法治建设中有关新闻立法的几点思考

内蒙古农业大学学报（社会科学版）　ｂｍ１ａｌ　ｏｆ　ＩｎｎｅｒＭ础　ｔｕｒａｌ　Ｕ￣ｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ＆　∞Ｅｄｉｔｈ）　２００９年第３期（第１１卷Ｎｏ．３　２００９（　总第４５期）　Ｉｉ　ＳｍｎＮｏ．４ｓ）　法治建设中有关新闻立法的几点思考　●杨勤　（西华师范大学政治与行政学院，四川南充６３７ＯＱ２）　摘要：新闻立法与法治建设之间具有内在的关联，即发达的法治状况离不开自由而负责任的新闻媒体来保护民众的知情　权与对国家和社会的舆论监督权，而法治的良好运行又能充分保障新闻媒体产业健康发展与公民言论自由权利的实现。　于此，新闻立法尤为必要。　关键词：新闻立法；权益保护；知情权；舆论监督　中图分类号：Ｄ９２２．１６　文献标识码：Ａ　文章编号：１ＯＯ９—４４５８（２ＯＯ９）０３～ＯＯ３０一Ｏ３　对于中国当下的法治建设，新闻立法是一个必然的选择。政　“如果在无报纸而有政府与无政府而有报纸两者之间必选其一，我将　治上，新闻舆论具有强大的社会影响力与意识形态（话语权）的控制　力；经济上，新闻媒体作为市场经济的—分子，需要公平、自由、自治、　平等、规则的生存环境与发展空间；法律上，新闻媒体的侵权行为与　毫不犹豫地选择后者。　１］可见，新闻传媒对于全社会来说具有及时　了解外界信息以确保自身安全的功能，而且新闻传媒在法治社会的　有机系统中也有利于对权力进行制约（通常称媒体为“第四权力”）、　实现公民知情权与监督权。　记者的权益保障问题日益突出；社会生活中，公民知情权与对公权力　的舆论　驽权是民主法治社会的基本标志，也是转型时期纷繁复杂　新闻传媒作为社会—分子，之所以要对其立法，原因有三：一是　新闻传媒作为社会组织，其法律地位和属性需要得到法律的认可与　保障；二是新闻活动事关社会公共利益，与公民、国家、其他社会组织　之间的行为界限需要法律明确界定；三是国家对于新闻事业的管理　需要法律来明确权限、职责与程序，这既是保证国家仅力正当行使的　要求，也是保障新闻媒体自身权益不受公权力侵害的根据，也是法治　社会对权力进行有效制约的内在要求。　的社会矛盾引起的诸多深层次矛盾得以有效解决的一个“缓冲区”。　因此，在学理上拐　寸和分析新闻立法的必要性，理清新闻立法与当下　法治建设之间的内在关系尤为重要。　法治与新闻传媒的关系可以归结于这样一种认识，即在法治社　会中新闻传媒所处的法律地位以及新闻传媒与其他社会主体尤其　是政治权力之间的关系问题。法治社会里包括自由的个体、独立的　社会组织与行使公权力的国家（党与政府机构），三者之间权责明确、　正因为如此，新闻媒体、新闻活动以及新闻事业的管理等方面　就可以纳入到整个法治社会的有机系统之中公开、安全、有预期的运　行，并且最大化的实现其利益。新闻传媒于此可以更加坚定自己的　立场与角色定位，新闻活动可以在法律容许的轨道　进行，新闻事业　的管理才能合法正当地开展。　相互制约才是—个正常的社会得以运行的基本条件。那么，新闻传　媒在法治社会处于阿种地位则不仅仅是政治权力的规定，更在于新　闻传媒作为—种历史发展的产物，是由它自身所具有的本质属性与　存在根据决定的。因此，新闻传媒在法治社会的进程中应该具有自　己的质的规定性，那就是新闻信息的自由传播与交流。这种属性既　是新闻传媒自身存在的本质要求，也是新闻传播的对象——社会主　体的期待与要求。任何—类社会主体，不管是个体、组织还是国家，　作为媒介的受众，都在信息传播的过程中处于平等的地位。因此，新　闻媒体的独立、公正等立场才是其承担社会责任的基础。　一二、权益保护：媒体与新闻从业者的生命线　自从１９８６年《民法通则》颁布以来，中国的新闻媒体与新闻从业　人员作为被告参加诉讼已司空见魄，新闻侵权案件随着‘‘名誉权”（在　民法中，侵犯公民隐私的案件也作为侵犯名誉权案件处理）的确立而　层出不穷①。