财政支出结构

(1)经济体制改革以来，我国的财政支出结构发生了变化，主要表现为经济建设支出的比重下降，社会管理支出增长。经济建设支出比重下降主要有两方面的原因：

①流动资金支出下降。 ②基本建设支出下降。

(2)在社会管理支出的增长中，有合理的成分，也有不合理的因素。 ①社会文教费的增长是合理的。 ②行政管理费的增长不尽合理。

③行政费支出内部结构发生不合理变化，主要表现在个人经费增长快于公用经费增长；在个人经费内部，补助工资的增长明显过快；离退休人员费用的增长大大高于行政费总额的增长；公务费、业务费比重上升，而修缮费、购置费比重下降。 (3)我国目前的财政支出结构不尽合理。

①我国处于社会主义初级阶段，经济增长无疑是政府追求的主要经济政策目标，而从财政支出角度来看，实现可持续经济增长的主要财政政策工具是财政投资。可是，十余年来，财政投资的规模虽然增加了，但所占比重在不断下降，这种趋势必将抑制经济的快速增长。

②在财政支出总额中，消费性支出的比重过大，而且增长速度大大超过生产性支出的增长速度。

(4)优化财政支出结构的基本思路是：一方面，按照社会公共需要的先后次序，合理一财政支出范围；另一方面，根据当前的经济政策目标，在增量支出中逐步调整和理顺生产性支出与消费性支出的比例关系。

在调整财政支出结构过程中，在适当提高财政投资支出比重的同时，重点应放在控制消费性支出的快速增长上。而控制消费性支出过快增长的主要措施是在明确政府职能的前提下，精简机构，控制行政机关人员，削减消费性支出。

表9-6 我国财政支出增长情况（单位：亿元） 资料来源： 柱状+曲 线比较图 《中国统计年鉴》 (1998) 原始数据 《中国财政年鉴》(1998） 表 从上表可以看出，我国的财政支出一直在不断增长。

我国财政支出增长可以分为两个时期： 一、1980年以前的传统计划经济时期； 二、1980年以后的经济改革时期。

自80年代以来，我国财政支出如果扣除经济建设方面的支出，则财政支出占国民生产总值的比重是比较稳定的,这表明这方面的财政支出是与国民生产总值的增长同步进行的。在计划经济向市场经济过渡过程中，随着经济的迅速发展，社会复杂程度的提高，以及人们对教育、文化、卫生、社会保障等方面需求的增加，财政支出的增长是一个必然的趋势。

但是，财政支出必然会增长并不意味着支出控制没有必要，相反，在财政支出增长的过程中，加强财政支出控制非常重要。一些西方发达国家的财政支出发展历程表明，财政支出的过猛增长，会给政府带来沉重的债务负担和各方面的负面影响。在现实中，财政支出增长有一部分是合理的增长，有一部分是不合理的增长，是应当加以控制的。

如何评价我国财政支出规模与结构特点？

(1)衡量财政活动的规模，通常可以使用两个指标：财政收入占GDP的比重和财政支出占GDP的比重。在大多数国家的大多数财政年度中，财政收入的量与财政支出的量都是不相等的，通常的情况是后者大于前者，财政支出占GDP的比重要高于财政收入的比重。 (2)作为衡量财政活动规模的指标，财政支出占GDP的比重比财政收入占GDP的比重更能反映实际情况。理由有三：①财政收入占GDP的比重常常被人们看作衡量财政集中程度的指标。其实，论集中程度，倒是财政支出占GDP的比重更切近实际。因

为，财政支出，无论采取何种形式，无一例外地都表现为财政对GDP的实际使用和支配的规模。而财政收入则只是标示了财政可能使用和支配的规模，它常常并不代表实际发生的规模。

②财政收入反映的是财政参与GDP分配过程的活动财政支出反映的则是财政在GDP使用过程的活动。从川流不息的社会再生产过程来看，是财政支出通过它的规模和结构实现资源的配置，直接影响社会再生产的规模和结构。财政分配的全过程固然始于财政收入，但通过财政支出才最终完成。

③财政收入和财政支出都体现了财政对宏观经济运行的调控，但后者更能全面而准确地反映财政对宏观经济运行的调控能力。财政的配置资源、调节收入分配以及稳定和发展经济的职能，更直接地通过财政支出来执行。

(3)经济体制改革以前，我国财政支出规模占GDP的比重较高，这是由当时的经济体制决定的，因为当时实行的是高就业、低工资政策，在GDP的初次分配中，个人所占的比重很小；同时，国有企业的利润苌至折旧基金也几乎全部上交财政。个人与企业所需要的消费品、生产资料和资金则由国家低价甚至无偿供给，国家扮演着总家长和企业家的角色。与此相适应，在GDP的初次分配上就实行\"统收统支\"制度，致使财政支出规模占GDP的比重居高不下；体制改革后，为了调动广大企业和居民生产经营的积极性，国家实行减税让利政策和富民政策，相应地，许多支出项目在财政账上就开始减少甚至消失，财政支出规模占GDP的比重就自然下降。只是这一比重下降的速度过快。这个比重1978年达到30．96％，到了1996年，这个比重只有11．57％。

