工作研究：关于检察机关刑事审判监督的思考

工作研究：关于检察机关刑事审判监督的思考

从最高人民检察院201X年到201X年的工作报告可以看出，在社会经济转型、社会流动增加和社会矛盾态势演变等因素作用下,我国又面临新一波犯罪浪潮,检察机关提起公诉的犯罪嫌疑人从201X年的584763人猛增到201X年的1029052人,增幅将近76%。但与此同时,全国检察机关对法院生效错误判决裁定提起审判监督抗诉案件数却从201X年的3791件减少到201X年的3161件,下降16.6%,呈现“徘徊走低”之势。简单的数字对比虽然未必能够反映事物的全貌,但检察机关刑事审判监督面临尴尬局面却是不争的事实。

一、当前检察机关审判监督存在的问题

（一）监督对象单一。虽然刑诉法规定检察机关对法院刑事审判的过程和结果均有权进行监督。但从目前看,检察机关审判监督显然主要停留在通过对已经生效的法院判决裁定发动再审抗诉进行监督。在对法院判决形成过程中违法行为的监督上,则显得无所作为。另外,检察机关对法院刑事审判的监督,也主要体现在对被告人犯罪实体问题的监督,而刑事附带民事诉讼审判活动的监督形成一个死角。但根据民诉法附带民事诉讼亦是检察机关的监督对象，只是由于刑诉法及高检刑事诉讼规则内未规定对附带民事诉讼的公诉人有何权利义务，再加上检察机关内部民行与公诉部门的职能划分，才形成附带民事诉讼部分很少被关注的局面。

（二）监督手段单一。从目前看,检察机关对法院刑事审判进行监督的手段主要就是再审抗诉,其次就是发“检察建议”对审判违法行为进行“督促纠正”。再

审抗诉能够产生使法院必须受理案件的强制性法律效果,但督促纠正通知则仅有建议性质,能否实质上影响法院审判行为根本不得而知。

（三）监督能效下降。全国检察机关发动审判监督的案件总体规模在201X年达到高峰后,以后的年份在渐次减少。监督效能的下降，原因主要为抗诉案件质量不高和抗诉程序启动困难。其中，抗诉案件质量不高，表现在：一是下级检察院提起抗诉后，上级检察院支持抗诉率较低，201X年度市人民检察院支持基层检察院抗诉的案件有35件，占提起抗诉案件总数的54.7%。二是法院采纳检察机关抗诉意见，做出改判处理的案件率较低。在上述被支持抗诉的35件案件中，法院改判7件，仅占基层检察院提起抗诉案件总数的10.9%，占支持抗诉案件总数的20%。抗诉程序启动困难，表现在：法定量刑幅度过大，幅度内的不公正量刑难以抗诉。目前我国刑法规定的量刑幅度仍然较大，法官拥有较大的自由裁量权，实践中抗诉仍然较难，一些虽在法定量刑幅度但不合理、不均衡的判决无法纠正。

（四）监督地位弱化。检察机关代表国家提起公诉,其审查起诉结果也关系侦查机关的工作业绩,因此从实践看检察起诉行为确实对公安侦查行为有着一定的控制和引导作用,因此相对而言,立案监督、侦查监督、监所监督等与公安机关有关的监督程序更易产生符合检察机关期待的法律效果,检察机关的积极性也相当高。但相比之下,刑事审判监督掣肘因素(如法院的最终裁决地位等)虽然不多,却几乎又不可动摇,在这种情况下,检察机关监督的积极性实际上开始呈现下降趋势,刑事审判监督在整个监督体系中的地位实质上已经不被重视,在广大基层检察院更是如此。

二、检察机关刑事审判监督困境的原因剖析

（一）关于检察机关刑事审判监督的法律规定存在问题检察机关的刑事审判监督权来源于宪法,作为部门法的刑事诉讼法也规定了刑事审判监督权的对象和基本手段。但审判监督是实践性很强的事物,除了上述原则性规定外,刑诉法对于检察机关刑事审判监督操作的具体方式、保障等程序性问题却规定的不够完善,致使实践中检察机关对部分刑事审判活动无法监督或无法对法院审判产生实质影响。从目前看,检察机关刑事审判监督法律规定不到位所引发的实践受阻问题具体表现为:

