个人运输建筑垃圾的定性处罚——基于安徽肥西城管执法实践的思考

基于安徽肥西城管执法实践的思考■陶冉近年来，随着城市化进程的不断加快，安徽省肥西县各

当依据《城市建筑垃圾管理规定》第十五条、第二十六条

在建、待建工地的数量不断增加，建筑垃圾处置行业呈现出

对甲某责令改正并处罚款200元。《城市建筑垃圾管理规定》 一片欣欣向荣的景象，然而由于相应的法律规范不健全，执

第十五条规定：“任何单位和个人不得随意倾倒、抛撒或者

法实践中的具体做法不一，导致同案不同罚的现象时有发生。

堆放建筑垃圾。”第二十六条规定：“田可单位和个人随意倾 本文通过两个案例，结合两部常用法律规范，梳理了肥西县

倒、抛洒或者堆放建筑垃圾的，由城市人民政府市容环境卫

城管执法部门对个人运输建筑垃圾的处罚实践、仍然存在的

生主管部门责令限期改正，给予警告，并对单位处5000元

问题及可能改进之路径。尽管两个案例可能会带有一定的区

以上5万元以下罚款，对个人处200元以下罚款。”域性特征，但仍期望以此抛砖引玉，共同推进建筑垃圾处置

另一种意见则认为不应当处罚。理由是：立法和执法的不断完善。第一，《城市建筑垃圾管理规定》第十五条无“等”字，

该条款以穷尽列举的方式限定了个人不得随意处置建筑垃圾

一、 执法实践中发生的案例的三种行为，即倾倒、抛撒和堆放，并不包括运输，因此无

法据此推出禁止个人运输建筑垃圾的结论。从严格适用法律

案例一:甲某系某街道居民，他用自家的农用车从某工

的角度来说，即使当事人有倾倒的想法乃至预备行为，但只

地上拉了一车渣土，准备运回去垫自家门前的一条路。当其

要没有实施行为，我们都无权处罚。行使至某路段时，被巡查的城管执法人员拦下。经勘查，现

第二，《合肥市市容和环境卫生管理条例》第四十一条 场未倾倒。第一款规定：“处置建筑垃圾的单位，应当向市容部门提出

案例二：乙某自己买了一辆建筑垃圾运输车，挂靠在某 申请，经核准后，方可处置。”根据字面意思来理解：①运

公司名下。当公司没活时，他就通过先前加入的QQ群、微

输建筑垃圾的单位应当取得《建筑垃圾运输经营许可证》和

信群揽私活。群成员大多是司机，也有工地负责人、私人包 《建筑垃圾单车运输证》，若未取得该“两证”，则涉嫌未经 工头等，他们利用这些群传递消息、互通有无。一天，乙某

核准擅自处置建筑垃圾。②该条款的主体是特殊主体(单位)

收到某私人包工头发来的信息，说某建筑工地有建筑垃圾需 而非一般主体，因为并未提及个人，所以它并不当然禁止个

要外运，价格为每方多少钱，责任自负。乙某接活，期间未 人运输建筑垃圾。办理田可手续，后被查获。第三，行政执法具有谦抑性，不应过分限制个人对建筑 垃圾的处置权。这里的处置指的是对建筑垃圾的资源化利用。

二、 执法实践中的通常做法关于建筑垃圾的立法大都有一个共同点，即鼓励对建筑垃圾 进行资源再利用，不同的是对单位规定了审批程序而未提及

(-)针对案例一的定性处罚个人。因此个人拉点土回家垫门前道路，有实际用途，且未 针对案例一有两种不同的处理意见。一种意见认为，应

产生危害后果，即使有倾倒的实施行为，也可以不予处罚。2019-23 57I颇管理（二）针对案例二的定性处罚案例二，处罚是必然的，关键在于应当依据何种法律规 范，处罚哪些违法主体？个人运输建筑垃圾通常涉及三方当

事人，分别是车辆挂靠公司、个人以及委托运输方，实践中

的一般做法是“以处罚挂靠公司为主，处罚个人为辅，同时 处罚委托运输方”。第一，处罚车辆挂靠公司。车辆挂靠有两种情形，一 种是新型环保运输车挂靠在有建筑垃圾经营运输许可证的公

