简论决策失误的因素与减少决策失误的对策

简论决策失误的因素与减少决策失误的对策

胡󰀁原󰀁姚󰀁霞

󰀁摘要󰀁󰀁论文首先分析了影响我国决策失误诸多层面的因素,包括政治体制、人事制度、干部素质、利益驱动、决策程序及参谋咨询等。其次论文构思了减少决策失误的具体对策:敢于理念创新、适度分权制衡、强化监督机制、广邀民众参与、提升执政能力及构建参询体系等。

󰀁关键词󰀁󰀁决策失误;根源;对策

󰀁中图分类号󰀁󰀂A81󰀁󰀂文献标识码󰀁󰀂A󰀁󰀂文章编号󰀁󰀂1001-4527(2008)02-0112-04󰀁作者简介󰀁󰀁胡原(1927-)男,河南省新野县人,华中师范大学政治学研究院教授(已离休)。长期从事科学社会主义、政治学、政治社会学及管理学的教学与研究,同时对我国的行政管理、企业管理及社会管理的理念与特色,特别是对决策与监督的理念与操作技巧进行研究;姚霞(1981󰀁),女,山东日照人,武汉大学社会学系博士研究生,主要从事发展社会学研究。󰀁󰀁人们在决策活动中出现失误是经常的、难免的。这是因为客观世界的事物是处在瞬息万变之中。任何决策方案都是根据已经出现的大量现实信息做出的,一旦决策方案拍板定案后,客观事物又会涌现出许多新情况、新问题、新信息,原来的决策方案就不可能将其囊括其中,于是就会出现原决策方案与事物后来出现的新情况不相一致的现象,也即人们原先的主观认识与客观现实脱节。这样就产生了决策失误现象。这是一般决策失误存在的主要根源。

一

在我国,出现决策失误还有其特殊的环境和条件。笔者认为尚有诸多层面的因素影响着决策的正误。

第一,政治体制层面:我国实行的是中央集权的政治体制,共产党是执政党,因此从中央到地方各项决策大权都是集中于各级党委,而󰀁党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅拍板。󰀁而第一书记个人的知识和才能都不可能是万能的、无限的。因此仅靠个人主导的决策,往往总是存在着一定的缺陷或问题,甚至有的是错误的。各级党委虽然也有集体领导和民主集中制,如能正常的运作,也可以发挥党委一班人的集体智慧,在决策过程中可以起到互动、互补、互112󰀁

促的制衡作用,避免决策失误发生。但由于󰀁旧中国留给我们的,封建专制传统较多,民主法制传统很少。󰀁󰀁因此在这种过分集权的政治体制下,第一书记在党委班子中处于主导地位,他个人的意向在决策中起着决定性的作用,其他党委成员由于种种原因,如怕得罪了书记,搞坏了关系,会影响个人仕途升迁或个人私利的获得,即使在决策过程中有不同意见,也不可能与第一书记针锋相对的争辩,于是就会出现在党委班子内部,对面临的重大问题,不能展开充分酝酿和深入民主讨论,而󰀁由个人或少数人匆忙做出决定。󰀁草率出台某些决策方案,从而导致决策失误。

第二,人事制度层面:我国现行的人事制度,在选拔、使用干部时,有四种形式:一是委任,二是选任,三是考任,四是聘任。其中是以委任为主。虽然一些党政领导干部也是经过党、政代表大会选举产生,但由于我国缺少民主传统,法制法规不完善,选举也只是在形式上走走过场,因而选任实质上仍是变相的委任。这种委任制在战争年代或特殊环境下,对处理天灾人祸的突发事件、稳定大局和巩固胜利成果虽有一定作用,但如把它作为唯一的一种用人制度,长期实行下去,就欠妥当。因为在委任制下,上级领导与下级之间的关系不可能是平等的,下