1、检察机关作为监督者的实际地位出现制度上的扭曲,造成审判监督不力。从宪法规定看,检察院和法院各自独立行使职权,都只向人大负责,不存在谁高谁低的问题;但从刑诉法规定看,即便检察机关具有强制性启动审判监督程序的权能,但诉讼的最终结果仍然显现出检察权实际上小于审判权,因为双方对同一问题认识的正确与否,是由作为被监督者的一方来裁决的,而监督者一方还要接受被监督者的确认。这一内在矛盾性,恐怕正是检察机关刑事审判监督无法深入进行的深层次原因。虽然最高人民检察院似乎意识到这一问题并于201X年指示各级检察机关在抗诉时一律将抗诉书副本报送同级人大,意在引入人大的关注以适当制约法院,但在上述监督程序模式没有改变和检法两家角色功能定位也没有改变的情况下,这一方式的实质作用有限。

2、在从抗诉到审判的过程中,一系列级别设置问题造成了困难。从检察机关的角度看,同级检察院不能对同级法院更不能对上级法院的生效裁判直接抗诉,而是要提请上级检察院抗诉,这就造成了审判监督的抗诉主体过于向上集中。一个审判监督抗诉的发动仅在检察机关内部就要经过层层把关,这无疑拉长了抗诉决定

形成的认识距离,增加了内部阻力。一个由亲历办案过程因而对判决公正与否有直接认识的基层检察院发现的有价值的可抗诉案件,完全有可能因为上下级之间主观上的不一致而化为泡影。从法院的角度看,长期以来实行的两审终审制度,使刑事终审权过于向下集中,绝大多数案件的生效判决是由基层法院和中级法院作出,过近的层级关系使两者之间蜕化为“请示——指导”关系,再加上法院内部业绩考核指标的影响,中基层法院之间关系的“一体化”味道越来越浓,这实际上也增加了检察机关刑事审判监督的外部阻力。

3、现行刑事法律规范的局部疏漏压缩了检察机关刑事审判监督的空间,导致对部分审判行为无法有效实施监督。首先是对于无法通过抗诉解决的审判过程违法问题,刑诉法并未规定有效的制裁性配套措施等。刑诉法规定检察院发现法院审理案件违反法律规定的诉讼程序,有权提出纠正意见,除此之外没有其他保障性或制裁性规定,对于提出纠正意见后法院仍然无动于衷的情况,刑诉法未置可否。从实践看,检察机关对审判活动的监督仅限于庭审活动及对最后判决、裁定的审查,对于开庭前后至判决宣告的后续活动则很难监督,庭前、庭后的一些程序性违法审判行为一般无从掌握。其次是虽然我国刑法对各罪名均规定有量刑幅度,但法律本身和司法解释对刑罚运用的技术性、约束性规定不到位,导致法定量刑幅度内的不公正量刑难以抗诉。目前我国刑法规定的量刑幅度范围是比较大的,仅就自由刑而言,同一个罪名下最低刑与最高刑的差距少则将近两、三年(如法定刑是两年或三年以下有期徒刑或拘役的),多则达数十年(如法定刑是十年以上有期徒刑、无期徒刑或死刑的,十年有期徒刑和无期徒刑的差距最长当然可达数十年)。在这种情况下,法官拥有相当大的自由裁量权,与此伴随的则是实践中对量刑问题抗诉难度的加大,一些虽然是在法定量刑幅度内判决但判处刑罚明显不合理的案件,往往难以得到

