国土资源行政诉讼有关案件浅析和对策

国土资源　ＬＡＮＤ＆ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ　国土资源行政诉讼有关案件　口杭州市富阳区国土资源局１－ｎ－Ｉ晓辉　１０１４年１０月２３日，中国共产　资源局（含杭州市富阳区人民政　导火索引发出来的，或多或少关系　‘　党第十八届中央委员会第四　次全体会议审议通过了《中共中央　关于全面推进依法治国若干重大问　府）为被告的行政诉讼案件呈现出　数量增长块、类型多样化的趋势，　国土资源行政诉讼工作面临的形势　着征地拆迁各方的利益纠葛。　２．关联诉讼频繁出现　在征地拆迁案中，一个项目往　题的决定》，从党和国家事业发展　全局的战略高度，对全面推进依法　治国作出了一系列新的重大部署。　同年１１月１日，十二届全国人大常委　会第十一次会议表决通过了修改　日益严峻。　１．从案件数量角度进行分析，国　往需要涉及多个行政程序，包含拆　迁许可、拆迁裁决、征地公告等。　然而，当事人为了更好的保障自己　土资源行政诉讼案件越来越多。据　统计，自２０１２年至２０１４年，杭州市　富阳区国土资源局共办理了行政诉　讼案件２９件，特别是２０１３年以来，　的利益诉求，达到自己的个人目　的，常常会对多个程序所涉及的具　体行政行为进行频繁的诉讼申请。　而这些频繁的诉讼申请所带来的最　直接后果就是引起了关联诉讼。比　《中华人民共和国行政诉讼法》的　决定，该法也成为党的十八届四中　案件数量大幅增加，共有１９件。其　中法院判决结果为驳回或维持原判　的共２６件；被人民法院确认违法的　共３件。　全会后由国家立法机关修改的第一　部法律。随着社会主义法治进程的　如说，近些年来政府信息公开类案　件之所以会激增，究其根源便是当　事人在依靠其它途径无法实现其自　身的利益诉求时，以这种方式作为　新的救济突破口。浙江省高级人民　法院调研数据为以上论证提供了很　好的支持。自２００８年５月１日起到　日益推进，人民群众法治意识的逐　步增强，行政诉讼也日渐常态化，　这对行政机关深入推进依法行政，　加快建设法治政府提出了新的要　求。　２从案件涉及内容方面分析，国　土资源行政诉讼案件越来越多元。　行政诉讼案件虽然总体上来说还是　比较集中于征地拆迁、政府信息公　开等高发区，但由于其可能涉及的　案件面较广，日益多元化是不可避　免的趋势。从目前的现状看，已发　生的行政诉讼案件涉及征地拆迁的　本文通过对杭州市富阳区国土　资源行政诉讼案件的基本情况进行　梳理，分析案件产生的原因，并结　合新修改的《行政诉讼法》对国土　资源行政诉讼案件可能带来的影　响，提出了妥善处理好行政诉讼案　件的意见建议，以期能够为进一步　２００９年５月３　１日，政府信息公开类案　件在浙江省法院从无到有，快速上　升至８５件，其中涉及国土资源的　３．“抱团维权”成为热潮　征地拆迁涉及的往往不是单个　２２件，占７５．８６％；涉及政府信息公　２７件，占全部案件的３１．７６％。　开的２件，占６．９０％；其他类别５件，　占１７．２４％。　完善依法行政工作提供些许助力。　一（二）案件主要特点　１．征地问题为案件导火索　纵观近几年的行政诉讼案件，　大量的案件基本上集中在征地拆迁　问题上，主要包含征地拆迁类群体　服国有土地使用权登记案件等。以　上几类案件全都是从征地拆迁这个　个体的利益，甚至更多情况下，是　整个群体的利益。因而，为了更好　地保障自身利益，当事人在解决纠　纷过程往往会寻求利益诉求一致的　当事人结成稳固的利益同盟，　“抱　、关于国土资源行政诉　讼案件的现状分析　（一）案件基本情况（以杭　性案件，诉拆迁行政裁决案件，不　州市富阳区国土资源局为例）　近年来，以杭州市富阳区国土　团维权”成为行政诉讼的大热门。　