《关于推进破产案件依法高效审理的意见》的理解与适用

适用

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• 【公布机关】最高人民法院 • 【公布日期】2020.04.29 • 【分 类】司法解释解读 正文

《关于推进破产案件依法高效审理的意见》的理解与适用

作者：林文学 关丽 郁琳 詹应国 作者单位：最高人民法院

最高人民法院《关于推进破产案件依法高效审理的意见》（以下简称《意见》）经最高人民法院审判委员会民事行政专业委员会讨论通过，已于2020年4月21日印发实施。为便于实践中准确理解和正确适用，现就《意见》的制定背景、总体原则和主要内容说明如下。 一、《意见》的制定背景

法治是最好的营商环境。企业破产法实施以来，最高人民法院始终坚持市场化、法治化工作方向，积极推进破产审判工作。在 2019 年世界银行营商环境评估中，最高人民法院通过制定《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》（以下简称《解释三》），设立深圳、北京、上海破产法庭等有效举

措，推动我国“办理破产”指标从第61位跃升到第51位，为营商环境整体指标的提升作出了贡献。但是，我国“办理破产”指标尤其是二级指标“回收率”距离全球最佳实践还有很大差距，仍然有较大的提升空间。

积极提高破产审判效率、努力降低破产程序成本，是现阶段人民法院持续做好破产审判工作的重要内容。推进破产案件依法高效审理，对于保障债权人和债务人等主体合法权益，充分发挥破产审判工作在完善市场经济主体拯救和退出机制等方面的积极作用，更好地服务和保障国家经济高质量发展，助推营造国际一流营商环境具有重要意义。最高人民法院民二庭从 2019 年下半年起，经深入调研，起草了征求意见稿，先后向最高人民法院相关部门、全国各高级人民法院、北京破产法庭等第一批破产法庭和全国人大财经委、发改委、司法部等中央单位及有关专家学者征求意见。在广泛吸收各界意见、反复研究论证的基础上，2020年3月24日，经最高人民法院审判委员会民事行政专业委员会第 339 次会议讨论通过了《意见》。

二、《意见》的制定原则

为确保《意见》内容科学合理，能够适应形势发展、满足实践需要，在起草过程中，我们着重注意把握了以下原则 ：

一是以现有法律规范为基础，以提升效率为导向。指导性文件是法律规范在审判工作中的具体化，首先应当遵守法律规范。《意见》注重依法保障债权人、债务人及其他利害关系人的实体权利和程序权利，在依法的前提下，努力实现高效。《意见》以优化审理流程、并联破产进程事项、缩短办理时限为着力点，加强信息共享，强化对管理人的履职保障和监督，积极构建简单破产案件快速审理机制，密切防范和打击恶意逃废债，将依法提高审判质效贯穿于破产案件审理全过程。

二是立足审判实际，努力破解实践难题。《意见》坚持问题导向，紧扣司法实践中亟待明确和争议较大的若干问题，作出了相关规定。在内容上，既包括了推进案件依法高效审理的积极措施，也包括了为排除妨碍案件依法高效审理消极因素的预防性规定。例如，《意见》第12 条即为预防当事人滥用撤销债权人会议决议的诉讼权利，避免破产程序时间和成本不当增加而设置。

三是坚持破产法原理，遵循破产审判特点。破产法具有较强的综合性，破产案件相较于普通民商事案件有其自身特点。在破产程序中，既有债务人是否符合破产受理条件等需要裁决的事项，也有对债务人财产进行管理、变价、分配等需要执行实施的事项。为此，在制定《意见》时，我们充分注意考虑破产案件的特点。例如，《意见》第 8 条关于强制接管的规定，较好地实现了破产程序与执行程序的衔接。

