论环境信息公开范围的例外情况规定

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国务院发布的《政府信息公开条例》和原国家环保总局发布的《环境信息公开办法（试行）》都要求“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”，并规定了信息公开的范围，同时又规定了“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”这种信息公开的例外情况规定，在各国立法中都是存在的，它是为维护国家安全和公民、法人及其他组织的合法权益所必需的。研究环境信息公开的例外情况规定，对于正确界定不公开的范围，保护公民、法人和其他组织的知情权，防止豁免公开权的滥用，与正面研究环境信息公开的范围有着同样重要的意义。

论环境信息公开范围的例外情况规定

　王灿发　　崔赟／中国政法大学

环境信息是指反映环境方面的情报、数据、指令和信号等及其动态变化而又对接受者有用的各种情况。从其内容来说，有环境科学信息、环境质量信息、环境保护信息、环境管理信息等；从其来源来说，有政府环境信息、企业环境信息、其他组织环境信息、公民环境信息等；从其传播范围来说，有公开环境信息和保密环境信息。不同种类的环境信息，对信息的所有者、管理者、使用者、接受者都有不同的作用。而不同的环境信息在被接受者得到以后也会根据自己的目的进行利用或者使用。环境保护社会性、公益性和全民参与性决定了环境信息原则上必须是公开的，因为只有公开的环境信息才能为公众参与环境保护提供基本的前提。否则，公众如果不知道环境质量状况如何、国家都有56哪些环境保护的法律规定、企业都建设了哪些可以对环境产生影响的项目和排放了什么污染物、各级政府及其管理部门都有哪些环境管理措施、公众都有哪些环境权利等，公众参与环境保护就无从谈起。

然而，并不是所有的环境信息都是可以公开的，也不是把所有环境信息都公开了就能达到环境保护的目的，原因如下。

环境信息涉及国家环境安全　　国家环境安全是指维持国家环境质量和自然资源在正常水平且不受国家内部或外部的干扰和破坏，它既包括一个国家抗击各种环境风险的能力，也包含国家为保护环境和自然资源所确定的目标，以及为此而采取的有关政策和措施的总称。在范围广泛的环境信息

中，有些信息与国家环境安全密切相关。比如国家生态环境的脆弱点，某些珍贵或濒危的生物或自然资源的分布、产地信息，涉及国防安全的生物工程，易受敌对势力攻击的环境敏感地等等。如果不加保留地一律公开，就可能对国家的环境安全带来危险。另外，有些国防工程也会涉及环境影响，但国防工程属于军事秘密，如果把有关的环境信息公布，也就等于泄露了国防工程的秘密，同样会影响到国家安全。对此，任何国家都会作为环境信息公开的例外情况加以规定。

环境信息涉及社会稳定　　环境与人们的生活和身体健康、财产安全息息相关，而且环境信息涉及的人群范围大而广泛。在某些情形下，环境信息甚至成为人们关注的焦点。正因为如此，一些特别敏感

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的环境信息，如果事先人们没有任何思想准备，政府不能做好应对措施，一旦信息公开披露，就可能造成普遍的恐慌和混乱，影响社会稳定。比如在哈尔滨和无锡都曾经因为水污染信息的无序传播而导致疯狂抢购矿泉水、纯净水的情况，导致人心惶惶。应当注意的是，在特别紧急的情况下，政府不能以维护社会稳定为由而拒绝公开可能严重影响公众健康和生命的环境信息。因为这种信息可能可以掩盖一时，最后一旦被披露可能会造成社会的更加不稳定，甚至会导致公众对政府的信任危机。

环境信息涉及企业和其他组织的商业秘密　　环境污染治理的工艺和技术，生态保护的方法，其中许多涉及先进的科学技术，一些环保产品的生产和销售渠道与方法，一旦披露就可能给有关单位造成经济损失。在这种情况下就需要对其进行保密，而不能公布于众。但企业不能以此为借口拒绝公布其排放污染物的种类、浓度、数量和排放去向信息，也不能拒绝公开其排污口的位置。

