户改

户口，或许是计划经济体制留给我们每个人最深的烙印。在百度2009年度搜索统计风云榜中， “户口问题”列“十大民生问题”榜首，成为公众的最大困扰。毋庸置疑，户籍制度改革势在必行。户籍制度改革已呼吁多年，各地也进行了种种探索，但基本上没有取得实质性突破。更有甚者，很多地方的户籍改革，成了地方政府“统筹”农民土地的手段。要想真正推动户籍制度的改革，要想让百姓有尊严地生活，要解决流动人口在城市的低保、子女就学和住房问题，就必须做出一系列制度安排。舍此，则只能是“兜圈子”的改革。

“户改\"困局 口 陶然

随着今年2月中央发布一号文件提出要稳妥地推进户籍制度改革，户口问题又成为政府乃至全社会共同关注的焦点。但无论是中央最近提出的户籍改革方案，还是各个地方已经进行的各种户籍制度改革，不能不说仍然存在很大的局限性。如果不突破这些局限，很难相信我们能够在户籍制度改革方面取得实质意义的突破。

地方“户改”荟萃

回顾一下中国各个地方在户籍制度改革上已经采取的举措，可以看到从1997年开始全国就有近400个小城镇进行户籍改革试点。1998年，各地逐步开放小城镇户籍。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇的户籍改革进一步放宽，至此绝大多数小城镇的户籍基本上对本地区内部的农民开放了。

但有意思的是，这一系列小城镇的户籍改革却并没有带来大规模的农民迁入小城镇。尤其是在发达地区的中小城镇，户籍制度改革往往针对的是本地区内、本省内的农村居民，但他们要想获得小城镇户籍，往往要放弃农村土地和二胎指标，所以农民基本没有积极性去争取城镇户口。而在欠发达地区，中小城镇不仅缺乏稳定的就业和发展机会，而且其本身为居民提供的公共服务也非常有限，因此太部分农民宁愿外出去发达地区打工，也不愿意在本地小城镇落户。

与此同时，在绝大部分能够提供较好就业机会，公共服务也相对完善的大、中城市，户籍制度改革则基本没有实质性突破。外地人要获得本地户口，一般需要至少购买本地的商品房，同时获得有较高收入的本地就业机会。

大城市户籍制度改革中一个例外是河南省郑州市。2001年，郑州实行新的户籍制度，并在2003年“全面放开”，不仅投资置业、买房、直系亲属投靠等条件可以入户，就连投亲靠友都可以入户。但这样做的结果，是2001年1 1月至2005年4月间郑州市转户的38万多人中，18岁以下的青少年及学龄前儿童就达1 O万多人，原本并不宽裕的城市公共资源“僧多粥少”的尴尬处境非常突出。特别是教育领域表现最为明显。由于本地财政资源不足，市政府只好最后叫停户籍制度改革。

郑州的例子再清楚不过地表明，户籍制度改革不仅需要中央政府介入并在全国不同城市同时推动，以防止单个或少数城市行动而导致的人口剧增带来的公共资源困境，也需要地方政府有配套的财政资源来为流动人口提供相应的公共服务，无论这种资源是来自于中央转移支付，还是地方政府自有的或新增的财力。

不妨再来看看中国“城乡统筹综合配套体制改革试验区”的成都市的户籍改革。按照2006年成都市委、市政府正式下发的《关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见(试行)》，如下人口可以获得成都市户口：

1．成都市人口在中心城区、区(市)县城、建制镇建成区取得合法产权房屋并实际居住的，或连续租用统一规划修建的出租房且在同一住房居住1年以上的，可在实际居住地

办理’常住户口。

2．在中心城区、区(市)县城和建制镇建成区购买90平方米以上商品房或二手房并实际居住，且与成都市用人单位签订劳动合同以及不间断缴纳社会保险1年以上的市外人员，可在实际居住地登记本人、配偶和未成年子女的常住户口。

3．暂住满3年，拥有合法固定住所，与成都市用人单位签订劳动合同并不间断缴纳社会保险3年以上的市外人员，可登记本人、配偶和未成年子女的常住户口。

4．城镇新型社区建设用地，在符合相关规划、农民进入城镇新型社区居住、原宅基地交由当地政府组织复耕的前提下，由国土部门将土地性质依法转变为国有土地后，统一办理国有土地使用证和城市房屋产权证。

仔细考察上述条件，第一个虽然看似宽松，但这实际是针对成都市辖区范围内(包括远郊区县)的人口，而对于来自成都市外的流动人口，条件则要苛刻很多。

客观说，相比于其他一些大城市，成都外来人口入户条件已经不算严苛了。但缴纳社会保险三年以上还是把很多自我雇佣者排除在外。总体来看，即使是综合改革试验区的成都，其城乡统筹改革方案也基本上很难涵盖包括那些来自外地的农民工或自我雇佣的流动人口。

其实更有意思的是成都市上述入户条件的第四条，即集中居住后入户。这其实是针对本地的被拆迁或征地农民。作为我国“城乡综合改革试点”的成都市从2003年就开始探索实施“三个集中”的统筹推进，即工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中。当农民被征地或拆迁后，政府就可以获得非农建设用地，或者非农建设用地指标，然后用于工商业开发获得预算外土地出让金和因此带来的二三产业发展后的预算内税收收入，然后政府再给失地农民转为城市户口。

实际上，无论是搞“三个集中”的成都，还是通过“地票交易”操作的重庆，以及搞“宅基地换房”的天津和所谓“两分两换”(宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障)的浙江嘉兴，都是在政府主导下着眼于农村土地或建设用地指标而进行的、政府主导补偿标准的征地行为或土地发展权转移行动。在这个过程中农民往往缺乏谈判能力，补偿很可能偏低。实际上，我国近年来的很多地方户籍改革，本质上都是以给“城市户口”为名进行的“土地财政”行动。这样的户籍改革，积极意义到底有多少确实值得存疑。跨省区“户改”为何进展缓慢

户籍制度改革中存在的另外一个重大问题是跨省区的户籍改革进展非常缓慢。那些户籍制度改革比较快的地区，如浙江、广东等地，其户籍管制放松的对象也主要是本省或者本地区的农村移民。

由于我国的人口迁移有相当比例是跨地区或者跨省迁移，特别是从内地向沿海的迁移和发达省份内较不发达县市向更发达县市的迁移，所以，即使那些发达地区的省市放松了对本地农民的城市户籍准入条件，这种改革也会因无法覆盖来自外省市的大量农民工而存在很大的局限性。

最近，一些地方开始搞“积分制”探索户籍改革的新路数。比如广东中山市，按照流动务工人员的学历、年龄、工作年限、纳税额度等进行累计积分，根据积分情况流动人员可享受入户和子女入学等相应待遇。目前已有6.6万流动人口子女入读公办学校，占流动人口子女总数的40％。这虽然比前面谈到的户籍制度改革要更进一步，但往往积分的条件过于繁琐。而且积分制采取总量控制、排队优先的原则，并非达到分数都可以入户，还要根据该市每一年的经济发展情况，相应制定出可入户的数量，接积分的高低进行排队。结果是自积分制全面推广以来，中山市如今的流动人员入户城市的“准入券”可达1万多张，但申请“落户”的只有100多名外来务工人员。■