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级的官职是上级授予的,下级对上级必然是感恩戴德,毕恭毕敬,言听计从,处处顺从,甚至有人会无端献媚或阿谀奉承。本来在我们共产党内部,󰀁不论是担负领导工作的党员或是普通党员,都应以平等态度互相对待,都平等地享有一切应当享有的权利,履行一切应当履行的义务。󰀁󰀁但在现实生活中,一些家长式作风严重的领导者,却要求下级󰀁都要惟命是从,甚至形成对他们的人身依附关系,󰀁把上下级之间的关系搞成󰀁猫鼠关系󰀁,󰀁搞成旧社会那种君臣父子关系或帮派关系。󰀁󰀁在这种情况下,领导在进行决策时,下级官员必然是眼睛向上,其关注点是揣摩上级领导意图,力求与上级意见一致;绝不会眼睛向下,关注客观现实情况和广大群众的诉求和呼声。这样上级决策者就不可能兼听众议,集思广益,其结果会出现决策失误。

第三,干部素质层面:各级领导干部在决策活动中处于关键地位,对决策的正误起着决定的作用。我国改革开放已三十年了,干部队伍总体素质已有很大提高。目前干部队伍是由两部分人组成:一部分是来自各条战线,长期从事基层工作,并逐步成长起来的,他们的实际工作经验较丰富,掌握科学文化理论知识不够系统,知识水平欠佳;另一部分是国内外各类学校培养出来的,他们的实际工作经验欠缺,掌握科学文化理论知识较系统,知识水平较高。从知识结构看,有的是学习人文社会科学,他们对人类社会的各方面的情况了解的较多,宏观的抽象思维能力较强;有的是学习自然(应用)科学,他们对物质领域诸多方面的情况了解的较多,微观的直觉思维能力较强。此外,每个干部的经历、阅历不同,感受和总结的经验教训不同;在家庭、学校和社会所受的教育和影响不同,个人的性格、修养、爱好及天赋也不同,于是他们之间就形成了巨大的区别。上述各类干部素质上的这些差异,会影响着其参与各项决策的最终结果的优劣。

第四,利益驱动层面:任何决策都是为了完成某项任务,达到预期目标,实现一定的政治、经济、社会或环保效益,满足不同人群的利益和要求。因此,利益的驱动就成为推动和选择不同决策方案的动力。

这种利益驱动主要表现在两个方面:一是部门局部利益的驱动。在我国,无论是兴修水利、修建铁路、公路,建造工厂、码头,兴建学校、医院或剧院以及制定各种政策走向等等,决策者本应坚持以人为本的理念,从广大民众的宏观全局需要和根本利益出发来进行决策,但在很多情况下,由于部门、行业、

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地区的局部利益或少数权贵富豪的特殊利益的驱

动,使领导者做出了相反的决策。这类决策虽然满足了上述那些群体的利益和要求,但有时却损害了国家全局的整体广大民众的利益和要求。目前在我国,贫富悬殊拉大、社会分配不公和少数权贵权力致富以及一些行业如电力等部门的职工工资福利补贴偏高,就是这种局部利益驱动的决策带来的后果。二是领导个人私利的驱动。有些领导者,急于要凸现自己的󰀁政绩󰀁,他们每到一地,就热衷于大兴土木,搞一些劳民伤财,易于被人们看得见的楼堂馆所或大大小小的广场之类的形象工程,为其仕途升迁增添砝码。对那些与人民群众有切身利害关系,人民能够得实惠的民生问题,如教育投入、医疗提升、社保安居以及生态保护等,他们没有兴趣,不屑一顾。

另外,在招商引资活动中,一些领导在与外商内商谈判过程中,狼狈为奸,权钱交易,收受贿赂,接纳回扣、红包,于是在签订合作协议时,丧失原则立场,优惠政策向老板倾斜,结果造成了我国的有形和无形资产大量流失,使国家蒙受无法挽回的巨大损失。在实施合作项目时,不少厂商又是投机取巧,偷工减料,质量低劣,出现了许多豆腐渣工程。河南省连续三届交通厅长相继落马,即是这种贪腐私利的决策驱动的典型表现。

第五,决策程序层面:当前学术界对决策程序一般认同为:󰀁发现问题,确定决策目标;󰀁集思广益,拟定众多备选方案;󰀁评估选优,确定决策方案;󰀁局部试点,完善实施决策方案。如果能够依照上述程序,在每个环节上认真把关落实,这在一定程度上也可以使决策活动规范化,避免一些决策失误发生。