环境信息涉及个人隐私　　环境信息也可能涉及到个人隐私，比如在披露环境污染对人体造成受危害时，使一些人的智力受到影响或者使某人的某项生理功能受到破坏等，如果披露出去，可能会对受害者的形象和生活造成不利影响，那么对这类环境信息就不能公开。

从法律的一般原理来说，凡事均有例外。当然在环境信息公开方面必然也是如此。因此，各国在环境信息公开方面普遍采用了“公开为原则，不公开为例外”的准则，这是最大限度地保障公民知情权又要维护国家、社会、企业组织和个人利益所要求的。

就会滥用这种豁免公开权，而使环境信息公开流于形式，使公民的知情权落空。因此，在信息公开比较发达的国家，特别注意信息公开例外情况的具体化，将不予公开的环境信息限定在很具体的范围内。

在立法的模式上，国外法律对环境信息公开规定大致可分为４种模式：一是在环境保护法中规定环境信息公开的问题，譬如法国《环境法典》第１１０条规定：“根据第１项指出的参与原则，人人有权获取有关环境的各种信息，其中主要包括有关可能对环境造成危害的危险物质以及危险行为的信息”。二是环境信息公开专门立法模式，如德国１９９４年公布的《环境信息法》，英国２００４年通过的《环境保护信息自由法》。三是信息公开法结合环境法共同规定的模式，如美国《信息公开法》与《清洁空气法》、《清洁水法》等环境立法共同建立了环境信息公开制度。四是由宪法中明确规定环境信息公开的立法模式，如俄罗斯１９９３年公布的《俄罗斯联邦宪法》规定“每个人都有享受良好的环境和获得关于环境状况的信息的权利”。从环境信息公开例外情况规定的内容看，不同的国家和地区对环境信息公开的例外规定各不相同。

美国　　《信息自由法》规定

外交利益必须保守的秘密，且在实际上已按照总统的该行政命令纳入保密范围的。二是完全属于机构内部的人事规则和惯例的。三是法律明确规定免予公开的，但是此项法律必须规定该事项对公众不公开而无自由斟酌决定权，或者规定了不得公开的特定要求或明确了不得公开事项的特定类型。四是商业秘密以及从第三人获得的、特许的商业或金融保密信息。五是除了与该机构进行诉讼的当事人外，其他人依法不能利用的机构之间或机构内部的备忘录或函件。六是信息披露会构成明显地不正当地侵犯个人隐私、医疗档案材料或类似的档案材料。七是为执法而搜集的调查记录，但只限于如果披露该项记录就会发生下述情况：干扰执法程序；剥夺某人受公平审判或者公正裁决的权利；构成对个人隐私权的不正当侵犯；在刑事司法机关刑事调查过程中搜集情况的记录中，或者在一个机构依法进行有关国家安全情报的调查中透露由秘密来源提供的秘

国外环境信息公开的例外情况

如果只是抽象地规定某些环境信息不能公开，而不限定具体的范围和项目，在具体执行时，环境信息的持有者

了９种情形，包括：一是根据总统行政命令规定的准则，明确地核准了为国防或

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密信息；透露调查的技术和程序或者来源；危害执法人员的生命或者身体安全。八是由负责管理、监督金融的机构所准备的，或代替此类机构，或其使用的检查报告书、经营报告书、情况报告书上记载的事项，或者与这类报告书有关的事项。九是关于油井的，包括地图在内的地理学和地球物理学的信息和资料。

德国　　《德国环境信息法》规定了１０项免予公开的环境信息，包括：一是对国际关系、国防、政府主管部门的可信度有影响或者危及公众安全的信息。二是法庭正在审理案件的过程中、审讯罪犯调查过程中或者政府主管部门正在执行行政管理时的信息。三是当信息的公布会对水域、空气、土壤、动植物群落及自然栖息物造成明显的或持久的损害，或者会使政府的环境保护措施和计划受到威胁的。四是文件内部传递未完成、数据未确定的信息。五是私人第三者没有义务必须向主管部门报告有关环境的信息。六是没有第三者的同意，不允许公布的环境信息。七是公布个人信息会给个人带来重大损害的。八是公布信息会违反著作权保护法、与信息媒体相冲突的。九是未经授权披露的商业机密。十是税收和统计信息。