切实纠正。再次是检察机关刑事抗诉工作“自律性”过强,也在一定程度上限制了审判监督的空间。最高人民检察院201X年出台的《关于刑事抗诉工作的若干意见》出发点是规范抗诉工作,应该说这是没错的,但由于规定了过多的“不宜抗诉的情形”,实践中反而导致检察机关在抗诉工作上表现得过于谨慎了。比如规定“刑事判决或裁定认定罪名不当,但量刑基本适当的”不宜抗诉。判决宣告的罪名是被告人承受社会评价最显著的法律标志,同一个行为被判强制猥亵妇女还是强奸未遂,故意伤害致死还是故意杀人,偷越国境还是叛逃,被告人的社会评价和尊严感受完全不同,所以法院错误认定罪名的问题未必就不严重,而《意见》对此却定性为不宜抗诉,显然不利于审判监督。

（二）检察机关审判监督工作及考核模式存在问题

1、检察机关审判监督职权分工欠科学。《人民检察院刑事诉讼规则》规定“审判监督由审查起诉部门承办,对于人民法院审理案件违反法定期限的,由监所检察部门承办”,“对刑事判决、裁定的监督由审查起诉部门承办。人民检察院通过受理申诉、对人民法院判决、裁定的审查等活动,监督人民法院的判决、裁定是否正确”,“对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定需要提出抗诉的,由控告申诉部门报请检察委员会讨论决定。人民检察院决定抗诉后,由审查起诉部门出庭支持抗诉”。可以看出,对法院审判过程违法的监督是由起诉和监所两个内部机构横向分工负责的,而对判决裁定的审查则由控申和起诉部门纵向分工负责。这种多头分工的模式实质上分散了资源,也容易导致认识分歧和工作扯皮,不利于实施监督。实践中,监所部门往往无法及时掌握案件审理期限的变化情况(如有否起诉后的撤回补充侦查),因此基本上无法实施监督;而判决裁定的审查也都是由起诉部门完成的,如

果没有当事人申诉,控申部门通常无法得知案件的生效判决是否合法公正,也无法提请检委会讨论决定抗诉案件。而当前社会治安趋紧,审查起诉部门办案压力骤增,除非是判决无罪或否定重大事实导致承办人业绩考核受影响,对法院裁判是否需要抗诉的问题几乎无力顾及,监督效果自然可想而知。

2、大规模适用简易程序的影响。由于近年来犯罪案件攀升,司法人力资源相对紧缺,为解决效率问题检法两家不约而同地对广泛适用简易程序产生了浓厚兴趣。这一做法对解决人力不足问题的确能产生积极效果,但对检察机关刑事审判监督而言其消极作用也不容忽视。对适用简易程序的案件在审理过程中可能发生的审判违法行为,检察机关实质上已经放弃了监督。且不说法律本身便未规定该情况下如何监督,仅就该种审判模式自身而言,由于法院是由独任审判员审理,在被告人没有辩护人的情况下,庭审实际上就是完全掌控在审判人员一人手中,对于庭审过程是否合法,检察机关根本无从知晓,即便有所知晓,支持审判监督必须的事实也难以专门取证,这无疑将加大监督难度。

3、对审判违法行为只能在庭审后提出监督意见的做法,不能适应审判监督要求。我国刑诉法规定“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序,有权向人民法院提出纠正意见”,但六部委《关于刑事诉讼实践中若干问题的规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》,却均对该条款具体解释为“人民检察院对违反法定程序的庭审活动提出纠正意见,应当在庭审后提出”。上述两个司法解释虽然出发点都是为了保证审判独立,避免对法官判决造成不良影响,但毫无疑问,对于那些可能影响实体结果的严重违反程序的行为,如违反公开审判、回避制度,剥夺或限制当事人法定诉讼权利等,检察人员如果不当庭提出并予以纠正,一方面会发生

对公正审理不可逆的负面影响,另一方面也难免引发该案未来的重审或再审,导致刑事司法成本增加。而即便不顾及司法成本的问题,在法院判决后检察机关坚决抗诉,那么由于已有判决结果对同级和上级法院“先入为主”的影响,通过审判监督抗诉而改变的可能性也会大打折扣。