司，另一种是非新型环保运输车挂靠在无建筑垃圾经营运输

许可证的公司。第一种情形相对来说比较容易确认，若有违

法行为，则根据具体的违法事实或行为，援引《合肥市市容 和环境卫生管理条例》第四十一条第三款或者《合肥市城市

管理条例》第三十条第（二）项定性处罚。第二种情形，亦 即“双非”车辆和公司，未办理过关于建筑垃圾的田可许可

或审批手续，定性处罚的依据是《合肥市城市管理条例》第

三十条第（一）项、《合肥市建筑垃圾管理办法》第十六条

或者是《城市建筑垃圾管理规定》第十五条。具体流程为，要求驾驶员提供机动车行驶证以确定车辆 所属。机动车行驶证是记载车辆信息的法定凭证，是确认公

司及相关人员权利义务的法定凭证，不因当事人的主观意志

而发生改变，即使驾驶员在调查笔录中说“公司不知情，都

是我自己干的”，也不免除挂靠公司最低限度的监管不力导

致违法行为发生所应承担的相应的法律责任，除非挂靠公司 有充足证据证明自己确实不知情或确实不应当承担责任。比

如说，实际承运公司与挂靠公司不一致，即实际承运公司找

其他运输公司的挂靠车辆非法运输建筑垃圾，此时处罚实际

承运公司。处罚挂靠公司的法理在于：一是权责一致的必然

要求，既然收取了利益就要承担相应责任。至于说允许挂靠 是因为有的地方行业主管部门要求运输车辆必须有挂靠公58松4司，否则不予办理保险、证照，不得从事道路经营运输；个 人与挂靠公司也在协议中明确约定挂靠的事项和范围仅限于

办保险、办证照等各种手续，在所不问，行政法规的执行力

不因民事合同的约定而发生变更。二是若不强化挂靠公司法

律上的监管责任，不但行政处罚失去了 “抓手”，就连日常

的管理也无法有效开展，更别奢谈遏制越来越多的个人擅自

运输建筑垃圾违法行为的发生。第二，处罚个人。若乙某现场已倾倒，则可依据《城

市建筑垃圾管理规定》第十五条、第二十六条处以200元罚 款；若乙某现场未倾倒，则无法依据现行法律规范将其定性

为个人随意倾倒建筑垃圾。此时的处理方式有：一是尽管不 处罚款但可给予警告或暂扣。警告的方式除口头外，还可下

达责令改正通知书或者要求当事人写保证书。暂扣是指查封 扣押当事人涉嫌违法的车辆，使其最长在六十日内无法使用

该车辆从事生产经营活动，从而起到一定的惩戒、威慑作用。

二是抓运输未覆盖或密闭不严。《合肥市市容和环境卫生管

理条例》第三十六条规定：“运输生活垃圾、建筑垃圾、砂

石以及液体散装货物的车辆，应当密闭，不得遗撒、泄漏。”

该条款的主体是一般主体而非特殊主体.因此可以适用于个

人。第三，处罚委托运输方。个人运输建筑垃圾具有一定的 对向性特征，因此除了可以处罚个人以外还可以处罚委托运

输方。委托运输方有两个，分别是建设方和施工方。《合肥

市市容和环境卫生管理条例》第四十一条第二款规定：“建

设单位或者施工单位应当委托具有相应资格的运输单位及时

清运、处置工程建设过程中产生的建筑垃圾。”《城市建筑垃

圾管理规定》第十三条规定：“施工单位不得将建筑垃圾交

给个人或者未经核准从事建筑垃圾运输的单位运输。”两部

法律规范稍微有点不同,《合肥市市容和环境卫生管理条例》

规定的责任主体既有建设方也有施工方，但委托对象仅限于

单位而不涉及个人；《城市建筑垃圾管理规定》规定的责任

主体仅为施工方，但委托对象既包括单位也包括个人。三、仍然存在的问题及可能改进之路径（-）仍然存在的问题第一，个人虽然运输但未倾倒，仍难以处罚。俗话说捉

贼要捉赃，在援引《城市建筑垃圾管理规定》第十五条、第 二十六条对个人处200元罚款时，需要抓\"现行”，也就是

说要抓现场实际倾倒、堆放或者抛撒，否则不得给予行政处

罚，因为成文法就摆在那里，执行机关无权作扩大解释，即

使个人在询问调查笔录中称：“准备将土倒往某某地方。”行政处罚处罚的应当是行为或者后果而不包括主观心理状态：

一是就主观心理状态而言，思想无罪，不因言获罪。再者，

主观心理状态具有不稳定性。在仅有当事人一份调查笔录的

情况下，为了自身利益他很大可能会翻供，说当时是迫于外 在压力才说准备将这些土倒在哪里哪里的。二是就行为而言， 当事人用车拉土准备倾倒可以理解为准备行为，但即使在刑

法上也很少处罚预备行为（犯罪预备行为）,除非有刑法上 的明确规定或相关司法解释。三是就结果而言，我们可以合 理推断说当事人运这些土终究是要倒掉的，但是由于没有抓

到现行，我们无法确定他到底什么时候倒，也即倾倒并非是

运输这个时间段内的必然结果。当事人可以狡辩称，这些土 我就准备一直放在车上直至办了审批手续之后再去倒。运输

未覆盖或密闭不严的情形现在已经很少发生，因为人总是聪 明且善于学习的，扯一块“破布”覆盖在车厢上并不会增加

多少成本。查扣车辆六十日的确可以暂时制止违法行为的发

生并起到一定的惩戒效果，但是将行政强制措施当作行政处 罚来用，难以从法理上自圆其说，而且“暂时”也表明其并 非根治之法。第二，违法成本过低，难以形成有效威慑力。《城市建