遗憾的是,在我国尚有不少领导者,在决策活动中,并未完全按照上述决策程序运作,而是凭自己的主观愿望和狭隘经验,靠拍脑袋定决策方案。他们的作为,实际上就是领导者对面临的重大问题做出个处理决定,是其行政行为的表现,并非领导者在众多预选方案中择优的选择行为。可见,行政行为与选择行为是不相同的,决定与决策也是不相同的。决定与决策虽有一定联系,但不能等同,如果把两者混同,用决定去代替决策,必然会出现决策失误。另外,在决策程序中,某些环节尚不够完善,也是导致决策失误的一个因素。

第六,参谋咨询层面:任何决策活动都需要有全面、准确、及时的信息作基础。目前,发达国家参谋咨询机构不仅官方有,还有大量是民间的,它们不仅

113数量多,而且在运作过程中独立性强。人们称他们为领导的󰀁外脑󰀁、󰀁智库󰀁。在我国,这类机构大约包括:国家各级党、政机关的政策研究室、各级政府的参事室以及国家、省(区)市的社会科学院和某些高校、党校、行政学院、军事院校的有关研究机构。这类机构在我国数量少,功能缺位,独立运作较差。我国尚有不少领导,还习惯于把参谋咨询机构当成集体秘书班子来使用,让他们整天忙于给诸多领导撰写会议讲话稿,而不是把他们作为参与决策活动的得力助手使用。要知道,参谋咨询与秘书事务这两个班子的职能是不同的。前者参与决策,是领导在决策一些环节上不可或缺的力量;后者不参与决策,是在微观的日常行政事务上为领导服务。如果把两者混淆,就会降低参谋咨询机构的作用,就可能会减少正确决策出现的机率。

二

决策活动是一项庞大的系统工程,它要健康正常的运作,不仅需要社会有关各方紧密协同配合,而且也需要各项配套的立法建制保障。为了减少决策失误,增加正确决策出现的机率,针对上述影响决策的诸多因素,笔者设想的具体对策和建议如下:第一,要敢于理念创新:一切决策活动都不是固定的和一成不变的,随着时间、地点和条件的推移及主客观情况的变化,决策活动要与时俱进。决策者要不断解放思想,敢于改革和创新,绝不能固守于某种思维方式和决策模式。在指导思想上,领导在决策时需避免用形而上学和单向思维,要学会运用唯物辩证法和立体双向思维去审时度势。对一切事物的前因后果,主客观状况以及事物所处的上下、左右、前后的环境和条件的变化,都要仔细调研,深入分析,掌握其实情与规律。就是说既要看到自身的长处,又要看到自身的短促;既要把握能成功的强势,又要掌握遭失败的弱势;既要对决策方案进行可行性论证,又要进行不可行的剖析。总之,要做到知己知彼,心中有底,对客观情势了如指掌,才能在多变的世界里立于不败之地。

第二,要适度分权制衡:为了消除过分集权的弊端,在我国,除了要坚持党政分开,政企分开,避免出现以党代政,以政代企的现象外,最关键的环节就是要规范和制衡党委一把手的权力。强化党内民主,就是最有效的对策。具体建议如下:一是党委书记的产生,由上级党委委派逐步过渡到由各单位全体党员选举产生,选举结果报上级党委核查备案。二是对重大事项,需党委成员集体讨论决策,杜绝󰀁一114言堂󰀁。党委的领导,是集体的领导,不是第一书记

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个人独断。书记的一切言行要受制于党纪国法。三是党委成员要分头定期主动召集各种联席会、座谈会,深入群众调研,直接听取民众呼声,体察民情,掌握实情。上述举措如能落实,会在一定程度上减少决策失误。

第三,要强化监督机制:一项决策方案,从立项、调研、论证、优选到定案及方案实施的全过程,都应建立文字或音像档案,以备随后对该方案进行追踪查询,对决策方案的主要负责人应建立问责制。决策方案制定正确,实施成效显著者,应给予追踪奖励;一经发现在制定方案过程中有贪腐行为,实施方案中使国家损失惨重者,应追踪惩处,不能借口时过境迁,不了了之。上述问责制、追踪奖励制和追踪惩处制,均应由国家立法机关正式立法实施。另外,在决策程序上,不仅对决策方案进行可行性论证,还要增添一个对决策方案进行不可行论证的环节。这样将方案的正反两个方面做强烈对比,深入探讨,使方案的优点和缺点、强势和弱势凸现得更鲜明、突出和具体,促使领导在实施方案时能扬长避短,心中更踏实,并抢先有针对性的做好防范决策失误的准备,力争决策成功。同时,还要高度开放媒体,并充分发挥舆论监督的作用。