日本　　《日本信息公开法》规定了６类例外情况。包括：一是与个人相关的信息（不包括经营业务的个人所从事业务的信息）中，包含姓名、生日以及其他可以识别特定的个人的信息（包含与其他信息相互对照时可以识别特定个人的信息）或虽不能识别特定的个人但因公开可能损害个人权利利益的信息，但以下的信息除外：依法令规定或习惯被公开或者将被公开的信息；为保护人的生命、健康、生活或财产，有必要公开的信息；该个人为公务员［国家公务员法（昭和２２年法律第１２０号）第２条第１款规定的国家公务员以及地方公务员法（昭和２５年法律第２６１号）第２条规定的地方公务员］的，该信息为其履行职58务相关的信息时，该信息中与该公务员的职位以及职务履行的内容相关的部分。二是与法人、其他团体（不包含国家和地方公共团体，以下称“法人等”）相关的信息中，或从事业务经营的个人的与该业务相关的信息中，符合以下规定的各种信息，但不包含为保护人的生命、健康、生活或财产有必要公开的信息：因公开可能损害该法人等或该个人的权利、竞争上的地位和其他正当的利益的信息；接受行政机关的要求，以不公开为条件自愿提供的信息中，法人等或个人中依惯例不公开的信息以及其他依照该信息的性质、当时的状况附加该条件为合理的信息。三是行政机关的首长有相当的理由认为公开可能危害国家安全，损害与其他国家、国际组织的信赖关系或使与其他国家或国际组织的交往受到不利益的信息。四是行政机关的首长有相当的理由认为公开可能妨碍犯罪预防、侦查、支持公诉、刑罚执行及其他公共安全和秩序维持的信息。五是国家机关和地方公共团体内部或相互之间有关审议、讨论或协议中的信息，因公开可能对坦率的意见交换、意思决定的中立性造成不当损害、可能产生国民间的混乱、可能不当地给予特定的人利益或不利益的信息。六是国家机关或地方公共团体从事的事务和事业的信息中，因公开可能造成下列后果，以及其他由于该事务或事业性质上的原因，可能妨碍该事务或事业合理运行的信息：监察、检查、管理或实验中，可能造成难以正确把握事实、容易导致违法或不当的行为，或发现困难的；合同、谈判或争讼中，可能导致不当地危害国家或地方公共团体财产上的利益或当事人地位的；调查研究事务中，可能导致不当地妨碍公正和效率的调查的；人事管理事务中，可能导致妨碍公正、协调进行人事管理的；国家或地方公共团体经营的企业事业中，可能导致危害企业经营方面的正当利益的。同时，《日本信息公开法》还规

定，即使被请求公开的行政文件中即使记录有不公开信息的，行政机关的首长认为在公益上存在特别的必要性时，可以向公开请求人公开该行政文件。有时候，当确定一个文件是否存在的本身就可能导致不应公开的信息而公开的，《日本信息公开法》规定：“针对公开请求，仅回答该请求的行政文件是否存在就会导致不公开信息公开的后果时，行政机关的首长可以用不确定该行政文件是否存在的方式拒绝该公开请求。”

我国香港　　香港的《信息公开法》也规定了１６种环境信息公开的例外情况。

对这些环境信息公开例外情况进行分析，大致可以分为３类：一是公共利益例外信息，它是涉及对国家安全、社会利益、生态安全等方面会造成负面影响的环境信息，它以保护公共利益为由免于公开。二是行政特权例外信息，它是行政机构内部的某些信息，若其公开，带来的行政效率低下等弊端远大于所带来的利益，它以保证行政效率和行政管理免受干扰的理由免于公开。三是私人利益例外信息，主要是指商业秘密及个人隐私，它以不侵害合法的私益为由免于公开。

我国环境信息公开的

例外规定及其缺失

我国《宪法》中并未明确规定信息公开，学术界大多将《宪法》第２７条第２款引申作为政府信息公开的规定。《中华人民共和国环境保护法》第１１条第２款、第３１条分别规定了政府公开环境状况，企业公开环境污染事故的义务。《中华人民共和国清洁生产促进法》、《行政复议法》第２３条第２款、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》对环境信息公开概括的涉及或范围上的交叉，但大多过于抽象，不具有可操作性。