按照徐迅的观点，我国新闻侵权纠纷迄今经历了四次　、新闻立法：法治社会的必然要求　浪潮：第一次高潮出现在１９８８年，典型特征是‘ｌ，Ｊ、＾、物告大报”；第二　ｌ髓稿日期：２Ｏ。９一Ｏ２一Ｉ３　作者简介：杨勤（１９８２一），女，ＮＮＮ￣．，西华师范大学政治与行政学　院砌究生，研究方向：中国现代＿化。　法是自由的体现。法治社会并不是把法律当工具来约束人们　行为，而是用法律规范确认并保障人的权利和自由得以实现的社会。　法治社会通过立法、执法、司法、守法等一系列运行环节来确保法律　至上、权力制约、权益保障的理念在全社会得以实现，而立法则是法　治社会最基本的前提，立法权是国家权力体系中重要的支配性力量。　法治社会离不开现代新闻传媒，新闻传媒在实现社会信息自由　流动方面具有不可替代的作用，正如美国第三任总统杰弗逊所言：　①　《民法通则》中关于名誉权的概括性规定主要是通过最高人民法　院两个司法解释予以具体规范，即１９９３年《关于审理名誉权案件若干问题的　解答》和１９９８年《关于审理名誉权案件若干问题的解释》。　●杨勤法治建设中有关新闻立法的几点思考　法　‘学　次高潮出现在１９９２年，典型特征是“名人告小报”；第三次高潮从　１９９３年开始到现在，鲜明特点是‘　工商法人告传媒”；第四次浪潮也是　过新闻媒介了解其政府工作情况的法定权利。而民众之所以需要　这种了解政府工作情况的极　，这Ｉ是由公民与国家的关系所决定的。　近代有关国家起源的理论层出不穷，而法国卢梭的社会契约理论与　主权在民思想在近代理论史与近现代民族国家的建立中具有主导　性的地位。社会契约论认为，自然状态下的人们处于—个自由、孤立　从１９９３年起，以官方机构和官方人员为原告，起诉媒体的报道与批　评。与前两次浪潮集中在一两个经济发达城市相比，第三次浪潮的　区别在于高额索赔，而第四次浪潮则涉及到原告作为“官方”背景起　诉官方背景不十分强大的媒仁　。从这二十多年的新闻纠纷来看，　新闻传媒已不仅仅是党和政府的“喉舌”，同时在法治领域已开始具　备自身的独立法律地位。公民个人、社会组织、国家机构等都可以作　的生存状态之中，而社会和国家的结成就在于自然状态下的自由人　为了确保自身安全、幸福与对抗外在威胁等目的，自愿让渡自身的一　部分权利，组成政府，由政府统一行使授予的权力。从而实现整体的　最大利益。主权在民的思想是资产阶级革命针　馏权神授’嗯想提　出来反对封建专制的，其核心观点在于国家的主权属于人民，政府的　权力是由人民通过立法等方式授予的，因此统治者要服从人民的共　为原告，按照法律授予的权利对被告传媒向法院行使救济的权利，而　传媒自身的权利却没有得到法律的明确规定，权益与地位缺乏最基　本的民事法律的规制，因此即使传媒拥有无形的舆论影响力，它也无　法通过法律的正当渠道获得司法的保护。同时，对于媒体记者在从　事新闻采访的权利义务界限也无法可依，自律措施又往往失效，因此　既难免出　已　萱受无端的人身伤害、限制采访、打击报复等现象，　有时又难免出现新闻记者借采访之名捞好处费、版面费、收受贿赂、　歪曲事实等滥用新闻采访权等现象。作为传媒，自身的法律属性、角　色定位、行为界限、权利义务等问题的廓清需要法律的明确规定，作　同意志，其权力应受到人民制定的法律制约，不可恣意而为。这两种　思想理论的共同贡献就在于明确了国家主权的归属，提供了现代国　家权力来源的合法性基础，也使得统治者与民众的主仆关系颠倒过　来。这种公民与国家的关系要求政府在其行政的过程中要自动接　受民众的监督，为其利益行事，而民众了解政府权力行使方式与内容　以及程序等就是具有正当性和合法性的要求。　最早的关于“知情权”思想的萌芽就是关于国家权力是否应该　为新闻从业人员，其采访权、传播权以及与新闻传媒之间的权责关系　依然有待法律来加以界定。　其实，我国新闻领域并非没有法律，而是立法的效力等级不高、　法规规章种类繁多。在宪法层面，《宪法》第２２条关于新闻出版广播　电视事业为人民服务、为社会主义服务的方向的规定，第３５条关于　公民言论出版自由的规定，第４１条关于公民对国家机关及其工作人　员提出批评建议的权利的规定，第４７条关于公民进行科学研究、文　公开的讨论。