然而，当事人为了利益盲目抱团给　政府施压、一些号召力较强的当事　■曩ＩＬ…＆ＲＥ　人对整个同盟进行不当引导也成为　“抱团维权”现象中令人担忧的地　的原因：　法》第七十三条的规定，以“非法　（一）没有足够的证据证明ｊ　转让土地”进行处罚。县国土资源　效力　　局认定原告非法占用土地定性错　：证据是法院认定案件事实的基　误，用非法占用土地的法律法规对　础，行政机关作出行政行为时必须！　原告进行处罚错误，故判决撤销被　　有足够的事实和证据。实施行政行　ｊ告的处罚决定。国土资源局不服提　为的主要证据尚存问题，就很难如　ｉ出上诉，二审法院维持了一审判　实反映和证实案件的全部事实，易ｉ　决。　方。如杭州市富阳区在东大道项目　征地拆迁案件中，就出现同一批当　事人多次共同诉讼不同行政行为主　体的案件。　４．争议化解难度较大　国土资源行政诉讼案件由于牵　扯到人民群众的切身利益，同时包　的敏感性等多种属性。当事人在行　政争议中服判息诉的情况较少，不　导致认定事实错误，定性不准。主　据采集存在瑕疵、证据证明力不足。　含了纠纷事实的复杂性、各方利益！　要表现为：证据形式不合要求、证　　ｒ（三）存在程序违法或程序　瑕疵　法律法规之所以严格规定了详　细的行政程序，是因为这些程序是　行政机关正确履行行政职权必不可　少的基础。如果行政机关反了法定　服行政裁决申请复议、复议后起　诉、一审后上诉的比例始终居高不　以朱某诉某区人民政府一案为　例，人民法院认为该区政府违反　下，甚至二审终审后仍有当事人通：　《最高人民法院关于行政诉讼证据　程序，必然直接导致行政行为的违　　法。在日常司法实践中，行政机关　过其它的途径申诉和信访。这类当；　若干问题的规定》第三条之规定：“在诉讼过程中，被告及其诉讼代　因程序违法而被法院认定为违法的　事人的利益诉求较多，合理性诉求　与非理性诉求相互交织，妥善处理；　理人不得自行向原告和证人收集证　据”，否认了该证据的证据效力，　这些要求的难度较大。　最终导致了该案因证据不足无法认　＝、关于国土资源行政诉　定基本事实而败诉。情形也并不少见，主要包括：违反　法定环节、违反法定期限、违反法　如某市云表镇宿龙经联社不服　　定形式等。。　市政府土地行政登记一案，被告市　人民政府在土地管理部门没有按照　对登记申请审核结果进行公示的情　况下即对第三人进行土地登记，并　　《土地登记规则》第十八条的规定　ｊ讼案件存在问题的分析　随着《行政处罚法》《行政复　议法》《行政诉讼法》《国家赔偿　（二）错误地适用法律法规　行政机关的行政行为本该是严　格按照法律进行的，然而，在现实的行政执法过程中，行政机关错误　用法的行为已经屡见不鲜。最为常　法》和《行政强制法》的相继颁布　实施，行政诉讼案件逐年增加。在　各类行政诉讼案中国土资源行政诉一见的错误适用主要包括：上位法与　颁发《国有土地使用证》，明显违　ｊ　下位法的适用错误；特别法和普通；　反土地登记程序，也剥夺了权利人　讼案件数量一直排在行政案件的第　法的适用错误；生效法、失效法和　提出异议的权利，故人民法院判决　位。来自最高人民法院的调查统　待生效法的适用错误；具体条款的　撤销了被告颁发的《国有土地使用　计结果显示，２００８年全国法院受理　适用错误等。除此之外，行政机关ｉ　证》。　审行政案件１０８３９８件，其中土地　对行政处罚案件的错误定性，也将：　（四）存在行政不作为或乱　与房地产案件名列前三位。根据广；　导致错误适用法律法规的情况出：　作为　西壮族自治区某县人民法院行政庭　现。　　；行政机关的职权是由法律规定　的数据显示：２００５年审理结案的　如谢某不服某县国土资源局土　的，同时法律也对行政机关的职责　２０件行政诉讼案件中，有５件涉及国　地行政处罚一案中，原告和其他合　进行了明确和分工，超越职权的行　土资源行政管理，占审理结案的案　伙人以加油站的名义与农机管理站　政乱作为和不履行或拖延履行法定　件总数的２５％。