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国务院发布的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）和原国家环保总局发布的《环境信息公开办法（试行）》（以下简称《办法》）在立法体系中分属行政法规和部门规章，前者是后者的上位法，它们是我国现阶段环境信息公开制度的主要法律依据。《条例》和《办法》对应当公开的信息规定得还算比较具体，但对信息公开例外的规定则过于抽象和简略。《条例》第１２条以及《办法》第１３条都规定，不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息，同时“不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。这种简略的规定，在实施中缺乏可操作性，很容易成为行政机关和排污企业拒绝环境信息公开的借口。

在法律层面《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）、《档案法》、《反不正当竞争法》是确定国家秘密、商业秘密的重要依据。个人隐私则是由两部司法解释，即１９８８年１月最高人民法院公布的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》及２００１年２月２６日最高人民法院通过的《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》加以规定，但较少涉及环境信息。

在环境信息公开的例外规定方面，最关键的法律规定应当是《保密法》的规定。我国１９８８年制定的《保密法》，将“国家秘密”定义为“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”其内容包括国家事务的重大决策、国防建设和武装力量活动、国民经济和社会发展、科学技术、维护国家安全活动和追查刑事犯罪中、外交和外事活动中的秘密事项等。该法所确立的保密制度以防范国家秘密的外泄为核心。将国家秘密作为信息公开的例外无可厚非，关键是国家秘密由谁确定。在

美国，设密权集中于总统、有关部长以及被特别授予设密权的人手中。同时需要定密的范围也很有限，在其《信息公开法》中只有第一种有关“国家安全”的文件以定密作为必经程序，其他需要保密的事项以法律中明确规定类型严格限制条件的方式规定，缩小了自由裁量定密的范围。

我国《保密法》规定各级国家机关、单位均可决定其产生的事项属于国家秘密，使得秘密主体过多，同时也没有限制有定密权限的机关中哪些个体有权定密。而且定立秘密依据庞杂且效力较低，由行政部门制定的国家秘密及其密级具体范围的规定大概有２０个。如此庞杂的规定，不利于保持标

准的统一，使得定密弹性过大。我国的“国家秘密”几乎涉及社会的所有方面，法律规定的兜底条款又赋予了国家保密部门强大的自由裁量权，最终造成几乎所有的国家机关可以轻易地找到依据，将任何信息确定为“国家秘密”，以此为由拒绝环境信息公开的申请，使公众环境知情权落空。另外，我国也缺乏诸如强制解密等相应的程序规范，一旦定为国家秘密，即使随着时间的流逝或情势的改变失去了保密的意义，也很难解密。这不但增加了保密成本，降低了保密制度的权威性，还限制了信息公开的范围。

在环境信息公开例外规定方面涉及的比较困难的另一个问题是如何界定“商业秘密”。在环境信息公开范围内，原材料、生产工艺等都可能涉及商业秘密。据《中华人民共和国反不正当竞争法》规定，商业秘密是指“不为公众知悉，能为

权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”，主要包括技术秘密、经营秘密和管理秘密三种。此外，法律规定集中在何种行为构成对此的侵害，而对其概念及构成条件、判断方法缺乏清晰明确的规定，留给判断主体极大的自由。商业秘密天生具有的秘密性使其所有者易成为拒绝公开信息的理由，而申请公开人对该

信息是否属于商业秘密又难以证明，它往往成为环境信息公开的障碍。

我国环境信息公开

例外规定的健全与完善

环境信息公开例外规定是环境信息公开立法的重要组成部分，如果不能很好地界定环境信息不公开的范围，那么公开的范围就会受到大大压缩，从而达不到信息公开立法的目的。针对我国环境信息公开例外规定存在的问题，我国的环境信息公开例外规定的立法主要应从以下几个方面加以完善。

健全环境信息公开法规体系，完善环境信息公开管理制度　　环境信息公开的例外需要相关法律规定的支持，才能使这项制度作为一个有机整体运转。如美国的环境信息公开立法涵盖《情报自