１７世纪英国思想家洛克提出：“无论国家采取什么形　式，统治者都应该以正式公布的被接受的法律，而不是以临时的命令　和未定的决议进行统治，因为只有这样，才能使人民知道他的责任，　并在法律范围内得到安全和保障，并将统治者限制在适当的范围　内。’棚美国第四任总统詹姆斯・麦迪逊认为：“掌握隋报者通常支配　不掌握情报者。因此，为要使自身成为统治者的人民，必绠　信息情　报中获取知识，把自身武装起来。　］这些沦述可以看出，知情权的思　想与国家权力有关，即知情权的出现与目的就在于对公权力的运行　艺创作和其他文化活动自由的规定等等，这些都是对新闻活动具有　根本意义的法律规范。同时在法律层面，许多基本法律如《民法通　则》、《刑法）游实体法与诉讼程序法等规定有与新闻传播活动密切相　关的规范。在行政法规层面，管理新闻传播活动的法规主要体现在　进行有效的知悉与监督，从而保障权力运行的安全性与确定性，才能　使得统治者治理之下的人民不受到愚昧统治与不当侵害。　随着现代公民意识的觉醒与政府社会管理职能的扩张，公民获　《音像０’　品管理条例￣（１９９４年）、《电影管理条例￣（１９９６年）、《出版管　理条例￣（１９９７年）、《印刷业管理条例￣（１９９７年）、《广播电视管理条　例￣（１９９７年）等方面，而地方Ｉ生法规和部门规章更是不胜枚举。这些　知政日守信息的需求也越来越强烈。一方面，现代政府公共职能的扩　张使得公民与政府之间发生了政治、经济、文化等各方面紧密的联　法律法规主要体现为丽种倾向：宪法和部门法的规定过于概括、虚　化，而法规规章则过于细化、事务化，对于新闻传媒的整体地位、行为　系，公民不仅需要获得有关政府的政策信息加以调整自己的社会生　产生活，同时在精神需求和社会保障方面还需要政府提供更多的公　共产品。另～方面，公民意识的觉醒使得公民个体需要承担更多的　社会责任，杨　就是行使政治权利，参与社会管理，因此公民也需要　政治运行过程中公开透明的信息，以更好地做出决策。‘哪里报刊是　自由的，并且每个＾．都能阅读它们，一切都是安全的。＂。町由此，对知　情权的现实需求成为现代民主政治的—个标志。　—　界限、新闻从业＾　员的权利义务等方面没有作出相应的规定。这两　种倾向直接导致了空乏的权利无法得到司法的救济，而繁琐的业务　规定又无法在更高层级的法律层面给予新闻媒体与新闻从业者有　力的法律保障。　“新闻自由尚处于置之不论的状态。传播者即新闻工作者在新　闻活动中的权利，如采访权、报道权等，法无明文。……新闻工作者　在有的权利遭到侵犯时还难以得到法律的救助。”［３］因此，对新闻媒　龟认为，知情权包括五项内容：得到资讯的权利；不受事前限　制出版的权利；没有不经正当程序而受报复处分的出版权利｝拥有通　常所必需的接近有关设备及资料的权利；不受借法律名义及蔑视法　体与新闻从业人员来说，处于权利保护的真空状态并不是意味着媒　体产业达到了很高程度的自治，而是新闻传媒的传统管理方式消解　了法律的强制性与稳定性规范，而由其权力附属的本性决定了新闻　律的民众的妨碍而传播资讯的权乖　。而对于知情权的行使方式，　大致有三种：—是公民在法不禁止的范围内以有偿或无偿的方式自　传媒的管理一直处于非法制化的状态之中。虽然从宪法到法律法　规规章等层面都对新闻活动有所涉猎，但是新闻媒体的根本性权利　由地选择、获知各种信息；二是公民ｊ匿过各种渠道享受国家机关和其　他公共团体依法提供的信息服务；三是公民依法直接要求义务人为　其获知信息提供服务，或依法诉请行政、司法部门排除侵权损害，救　济利益缺失，合理地仲裁、解决当事人之间的争端与纠纷［８］。由此可　见，公民知情权从内容与行使方式Ｅ都在于预防与防御公权力的恶　性，而这种恶性如果不加以制度上的约束，知情权不取得法律匕特别　仍然无从明确。这也就是新闻立法的基本利益立足点之所在，即首　要的在于保障新闻传媒的法律地位与新闻从业的权益。　