除此之外，该类行政　签订了《土地租赁协议书》，有偿：　职责的行政不作为都将严重扰乱行　诉讼案件不仅发生率高，败诉率也；　使用该站合法使用的部分国有土地　政执法秩序。因此对于行政机关来　十分的高。如上述广西某县的２０起ｉ　建加油站。该县国土资源局认为原；　说，法无授权不可为，法定职责必　行政诉讼中，行政机关败诉的就有　　告属非法占用土地，故对加油站予　须为。７起，占审结案件的２８％。为了更好；　以没收，责令将非法占用的土地退　如洪某申请某区人民政府限期　地解决上述问题，我们不得不对国：　还原土地使用者，并按非法占用的　公告浙江省人民政府批准的征收土　土资源行政诉讼案件高发生率与高；　土地每平方米处以３０元的罚款。法　地方案一案中，复议机关和法院经　败诉率并存的原因进行深入分析。　院审理认为，加油站与土地使用者　审理均认为，区人民政府未履行公　笔者在结合数据和实例比对研究后　签订有租赁协议，并不属于非法占一　告征收土地方案的法定职责，责令　发现，该问题主要存在下述几方面；　　用土地行为，应按照《土地管理　限期履行法定职责。一ＬＡＮ＆Ｄ　Ｒ　源　ＥＳＯＵＲＣＥ　ｌＳｌ■墨　■■■●Ｉ　国土资源　ＬＡＮＤ＆ＲＥＳ０ＵＲＣＥＳ　三、关于新《行政诉讼　合同”争议是否属于行政诉讼受案　关或者该行政机关的上一级行政机　关提出司法建议。接受司法建议的　法》对国土资源行政诉讼案　范围的争议，确立了行政合同的独　件的影响分析　１９８９年，我国首部《行政诉讼　法》制定出台，并于１９９０年１０月１日　起施行。经过二十余年的司法实　践，我国《行政诉讼法》日渐显露　出诸多结构性缺陷和深层次矛盾。　２０１４年１　１月１日，十二届全国人大常　委会第十一次会议高票表决通过了　修改行政诉讼法的决定，标志着　“民告官”正式迈入２．０时代。新修　改的《行政诉讼法》在着力破解　“立案难、审理难、执行难”等问　题的基础上，进一步拓宽了行政诉　讼的法律渠道，而面对新法所带来　的新变化，必然对国土资源依法行　政Ｔ作产生深远的影响。　立地位，并将其纳入行政诉讼受案　范围。　机关，根据有关规定进行处理，并　将处理情况告知人民法院；（五）　（二）将进一步严格规范行　拒不履行判决、裁定、调解书，社　会影响恶劣的，可以对该行政机关　政规范性文件的审查　新法第五十三条规定：　“公　民、法人或者其他组织认为行政行　为所依据的国务院部门和其他地方　人民政府及其部门制定的规范性文　直接负责的主管人员和其他直接责　任人员予以拘留；情节严重，构成　犯罪的，依法追究刑事责任。”　法治被视为社会公平正义的最　件不合法，在对行政行为提起诉讼　进行审查。前款规定的规范性文件　不含规章。”第六十四条规定：　“人民法院在审理行政案件中，经　后一道防线，是解决纠纷、化解社　途径。根据新法的规定：第一，国　土资源管理部门不应当对法院受理　的国土资源行政诉讼案件进行干预　和阻碍，当进入诉讼程序后，国土　资源管理部门也应当积极应诉，按　照法定程序行使诉讼权利；第二，　对于法院生效判决，必须严格执　时，可以一并请求对该规范性文件　会矛盾的各种程序里最后一条救济　审查认为本法第五十三条规定的规　范性文件不合法的，不作为认定行　政行为合法的依据，并向指定机关　提出处理建议。”　（一）将进一步增加征地拆　由于《土地管理法》《矿产资　行，不以公权力抗拒法院的执行；　迂类行政诉讼案件数量　源管理法》等法律长期不能进行修　第三，必须强化国土资源管理部门　新《行政诉讼法》第十二条规　定：“人民法院受理公民、法人或　改，国土资源部门出台了大量行政　规范性文件，对相关管理工作进行　规范。这些规范性文件普遍具有较　强的操作性，一般都成为了作出具　＿丁作人员的法治观念，严格按照法　律要求办事。　