三、《意见》的主要内容和对重点问题的说明

《意见》共分5个部分，规定了为推进破产案件依法高效审理所采取的措施。各部分主要内容和需说明的重点问题分述如下： （一）优化案件公告和受理等程序流程

程序公正是实体公正的前提和基础，实体公正是程序公正的结果和目标。企业破产法规定了大量的公告、通知和送达等程序性事项，为维护当事人实体权利提供了重要的程序保障。在确保当事人相关权利的基础上，为避免破产案件进程延迟，不当增加破产程序成本，人民法院应当结合破产案件特点，合理优化有关事项，以确保实现公平公正与提升效率相统一。 1. 关于公告方式的优化

破产程序中需公告的事项较多，对破产费用成本和案件办理时间产生较大影响。其中在对债权申报事项进行公告时，2002 年发布的最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第17条规定，需在国家、地方有影响的报纸上刊登公告。但该条文本身是否被新法废止存在不同理解，实践中对于公告是否需登报存在争议。随着社会的发展，登报方式实际受众效果往往一般。为进一步深化司法公开，完善破产案件的管理和监督机制，最高人民法院于 2016 年开发了“一网两平台”（即全国企业破产重整案件信息网及法官工作平台、管理人工作平台），并出台了最高人民法院《关于企业破产案件信息公开的规定（试行）》。其第 7 条规定 ：“人民法院、破产管理人在破产重整案件信息网发布的公告具有法律效力。”因此，目前有必要也有条件进一步加强对全国各级法院破产公告平台的统一。统一公告平台后，能够便利社会各界查询破产案件信息，有利于发挥平台吸引重整投资人等的功能作用。考虑到各地法院已有的公告方式和案件具体情况，《意见》第1条规定，人民法院、管理人应当在全国企业破产重整案件信息网发布公告的同时，还可以通过在破产案件受理法院公告栏张贴、法院官网发布、报纸刊登或者在债务人住所地张贴等方式进行公告。

2. 关于受理审查时无法直接通知债务人的处理

在债权人申请破产，而债务人因下落不明或规避送达而无法直接通知时，对受理审查异议通知是否需要按照民事诉讼法进行公告送达，即经过60日公告期才视为送达，不同高院规定不一。在征求意见中，争议的焦点问题是，《意见》第2条蕴含的公告发出即视为完成通知的规则，是否具有合理性？经充分讨论和研究，《意见》最终持肯定态度。主要理由有：

一是企业破产法中的通知和送达属于不同范畴，破产程序中的公告也区别于民事诉讼送达中的公告。例如，企业破产法第一百零七条对宣告破产的裁定要求送达

债务人和管理人，但对于已知债权人则是要求通知。企业破产法及其司法解释中的公告，是对相关事项的广而告之，可以理解为进行通知或告知的一种方式。 二是法律、行政法规对企业住所登记制度有明确要求。根据我国公司法等的规定，企业住所发生变更的，应当依法办理变更登记。《公司登记管理条例》第二十九条特别强调 ：“公司变更住所的，应当在迁入新住所前申请变更登记，并提交新住所使用证明。”相较于自然人，企业登记的住所应当具有更强的公示公信的效果。债务人经法院采取电话、邮寄并且到其住所地等合理方式后仍无法通知的，在一定程度上可以作为其具有破产原因的辅助判断因素。此时如果再采取60日公告期以公告送达的方式进行通知，将对未遵守法律规定的债务人过度保护，延缓破产案件进程，损及债权人合法权益，如将导致企业破产法第三十二条规定的6个月可撤销期间向前追溯的时间起点大为缩短。

三是在法院裁定受理后，债务人仍有救济机会。法院受理破产申请，系根据申请材料对破产原因的初步判定，并不等同于已对债务人宣告破产。根据企业破产法第十二条、第一百零八条的规定，在法院受理破产申请后宣告破产前，经审查发现债务人不具备破产原因，或者债务人清偿全部到期债务等情形的，法院可以依法驳回债权人的破产申请或者终结破产程序。 （二）完善债务人财产接管和调查方式

债务人财产是债权人权利得以实现的重要物质基础。管理人对债务人财产的接管和调查情况，决定着破产程序能否顺利进行，影响着债权人权利能否得到最大化的实现。针对实践中存在的债务人财产接管调查不及时、不顺畅、不全面等问题，《意见》采取积极措施，保障和监督管理人依法履职。 1. 关于债务人案件和财产信息的查询