三、知情权：民众防御公权力的法定权利　知情权（，ｎ　Ｒｉｇｈｔ　ｔＯ　作为一种明确的权利概念，是由美　国学者肯特・库伯（Ｋｅｎｔ　Ｃｏｏｐｅｒ）首次提出来的，指的是民众享有通　是宪法上的基本权利的确认，是无法达致其终极＾权保障的目的。　‘‘知情权’镊Ｉ早作为一个法律概念是由美国最高法院通过判例　３】　内蒙古农业大学学报（社会科学版）　２００９年第３期（第ｌ１卷总第４５期）　确认的。而较早将知情权作为一项宪法基本权利加以确认和保障　的是原联邦德国１９４９年《基本法》第五条第—款，即人人享有一般情　受到新闻传媒舆论影响时有一套相应的制度安排来保证降低舆论　的干扰度，使得司法权具有制度上自我补足的能力。　在我国，从人大到政府、法院，从最高司法机关到基层权力机　报来源、接受揽、获取情报而不受阻碍之自由。这是从宪法制度上　明确确认的—项基本权利，随后１９５１年芬兰《政府文件公开法》将知　情权作为—项独立权利从自由权分离出来。美国１９６６年颁布《消息　关，从理论界到实务界，都提倡舆论监督司法的合法性和正当性①。　在我国舆论监督司法的合法性来源于《宪法耀蒋三十五条的言论自由　情报　法》，１９８１年日本颁布《情报公开权利宣言》，１９８２年加拿大　出台《情报公开法》和《私＾秘密法　｝都确认了知情权的内容与行使　方式。Ｉ琏夕　，知情权作为—项国际社会普遍认同的国际人权和民主　权利，《世界＾、权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》也加以确　权和第四十—条的公民监督权。媒体作为社会组织，作为社会大众　的利益代言人，在合法的限度内可以对国家权力的运行包括司法权　的行使进行一定程度上的批评建议，这也是新闻媒体所主导的社会　舆论的客观要求。同时，在我国传媒之所以能够监督司法的最根本　认。　而我国关于知情权的确认与保障却十分有限。“知情权目前在　我国　现实的法律支撑，尚未明确地被认定为公民实在的基本　权科，而仅是在《宪法》中隐含的权利。’，［　知情权只是一个学理『生的　概念，它在我国法制建设中并不是一项完整的法定权利。’棚可见，　分薄弱，而新闻立法就是要解决宪法第　三十五条的言论出版自由权利与新闻传播活动之间的内在制度性　勾连，由这条抽象的宪法性权利延伸出知情权这样具体可操作的权　利形态，以使得民众在基本法律层面能够寻求到知睛权的制度根据，　从而对于实现我国法治，提高民众的公民意识，以及真正实现人民当　家作主、监督与限制公权力的滥用等方面起到根本保障作用。　四、舆论监督：司法公正的镜鉴　舆论监督与司法公正的关系实质上体现了新闻自由与司法独　立两种法治社会基本价值理念的辩证关系。一个民主法治比较健　全的国家，新闻传媒作为社会的有机组织是自由与活跃的，一方面是　由于民主社会倡导言论自由的社会精神，另一方面是由于法治社会　法律至匕理念下有效的规则之治理念的要求。新闻自由的来源根　据在于言论自由，而当公民和社会组织的言论自由与法治条件下所　赋予的公民的知情权、批评建议权相联系的时候，就产生了一种依赖　于新闻媒体作为社会公众的代表对国家权力的运行程序进行有效　监督的职能。因此，新闻传媒的新闻自由归根结底来源于公民的言　论自由权，并依赖于强大的公众舆论影响力来发挥其监督的功效。　在国家权力中，新闻　躁对司法权力的影响在于司法作为社会救济　的最后—道防线具有特殊的价值意义，正如培根所言：一次不公的裁　判比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了　水流，而不公的裁判则把水源败坏了ｌｌｌｊ。　然而，在西方国家，无论是英美法系还是大陆法系的国家，都明　确反　‘舆论Ｉ篮溜司法”。在英美法系国家，特别是在由陪审团对案　件事实起判断作用的美国，司法反对舆论监督的理由和陪审团的选　任制度有关，它们的陪审员是由理性的、非法律专业知识的人士来选　任的，而这些人很容易受外界、尤其是有强大力量的媒体影响，所以　司法—般通过制度性设计来排除新闻媒体的干扰，防止损害司法的　权威性和独立性。