者其他组织提起的下列诉讼：　（四）对行政机关作出的关于确认　土地、矿藏、水流、森林、山岭、　草原、荒地、滩涂、海域等自然资　源的所有权或者使用权的决定不服　的；（五）对征收、征用决定及其　四、关于国土资源行政诉　讼案件的对策建议　随着国土资源行政诉讼案件的　日益增多，其产生的原因既有主观　体行政行为的直接依据。根据原　《行政诉讼法》的规定，行政规范　性文件不属于行政诉讼审查范围，　而新法的修改将各级政府和国土资　源部门在实践中制定并实施的国土　资源管理方面的规范性文件纳入了　法院的审查范围，因此国土资源部　补偿决定不服的；（七）认为行政　机关侵犯其经营自主权或者农村土　地承包经营权、农村土地经营权　方面的，也有客观方面的。但从实　践中来看主要还是依法行政工作尚　不完善所致，主要表现在：一是思　想认识不足，依法行政的意识还比　较淡薄，依法行政的能力还不够　强；二是法律法规存在一定的滞后　性，在一些重要领域如征地拆迁、　的；（十一）认为行政机关不依法　履行、未按照约定履行或者违法变　门应当加强规范性文件管理，严格　落实规范性文件起草、报送、合法　性审查、备案等工作。　更、解除政府特许经营协议、土地　房屋征收补偿协议等协议的。”　新法对于行政诉讼受案范围的　修改，极有可能导致关于土地征收　和房屋拆迁的行政诉讼案件数量大　幅增加。因为当前征地拆迁法律法　规的规定还存在很多模糊地带，加　之在执法实践中各种新情况层出不　（三）将进一步考验国土资　执法监察等方面，法律法规仍存在　源部门的依法行政水平　新法第三条规定：　“行政机关　及其工作人员不得干预、阻碍人民　法院受理行政案件。被诉行政机关　负责人应当出庭应诉，不能出庭　的，应当委托行政机关相应的工作　人员出庭。”第九十六条：“行政　机关拒绝履行判决、裁定、调解书　的，第一审人民法院可以采取下列　措施：（ｉ）将行政机关拒绝履行　的情况予以公告；（四）向监察机　空白和盲点；三是行政行为不够规　范，不少行政行为经不起法律检　验，存在被撤销或败诉风险。　唐代政治家陆贽在《论两河及　淮西利害状》中有云：　“非止排难　穷，就更容易造成拆迁补偿过程中　的行政纠纷，产生大量行政诉讼。　同时第（十一）项的新规定，　也结束了长期以来理论和实务界关　於变切，亦将防患於未然。”古人　极其看重事件的预防，而面对日益　增加的国土资源行政诉讼案件，富　阳区国土资源系统更要坚定推进依　法行政的步伐，以建设“法治国　于“行政合同”是否存在，“行政　目田ｌＬ…一　ＦＡＺＨＩＪＩＡＮＳＨＥ　土”为目标，从而降低和规避产生　不一致的规范性文件，及时进行修　改和废止，并向社会公布。　裁量权的行使，提高违法案件查处　国土资源行政诉讼案件的风险。　　水平，进一步加强与司法机关的执　：（一）创新覆盖广泛的国土　资源法治宣传教育机制　（四）完善规范高效的国土　ｒ法协作与配合。要按照责权一致的　资源行政权力运行机制　　原则，形成完整的行政责任制度，：　把深入开展法制宣传教育作为！　构建和完善以“全环节权责清　充分发挥纪委在推进依法行政工作　推进法治国土建设的长期基础性工：　晰、全流程优化审批、全区域便民：　中的监督制约作用，防止权力滥　作，引导全系统干部职工积极参与；　服务、全业务网上办理、全节点绩　；用，严格行政问责。　法治实践活动，强化依法行政和法ｉ　效管理”为内容的权责明确、高效　（七）建立协调有效的国土　治理念，让“办事依法、遇事找“　科学、依法行政的国土资源管理新　资源行政争议化解机制　法、解决问题用法、化解矛盾靠法”成为共识，努力形成学法、尊法、守法、用法的良好氛围。在工　：　机制。加强行政权力事项动态管；　；　理，进一步深化完善权力清单、责　依法做好信访调解工作和行政　复议工作。