．使其成为人口、产业、市场、文化、信息适度集中的经济社会发展平台。发挥其承接城市、带动乡村的桥梁纽带作用；要扎实推进新农村建设．高起点规划，高标准建设．高效能管理．有计划分步骤实施．同时注重保持乡村特色、民族特点、地域特征．保护秀美山川、田园风光和优秀乡土文化．把现代文明引向农村。全・３３・２０１１年第１期面统筹城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理．建立城乡一体的节能减排格局，积极防范由产业梯度转移带来的对农村的污染，以及由农业面源污染所可能引发的食品安全和生态安全风险。按照城乡一体化发展的要求．加快县域经济发展。完善各级行政管理机构和职能设置．逐步实现城乡社会统筹管理和基本公共服务均等化。３．稳步推进城乡体制机制创新要毫不动摇地坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。加快完善农村土地承包法律法规和有关政策，落实和维护农民对承包土地的各项权利，健全土地承包经营权流转市场．完善土地承包经营纠纷调处机制。大力发展农业产业化经营，积极扶持农民专业合作社发展．加快推进供销合作社改革发展，提高农业生产经营组织化程度．加快农村金融改革步伐，积极推进农村金融制度创新、产品创新和服务创新．大力发展农村小型金融机构和扩大农户小额贷款投放，努力满足农民信贷需求。把加强中小城市和小城镇发展作为进城镇化的重点．深化户籍制度改革，在户籍制度、就业、保障性住房、社保、公共服务等关键领域多渠道多形式改善农民工的生存和发展条件。着力推动新生代农民工能够以中小城市为重点更有效地融人城市化过程之中。健全城乡统一的生产要素市场。逐步实现城乡基础设施共建共享、产业发展互动互促。积极完善各级行政管理机构及其职能设置．逐步实现城乡社会统筹管理和基本公共服务均等化。建立科学的政府绩效考评体制和机制，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系．把农业增产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为考核地方特别是县乡领导班子绩效的主要内容，引导各级政府把更大的物力、财力和注意力转向农村经济和社会发展．促进城乡经济社会发展一体化。参考文献：（１］韩长赋．务实农业基础，促进城乡统筹，努力开创农业农村经济发展新局面［Ｊ］．农村工作通讯．２０１０。（０１）．［２）回良玉．加大统筹城乡发展力度．进一步夯实农业农村发展基础［Ｊ］．求是．２０１０．（０３）．（３］韩俊．城乡统筹发展中的几个问题和误区［Ｊ］．中国发展观察．２０１０．（０３）．（４］张晓山．走中国特色农业现代化道路是历史发展的越然要求［Ｊ］．农村工作通讯．２００７（１２）．（５］万武义等．专访陈锡文：用统筹城乡发展新理念解决“三农”新问题［Ｎ］．人民日报．２０１０—ｏｌ一３１．［６］马晓河．中国下一步改革需要顶层设计［Ｎ］．经济参考报．２０１０—０６—２３．校＿对：■：：．ｉ７主譬：竺嚣ｉ专：：ｌｊ事万方数据