这在制度中的做法有两种选择：一种是隔绝待审　案件的陪审员，另一种是对干扰司法的言行定性，如藐视法庭罪。在　大陆法系国家中，由于法律活动的专门化程度很高，司法本身自足，　不需要外界权力资源的介入，如德国和荷兰就严格排除了对待决案　件进行公开的、非法律性质的评价讨论［１２］。因此，在西方发达国家　中，司法反对传媒的舆论监督并不是体现在司法机关对待媒体的态　度和司法机关与新闻传媒的制约关系，而在于司法权本身的独立性。　这种司法权的独立具备制度上的安排与设计，使得要么司法不受传　媒舆沧髟响仍然能够敞到客观公正行使审判权，要么一旦司法过程　３２　的原因在于我国司法功能的缺失和体制内监督的无力　。司法功　能的缺失体现在三个方面：—是我国司法机关不能独立行使司法权，　由于司法机关受到我国传统＾治思想和法律虚无主义的髟响，司法　机关受党和行政机关的制约过大，如某些地方党政领导借口党的领　导对司法审判活动实行不正当甚至非法的干预；二是法院系统的行　政管理体制使得司法活动受到行政管理权限的干预；三是司法的现　状使得民众通过司法途径寻求正义的信心遭受怀疑。体制内监督　的无力主要是现行法律和制度框架内的监督权的行使不容乐观。　人大监督、检察监督、审判监督等是司法权运行的重要监督资源，而　监督力度却很匮乏。“社会各方面对司法现状的批评，也蕴涵了对司　法体制内部监督资源不足的抱怨，表明体制内的监督未能取得广泛　的信任，因而司法体系外监督资源便成为司法改革制度创新的重要　关注点　传媒监督被普遍认为是司法体系外监督的常规的、基本的　形式。　加正因为司法本身不自足的现状决定了传媒舆论监督的合　法性和正当性，而在我国法治实现的特定国情下理顺新闻舆论监督　与司法独立之间的关系问题就显得格外重要。新闻立法则可以从　舆论ｌ监督的主体、客体、范围、责任等方面对新闻传媒舆论监督权进　行有效规制，这也是法治社会保障新闻自由与司法独立两种价值和　谐共处的—种制度性设计。口　参考文献：　ＥｌＳＥ美］埃德温・埃默里、迈克尔・埃默里著．美国新闻史ＥＭ－Ｉ．新华出　版社，１９８２．　［２］徐迅．中国新闻侵权纠纷的第四次浪潮——一名记者眼中的新闻　法治与道德［Ｍ］．中国海关出版社，２００２．１９—２　ｏ．　Ｅ３］魏永征．中国新闻传播法纲要［Ｍ］．上海社会科学院出版社，１９９９．　Ｅ４３Ｅ英］洛克．政府论（下册）Ｉ－Ｍ－Ｉ．叶启芳，瞿菊农译．商务印书馆，　１９６４．８５—８６．　Ｉ－５］赵正群．情报公开法制化的世界潮流与政府上网工程的意义［Ｍ］．　夏勇．公法（第２卷）［Ｍ］．法律出版社，２０００．３３３．　［６］资产阶级政治家关于人权、自由、平等、博爱言论选登［Ｍ］．６３．　［７］冯国基．行政资讯公开法律制度研究［Ｍ］．法律出版社．２００２．７７．　Ｅ８］苏成雪．传媒与公民知情权［Ｍ］．新华出版社，２００５．６９．　［９］苏成雪．传媒与公民知情权ＥＭ］新华出版社，２００５．Ｉ１０．　ＥｌＯ］魏永征．中国新闻传播法纲要［Ｍ］．上海社会科学院出版社，１９９９．　５７．　　‘［１１］［英］培根．培根论说文集ＥＭ］．水天同。译．商务印书馆。２００３：１９３．　［１２］卞建林．焦洪昌，等．传媒与司法［Ｍ］．中国人民公安大学出版社，　２００６．１．　［１３］卞建林，焦洪昌，等．传媒与司法［Ｍ］．中国人民公安大学出版社，　２００６．２Ｏ一２１．　［１４］顾培东．论对司法的传媒监督口］．法学研究，１９９９（６）：１７．　①　１９９８年４月，最高人民法院院长肖扬作了关于“要将宪法规定的　公开审判制度落到实处”的讲话，要求公开审理的案件，除允许公民自由旁听　之外，逐步实现电视和广播对审判活动的现场直播，走许新闻机构以对法律自　负其责的态度如实报道。２００４年１２月３０日，《深圳市预防职务犯罪条例》获　得深圳市三届人大常委会第三十五次会议通过，其中赋予新闻媒体采访权、建　议权和人身保障权，阻碍新闻媒体依法开展舆论监督将被追究法律责任。