认真做好行政应诉工　法》，尊重并自觉执行司法判决、　裁定或调解书，及时落实反馈司法　建议。组织局工作人员参加行政诉　任清单，不断提高行政效能。加强－　作，组织学习新修订的《行政诉讼　行政权力运行监管，进一步落实下　审批制度改革，做好与国家、省、　作中做到法治理念的“入脑”“入　解矛盾，使法律真正成为我们工作　的依据和准绳。　心”，运用法治思维解决问题、化　放审批事项的监管制度。深化行政　　市取消、下放、调整行政审批事项ｉｊ　讼案件庭审旁听，提高国土资源干　（二）健全民主科学的国土　的衔接，认真执行事中事后监管制　部依法行政的意识和能力，行政应　资源管理依法决策机制　　度，进一步简政放权，下放审批事：；　诉案件争取少败诉，力争零败诉。　完善国土资源工作规则和“三　项，减少审批环节，规范审批程ｉ　建立健全争议裁决制度，落实行政　重一大”决策监督办法，严格落实　国土资源重大事项集体决策制度，　科学界定重大决策事项范围。研究　制，凡涉及人民群众切身利益、影　的国土资源管理重大项目、重大改序，落实审批责任，明确审批时：　调解工作职责，发挥国土资源部门　限，提高审批效率。　在化解征地引发的矛盾纠纷中的作　（五）推行公开透明的国土：　用，建立健全征地补偿标准争议协　重大行政决策风险评估和纠错机；　资源政务公开系统　：　调裁决机制，有效化解行政争议纠　全面推进“阳光国土”建设。　；　外，制定公开事项。严格按照法律：　规定的内容、程序和方式，切实履　行公开职责，对依申请提出的政府　纷，切实维护好人民群众的合法土　响面广、容易引起社会不稳定问题　坚持以公开为原则、不公开为例。　地权益。　革措施、重大资金分配、重大政策　文件出台，都要了解预期效果，制　五、结语　国土资源行政诉讼涉及土地、　矿产等关于国家经济命脉的重要经　定相应的化解处置预案，达到经济ｉ　信息公开要求，要依法及时答复，　和社会效果双赢。完善行政决策责：　使国土资源管理工作进入更加阳光　任追究制度，对决策不当或决策失　误，造成重大影响和严重后果的，　济资源，能否妥善处理好国土资源　公开、互动亲民、注重实效的新阶．　行政诉讼案件，不仅直接关系到社　要依法追究责任。　段。全力推进政务公开，形成公．　会主义市场经济体制的健全发展，　开、公正、透明和规范化的国土资　也关系到公平正义原则和社会的和　（三）建立与时俱进的国土　源管理运转模式，实现国土资源信　谐稳定能否实现。党的十八届四中　资源法律规范体系　息查询的互联互通，全面提高国土　全会对全面推进依法治国作出了总　开展立法政策专题研究，坚持　立法先行，积极开展立法项目前期　资源行政管理效能和社会化服务水！　体部署，也对国土资源行政诉讼工　平。　作提出了新的要求。这对国土资源　调研，积极配合国土资源部、省厅　工作。加强法制与改革融合互动，　（六）健全严格公正的国土：　行政诉讼工作来说既是机遇，也是　和市局做好相关法律法规修改调研　资源行政执法机制　挑战。我们需要把握新形势、新要　完善行政执法程序，要以保证　求、新使命，充分认识到提升国土　坚持问题导向，实现立法和改革决；　行政相对人陈述申辩、听证等程序　资源行政诉讼工作的重要性和紧迫　策相衔接，围绕全区国土资源管理：　性权利为重点，健全执法调查、取　！性，将国土资源管理各项工作纳入　　法治轨道，只有这样，深入推进依　中心工作和改革任务，实现法治工　证、集体讨论、告知、送达等程序ｊ规则，规范行政执法文书，加强行　法行政和预防化解行政争议才能真　文件合法性审查制度，建立“实时：　政执法程序建设。规范行政执法行　正得以实现。　作和深化改革的互动。完善规范性　清理、自动更新”机制，对与法律；　为，合理细化自由裁量权情形，科　法规和国家政策不适应、不协调、　学量化自由裁量权权限，严格限制　只　Ｔ　Ａ　ｎｍ口霄　ｎ　Ｔ　Ｓ　ＴＤ　Ｌ■－Ｉ圄■＿＿—●＿