中美财政支出结构和公共服务程度比较

----中美财政税收体制比较

中央党校研究室副主任周天勇 研究员

2005年7月3日

一、美国公共服务和社会管理型的财政支出结构

美国是一个资本主义市场经济国家，政府资源不用来大量地投资于国有经济，并且国有经济的比例很低。因而，美国政府的财政开支一般不过多地承担经济建设和投资企业的任务，其各级政府预算的性质一般为公共服务的社会管理型财政。 1，联邦政府财政支出结构。

2004年美国联邦政府在公共服务方面的支出，大体在国防、外交、保健、老年医疗、收入保障、社会保障、净利息、其他等方面，总支出为22922亿美元。从1965年以来，美国联邦政府的财政支出结构也发生了较大的变化，国防和外交开支的比例下降，其他项目的开支比例也在下降，保健、老年医疗、收入保障、社会保障等开支比例上升，而债务利息支出比例基本没有变化。 表1，美国联邦政府1965年和2004年财政支出结构，单位：亿美元， 年度 总支出 国防 外交 保健 养老收入社会净医疗 保障 保障 利息 行政公务 其他 1965 % 2004 % 1182 506 53 18 0 95 175 86 250 100 22922 100 43 4559 20 4 2 0 8 15 7 2290 21 3113 269 2401 2694 328 4955 1602 1．2 10．5 11．8 1．43 21．6 7．0 10 13．6 可以看出，美国联邦政府支出的45%用于社会保障和医疗卫生等方面的公共服务，而用于行政公务的费用只占总支出的10%。 2，州和市县镇政府财政支出结构

美国是一个联邦制国家，其政权层级分为三层。州是一层，而县市镇政府又是一层，互不隶属。没有市管县，或者县管镇的行政分级体制。从中央与地方政府的职能划分看，州政府完全负责失业救济和公共福利支出，负责大部分高速公路、

监狱的支出，火灾消防完全由市县镇政府负责，排水几乎由市县镇政府负责，警察和教育基本上由市县镇政府负责。2001-2002年度，美国州和市县镇政府总支出为17352亿美元。

表2，美国州和市县镇政府1965年度和2002年度支出结构，单位：亿美元 预算年度 总支出 教育 高速公路 公共福利 行政公务 63．15 8 其他 1964-65 % 746．78 285．63 122．21 100 38 5946 34 16 275．79 37 2001-2002 17352 % 100 1154．67 2838．85 2776．3 4684．77 7 16 16 27 注：资料和数据来源和计算于美国政府《2005年总统经济报告》。行政公务费是一个根据调查的比例推算的数。其他项目包括：图书馆、医院、健康、运输、加水传送和终端机、停车设备、防火、排水设备、自然资源、公元和娱乐、警察及设备、住屋和社区发展、固体废物管理、公众建筑物、一般债务利息等。 可以看出，美国州和市县镇政府的总支出中，用于教育卫生、各种社保和社会管理的支出比例高达70%多，政府本身行政公务费用只占16%。其他的支出除了高速公路建设、利息等项目外，大都也支出在其他的公共服务项目上。笔者在美国马萨诸塞州议会财政预算委员会调研时，了解到2003-2004年度马州政府的财政开支中，25%用于健康保障，25%用于教育，23%用于警察设备和工资，16%用于行政公务运转费（包括公务员的福利和薪水），11%用于政府举债的利息支出。 总之，美国各级政府的预算支出结构的一个重要的特征，就是老年保障、医疗保障、教育、低收入补贴、公共福利等服务型项目，以及消防和治安等社会管理项目。

二、中国的财政支出结构

中国的财政是在计划经济体制下建立的，改革开放前，其主要功能是经济建设，是生产建设型的财政。

改革开放以来，财政顺着四个方向调整：一是生产建设支出的比例在逐年下降，但仍占很大比重，二是由于党政机构得不到控制，行政运转费用的比例日益上升，所占的分额越来越大，三是预算外的自收自支规模越来越大，一些政府和政府各部门收费被收支两条线固定和合法化，四是地方政府的财政特别是县乡财政的显性债务和隐性债务越来越多，数额巨大，五是财政支出结构中，近两年开始更多地向社会保障等公共支出进行调整。

1,预算和预算外收支反映的供养和建设型的支出结构。

从财政部门向人大所报的预决算报告和报表看，虽然我国的行政公务开支比例比美国要高一些，但并不严重。主要是经济建设的比例较高。但是，实际财政支出格局并非如此。我们由表及里进行分析，先按照公布的2003年中央和地方财政决算报告理出一个支出结构表。

表3，2003年国家财政支出结构，单位：亿元 支出结构 国家 % 总支出 经济建设 6820 24 社会保障 1262 5 抚恤救济 498 1．8 教育 医疗卫生 778 2．8 行政公务 4713 17 27868 100 2937 11 注：根据《2004年中国财政年鉴》，中国财政杂志射004年版整理和计算。行政公务项目中除去了1500亿左右的公安和武装警察费用，如果加上，行政公务开支的比例则为22%。