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由法》、《阳光下的政府法》、《隐私权法》以及专门的环境立法，等等。我国在适当的时候应将信息公开的核心规范上升为法律。这样除可以解决环境信息公开立法的位阶过低导致多方掣肘，豁免范围被无限扩大之外，还可规范包括环境保护部门在内的多个部门共同参与环境信息公开，因为环境信息可能来自环保部门以外的部门，如林业部门、水利部门、气象部门等采集和提供的环境信息。同时还应健全和完善相关管理制度，包括环境信息登记制度、环境信息查询制度、定密制度、救济制度、责任追究制度等。

明确环境信息公开例外情况的决策机构　　例外情况的关键问题是确定哪些信息属于国家秘密，定密属于国家秘密的判断。为了防止应当被公开的信息而被定为国家秘密，就需要限制有权定密的主体范围，撤销低级别行政机构的设密权。立法应规定定密人员的任职要求，向专业化、精英化的方向发展，减少行政机关的自由裁量权。这

是因为国家秘密具有专业性、政治性，需建立独立判断机构，就信息是否属于例外产生争议时，应当由专门管理机构做出判断。在法律依据完善的基础上，行政机关对提供的环境信息是否涉及商业秘密及隐私的判断可交由其内部专业人员处理。

严格界定环境信息公开例外情况的范围　　就国家秘密而言，制定严格的定密标准可借鉴美国的经验：只有享有原始定密权的官员有能力鉴别、有理由时认为公开该信息可能导致对国家安全的损害，有权对政府所掌握、控制的在保密范围之内的信息进行原始定密。民法等部门法应从实体法角度对商业秘密、隐私的概念、范围等角度做出可操作的规定。在界定豁免情况时应采取严格解释的方法。将不公开的情况限于法律明文规定的范围内，以保障公民能够充分获得环境信息。

健全环境信息公开例外情况的决定程序　　正当的决策程序才能够最大限度地保证例外范围，包括定密结果的

公正性。因此，对定密的程序应予以严格规范。在设立定密的程序同时，也应相应地设立解密程序。同时建立监督制约程序。在档案管理上，简化申请程序，就申请方式、申请受理和申请办结的期限都做出规定。另外还要确定举证责任规则，行政机关拒绝公民取得政府文件时，必须负责证明拒绝的理由和根据。

完善环境信息公开例外的救济制度没有救济的权利不是真正的权利，也是无保障的权利。为了保证信息公开的实现，《政府信息公开条例》第３３条第２款、《环境信息公开办法（试行）》第２６条第２款都规定了可以依法申请行政复议。除了可以申请行政复议以外，还应当将申请信息公开是否属于例外的争议也纳入司法救济范畴中。当公民不服行政部门的行政复议决定或有环境信息公开义务的主体拒绝履行公开义务时，有权依法提起行政诉讼，请求法院保护其合法权益，判令行政机关公开有关环境信息。

北京将采取措施防止奥运后空气质量滑坡

从８月８日至２４日奥运会召开的１７天，北京市空气质量天天达标，而且收获了１０个一级天，污染物浓度全面下降了５０％，创造了１０年来历史最好水平，接近达到世界卫生组织（ＷＨＯ）第三阶段指导值，远远超出了北京申奥承诺。在确保空气质量达标的同时，奥运期间水环境、声环境、辐射环境、固废监管、反恐备勤、协调保障等各个团队均出色完成了任务。

为了防止奥运会后空气质量滑坡，北京市环保局表示，北京将采取四项措施，确保北京市空气质量在奥运会后继续改善。

第一，奥运会后，北京将加快对重污染车辆的限制以及淘汰速度，大力发展公共交通，提倡绿色出行，同时深入研究机动车排污费征收政策。

第二，北京将要求奥运会期间停工、限产的重污染企业，必须要解决排污问题后才能恢复生产。第三，北京将进一步加大对施工扬尘的控制，提高建筑企业的环保准入标准。第四项措施就是动员公众，参与到监督防治大气污染的工作之中。

与此同时，北京市环保局表示，奥运会后还将与国家环保部一起，会同天津市、河北省研究京津冀区域大气污染的控制对策。

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