4、检察机关内部与判决结果相联系的指标化绩效考核模式的负面影响。对审查起诉人员工作业绩的考核,如有罪判决率的高低、有无被改判的定性、事实、法定情节等,一直是各级检察院特别是基层检察院评价办案业绩的必考项目,这就是所说的“无罪判决最少化”、“判决改变起诉最少化”的考核模式。这一模式使得检察人员在案件定夺中总是忖度法院的态度以决定自己的取舍。由于刑事起诉标准在刑诉法中只笼统地规定为“客观真实”,因此为贯彻该原则,起诉标准采取了盯住法院判决结果的方式,增加了检察机关对审判表达异议的技术难度,这一难度也延伸到审判监督领域,检察人员在审判监督中难免畏首畏尾。另外,这一考核模式还刺激了检察人员过度追求胜诉的功利思想,公诉人将被告人移送法院提起公诉后,其内心已经“确信”被告人实施了犯罪,其出庭目的也随之蜕变为说服法官定罪量刑,对审判中侵犯被告人合法权益的问题可能就会怠于发现,审判监督效果自然会受到影响。

三、提升检察机关审判监督能效的思路

（一）提升检察机关审判监督能效应解决的两个现实问题

1、应当理性看待审判监督的功能定位。在“法院最终裁决原则”影响下和司法权作用不断加强的社会环境中,独立和权威的审判是一种趋势,中国目前也面临这一形势。检察机关应该客观地看待这一问题,检察机关的审判监督不是越俎代庖,

而是“查漏补缺”,因此追求数量规模意义上的抗诉成果没有意义,审判监督贵在“更正错误裁判”的实质效果。

2、无保留赋予检察机关独立的判断自由。检察机关对事实和法律问题的独立判断能力,是正确履行法律监督职能的重要前提,目前的“无罪判决最少化”考核模式,将起诉标准盯住法院判决结果,以法院审判结果行而上学地衡量检察权效果,使检察机关的事实和法律判断能力依附于法院,而失去了独立性和选择空间,实质上是忽视了检察权的特殊规律和作用限度,造成检察机关的心理劣势,进而也妨害了审判监督的顺利进行。检察机关有必要自我松绑,特别是从内部考核角度予以放宽,为审判监督职能的发挥提供有尊严的认知能力支持和独立的制度心理空间。

（二）提升检察机关审判监督功效的几个具体设想

1、改革审级制度,实行刑事案件三审终审。刑事案件关乎生命自由等基本人权,刑事审判比民事审判更应该实现三审终审制度。通过提高终审判决的权属层次,削弱终审判决效果的地方化倾向,让以高级以上法院为审判主体的第三审抗诉,部分地分流来自单纯审判监督抗诉在高级以下法院的阻力。

2、从领导体制和保障机制上确立“检察一体化”原则。当前地方各级检察院特别是基层院的“地方化”色彩十分浓厚,其原因就在于人、财、物过于依赖地方,进而在工作上也不得不畏首畏尾,难以有所作为。我们认为,应当实行垂直模式的检察机关人、财、物和业务领导体制,加强高层级检察机关对审判监督的直接支持,为中基层检察机关摆脱劣势地位和“小环境”依赖提供条件,推动检察机关审判监督的能动性提高。

3、改革检察机关内部权能结构。我们认为,现行将起诉权和审判监督权合而为一的检察机关内部工作模式,是不利于进一步提升审判监督效能和权威的,应当加以改革。有必要实现起诉权和审判监督权的分离行使,通过设立独立的审判监督机构,强化对审判过程的监督。

4、缩小检察机关再审抗诉发动过程的认识形成距离,避免有价值的抗诉案件在上下级检察机关意见纷争中被“耗尽”的局面。应当实行省级检察机关统一受理抗诉审查申请（最高人民法院的生效判决除外）,基层检察机关认为需要抗诉的可以直接提请省级检察机关审查决定,同意的则省级检察机关直接向省高级法院抗诉（最高人民法院的生效判决只能由最高人民检察院抗诉）,不必再经过市级检察机关的审查。