第四,要广邀民众参与:在决策过程中,领导要自觉地广开言路,真诚邀请民众参与。古语云:兼听则明,偏听则暗;󰀁让人讲话,天不会塌下来󰀁。时时处处能听到不同声音,会警示领导,保持高度警觉,随时发现问题,及时修正决策中的缺陷,避免决策失误。最近福建省厦门市PX厂(化工)迁址建厂,就是一个民众参与决策的成功案例。该厂原计划建在厦门,由于政府广邀民众参与决策,媒体跟踪及时报道了群众对该厂破坏生态、污染环境有强烈反响,最后政府决定将厂改建漳州。今后凡是没有经过群众参与的决策方案,建议主管部门严格把关,禁止上马实施。

第五,要提升执政能力:所谓执政能力,就是指党政干部为人民群众全心全意服务的综合能力。具体表现为建设和发展我国的物质文明、精神文明和政治文明以及处理国际事务的能力。决策能力又是执政能力的重要内容,是执政能力的基础和核心。这是因为决策正确,各项事业可能成功,决策失误会导致事业衰败。要提升领导干部的决策能力,就需提高各级领导干部的素质。世界不少国家实行的国家公务员制度(文官制度),就有利于保证公务员具

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有较高素质。这个制度把国家公务员分为政务和事务(业务)两类。政务类通过民选产生,有任期任届规定;事务(业务)类由于专业性强,业务技术能力要求高,通过严格考试,择优录用,无任期任届规定,只要不违法渎职,可长期任职工作。目前我国也实施了国家公务员制度,但尚需进一步的健全和完善。建议我国的国家公务员法能早日出台。对我国的国家公务员还是应分为政务和事务两类。政务类官员当前由各级人大代表间接选举产生,逐步过渡到全民普选产生。事务类官员应从目前委派制逐步过渡到考任制,即通过国家严格的正规考试,择优录用,从而保证我国的干部素质不断提高。

当今,我国正面临着绝好的发展机遇,同时也伴随着巨大的压力和挑战。在风云变幻的全球一体化和激烈竞争的形势下,我们必须要及时了解多极化世界的动向,要深知我国的国情,要真切地掌握中国特色社会主义的发展规律,并对面临的众多问题做出正确的决策。这就需要各级领导干部经常保持清醒头脑,居安思危,坚持学习,深入实际,强化交流,不断的学习、学习、再学习,调研、调研、再调研,迅速提高自己的综合素质,以适应当今时代的要求。

第六,要构建参询体系:参谋咨询是决策活动不

可或缺的先期步骤,没有参谋咨询这一环节,就不可

能形成众多预选方案,领导者优选决策方案的行动就不可能进行。我国改革开放以来,参谋咨询机构虽有所增加,作用也有所加强,但从客观需要看,机构数量仍偏少,功能也缺乏法定规范,其作用一定程度仍受制于长官意志,不能完全独立的运作。建议今后我国应大力构建参询系统,不仅要强化官方参询机构的作用,还应放手发展民间的参询机构。立法机关也应正式立法,规范其运作过程和权限职能,使其在决策过程中发挥更大的智囊作用。

注󰀁释

󰀁󰀂邓小平文选󰀁人民出版社1983年版第288-289页。󰀁󰀂邓小平文选󰀁,人民出版社1983年版第292页。󰀁󰀂邓小平文选󰀁,人民出版社1983年版第290页。󰀁󰀂邓小平文选󰀁,人民出版社1983年版第291页。󰀁󰀂邓小平文选󰀁,人民出版社1983年版第291页。󰀁󰀂邓小平文选󰀁,人民出版社1983年版第291页。󰀁󰀂毛泽东文集󰀁第8卷人民出版社1999年版第294页。󰀁毛泽东󰀁在扩大的中央工作会议上的讲话󰀁(即7000人大会)1962年1月30日。

[责任编辑󰀁刘金海]

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