筑垃圾管理规定》第二十六条对个人罚款数额设定的上限为

200元，即使顶格处罚，逮到一次罚200元，相较于偷运一

车渣土 350元以上的收益，违法成本仍然过低，难以形成威

慑力，行政政策之目的难以实现。利润促使人铤而走险。想 想看，偷偷摸摸地干，能被查处到的概率又有多大？与之相

反，行政执法成本却在大幅度增加，某位领导开玩笑说“罚

的钱还不够制作卷宗的成本。”第三，办案手段有限，处罚挂靠公司或者委托运输方难 度太大。处罚挂靠公司、委托运输方的困难在于，城管执法 部门办案手段有限、强制性约束手段有限，调查取证存在非

常大的难度，遇有当事人或相关人员不配合的情形，通常都

很难办理下去。请求公安司法部门的协助，理论上可行，但

实践中缺乏可操作性，除非是有重大影响力、上级部门或领 导督办的案件，对此，一线执法人员有着深刻的体会。现在,

随着科学技术的迅猛发展，新型违法行为不断涌现，进一步

加大了案件办理难度。例如，案例二中，当事人利用QQ群、

微信群等新型通讯媒介揽私活的违法行为，就很难确定委托

运输方是谁？很难确定私人包工头的招揽行为是公司行为还

是纯个人行为？（二）可能改进之路径著名法学家苏力教授在谈中国基层法治时，曾表扬基层 法官的基层智慧。其实，基层治理智慧不仅仅存在于基层法 官的大脑之中，同样也存在于一线行政执法人员的大脑之中。

城市Mi I我们经常听到这样一句话——立法不能解决所有问题，但实

际情况却是有些问题当基层法官、一线执法人员穷尽自己的

智慧仍不能解决之时，最终也就只能寄希望于立法。在建筑垃圾处置领域，处罚不是最终目的，整改才是重

中之重，因此必须要找出一方责任主体来。就个人运输建筑

垃圾而言，最直接、最明显、最利益攸关的责任主体莫过于

运输建筑垃圾的那个人，“扣谁的车谁才会着急”，因此有必

要明确个人运输建筑垃圾也属于可处罚的行政违法行为，有 必要提高对个人罚款数额的上限。《哈尔滨市城市建筑垃圾管理办法》第二十八条第（一）

项：“个人从事运输建筑垃圾的，责令改正，每车处以500 元以上2000元以下罚款。”《武汉市建筑垃圾管理暂行办法》

第二十九条第（一）项:“未经许可擅自从事建筑垃圾运输的，

对单位处5000元以上3万元以下罚款，对个人处1000元以 下罚款。”《南宁市城市建筑垃圾管理办法》第十三条：“个

人和个体工商户不得从事建筑垃圾运输活动。”第二十四条 第（一）项：“未取得建筑垃圾处置许可文件擅自运输建筑

垃圾的，责令改正，对单位处以5000元以上3万元以下罚款，

对个人处以2000元以上1万元以下罚款。”借鉴上述立法，结合自身实际，地方人大或政府再修规

立章时可以增加这样一条规定：“禁止个人从事建筑垃圾处

置、经营活动”，并在对应的罚则中将罚款数额提高到1000

元以下或与公司未办理单车运输证的罚款数额持平，每车次 1000元;或将罚款数额设置为违法所得的一倍以上三倍以下。

这样规定的优点在于：①处置是一个上位概念，包含倾倒、

堆放、运输等多种行为；②经验表明，处罚的是从违法行为

中获利的行为而非其他；③解决了个人委托给个人或单位违

法运输的难题；④加大了个人的违法成本。四、结语长远来看，想从根本上改变城管执法难、“借法执法”

的窘境，必须要从顶层设计着手，国家层面出台《城市管理

法》，赋予城管部门相应的执法权力，比如强制传唤权、强

制执行权、没收违法所得的权力等。这在当前显得尤为重要 且迫切，因为我们国家正在大力推进行政处罚权相对集中行

使，处罚权相对集中到城市管理行政执法局（综合行政执法

局），但管理权还保留在原行政机关，这就造成了管理权与

处罚权的脱节，脱离了许可（准入发证的权力）的处罚，若 再无强制力作为保障，那么案件办理的难度势必会进一步加

大，处罚的力度和效果势必会大打折扣。（作者单位：安徽省肥西县城管局执法监督科）2019-23 59