可以看出，即使不包括预算外支出，仅就财政决算表上的支出结构看，社保、救济、教育和卫生等公共服务型支出只占16%，而经济建设高达24%，行政公务费用为17%。另外，从2002年的数据看，没有进入财政预算表但有统计的预算外收入达4479亿元，其85%用于自收自支单位或者收支两条线单位的行政性供养

费用。这一点，《中国统计年鉴（2004）》第309页“预算外资金分项收入”栏中有说明。2003年的数据笔者无法从现有的材料中得到，估计统计的预算外收入为5000亿元，支出4500亿元，其中7%用于经济建设，85%用于行政性供养费用。

社会治安在西方国家是公共服务和社会管理的一个重要部分，因而将其从行政公务开支项目中划出。中国2003年估计用于这方面的支出为1500亿元，虽然公安经费消耗了国家财政巨额资源，但一多半支出还是用于了各级公安官员的支出，用于养官，而不是用于一线维持治安、警员的工资福利和其他工作需要。 公安经费的问题在于，一是1500亿支出可能使公安和武装警察警察经费不足，交警和基层派出所需要“创收”筹集一部分经费，二是公安官多警少，经费效率很低，浪费很大。贾葭写的《吉林省将全面撤消公安分局和派出所成立警暑》一文报道，吉林基层派出所所则十数人，少则七八人。辽源市公安局下设部门多达47个，所属西安、龙山分局各下设十几个科室，警员全坐在办公室，大街上见不到警察，全市在编警员1447人，实战警力只占48%，当官的太多。案例来自新华网2005年3月24日。

考虑在统计之列的预算外收入，我们可以重新整理一个财政支出结构表。 表4， 包括有统计的预算外支出的国家财政支出结构表，单位：亿元 支出结构 国家 % 总支出 经济建设 7135 21．7 社会保障 1262 3．8 抚恤救济 498 1．5 教育 医疗卫生 778 2．4 行政公务 10038 26 32868 100 2937 8．9 据《中国统计年鉴（2004）》有关数据和对2003年的估计数据计算。

从表4可以看出，加上统计的预算外资金的支出后，国家财政中最大的支出项目是行政公务费用（不包括公安和武装警察费用），高达27%。其次是经济建设费

用21.7%，而用于社保、教育、卫生等公共服务的比例全部加起来只占16.6%，我们的财政实际是一个养人和搞建设的财政。 2，实际的吃皇粮和准皇粮型的国家支出结构。

但是，对表4需要说明的是，一是没有包括730万村干部和1270万县乡非编制干部，从各种不包括收支两条线预算外筹集的供养费用3000亿左右，二是因为没有将社会保障资金作为税收征收，因此，在预算的收支中没有包括社会保障金的征集和发放。三是经济建设支出项目中的40%左右，实际还是用于政府建设规划等部门和机构的行政事业费用，特别是政府和相关事业人员的工资发放。这样我们考虑没有列入统计的预算外收入和企业、个体工商户和村民支付的公务消费因素，在计算一个中国实际的国家支出结构表。 表5， 2003年国家实际支出结构表，单位：亿元 支出结构 国家 % 总支出 经济建设 37960 100 4407 社会保障 3854 抚恤救济 498 教育 医疗卫生 778 2．04 行政公务 14266 37．58 2937 7．83 11．61 10．15 1．31 注：实际国家支出为财政表上支出27868亿+预算外收费支出4500亿 +扣除财政转移外的社会保障费支出2592亿+3000亿非编制人员供养费用；实际经济建设支出4407亿为除其40%的行政事业人员工资和行政管理费后的数额+预算外支出中的经济建设费用315亿；行政管理费为财政决算表上的4713亿+预算外收费支出的85%即3825亿 +经济建设支出的行政管理性费用2728+3000亿非编制人员供养费用。

从表5可以看出，2003年由国家财政、预算外资金、企业和村民交费和列支成本支出的行政事业供养费高达14266亿元，加上公安和武装警察的1500亿，达到15766亿元，占2003年GDP的13.52%，由这些被供养的公务人员所消耗。整个国家总计支出37960亿中的37.58%由被供养人员所消耗。

用表5的数据计算，国民经济GDP的实际税负已经高达32.55%。企业、个体共商户和村民的负担已经很沉重。而高达37960亿的国家实际支出中，只有21%用于公民最需要的社会保障、抚恤救济、教育医疗卫生项目。

三、中美两国财政公共服务程度比较

表6，中美两国财政公共服务程度比较，% 项目 行政公务 经济建设 公共服务和社会管理 其他 中国 % 37．6 11．6 25．0 25．8 美国 % 12．5 5．0 75．0 7．5 注：此表中的美国其他项目，将文中其他表中的其他项目中属于公共服务和社会管理的项目扣除。