近年来，人民法院信息化建设成效显著。为加强信息共享，《意见》规定，人民法院可以通过案件管理系统、网络执行查控系统为管理人提供涉及债务人诉讼、执行案件和财产等信息查询的便利。由于各地案件管理系统差异等原因，破产案件受理法院查询的债务人诉讼、执行案件不全面的，应当在提供案件信息时一并告知管理人查询所涉的案件范围。需要强调的是，人民法院只是辅助提供便利，对债务人案件和财产信息进行全面调查是管理人的法定职责，因此管理人应当对债务人相关情况的全面性和准确性承担最终责任。 2. 关于债务人财产的强制接管措施

企业破产法虽然规定了管理人接管债务财产的职责以及债务人有关人员的相应义务，但在实践中，一些债务人出于逃废债务、躲避责任等目的拒不向管理人移交财产和账簿，严重影响了破产进程的有效推进。破产案件兼具裁判和执行属性，破产程序本质上属于概括执行程序。企业破产法第四条规定，破产案件审理程序中企业破产法没有规定的，适用民事诉讼法的有关规定。故《意见》提出，根据案件具体情况，人民法院可以就债务人应当移交的内容和期限作出裁定，债务人不履行裁定确定的义务的，人民法院可以依照民事诉讼法执行程序的有关规定采取搜查、强制交付等必要措施予以强制执行。此外，针对接管过程中，可能出现他人对债务人占有的财产基于所有权等实体权利主张取回的情况，《意见》明确应当根据企业破产法第三十八条及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》第 27 条等有关规定处理，而不适用民事诉讼法第二百二十七条规定的案外人异议程序。同时，在相关权利人提起取回权诉讼期间，不影响管理人的接管。此项规定，对于预防和破解接管难具有积极意义。 3. 关于中介机构完成有关事项的时限要求

为解决实践中评估、鉴定、审计缓慢，导致破产进程迟缓的问题，《意见》第9条参照最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》（2019年修正）第35条的规定，并结合破产案件自身特点进行了规定。破产程序中的评估、鉴定、审计不同于普通民事诉讼案件中人民法院进行的司法委托，宜由管理人与相关中介机构以约定方式明确权利义务。《意见》要求管理人与相关中介机构签订委托协议，明确其完成相应工作的时限以及违约责任。在违约责任中，除了可以采用《意见》列示的原中介机构已收取的费用予以退还或者未收取的费用不再收取外，管理人还可以根据具体情况与之约定违约金或者赔偿损失等内容。需注意的是，根据《全国破产审判工作会议纪要》第11条等有关规定，管理人聘请有关中介机构，应当经人民法院许可，如所需费用需要列入破产费用的，应当经债权人会议同意。此外，根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》第116条的规定，中介机构因不当履行职责造成损害，以及管理人在聘用过程中存在过错的，应承担相应的赔偿责任。当相关中介机构存在违约责任和侵权责任的竞合时，管理人可以依照法律规定从有利于案件推进和实现债务人财产最大化的角度选择主张的责任形式。管理人若主张损害赔偿的，需对侵权责任因果关系、损失大小等方面进行举证。本条的根本目的在于指导管理人督促有关中介机构尽责勤勉，及时完成有关专业技术工作。 （三）提升债权人会议召开和表决效率

债权人权利的行使与合法权益的保护是企业破产法的重要内容和价值追求。去年公布实施的《解释三》即主要针对债权人权利行使和保护问题作了规定，取得了良好效果。《解释三》规定了“采取通信、网络投票等非现场方式进行表决”，但未对债权人会议能否采取非现场方式进行规定。实践中，存在完全以书面债权人会议代替现场会议的情况，这与企业破产法对于债权人会议的制度安排不相符，也不利于保障债权人的知情权和参与权。对此，《意见》充分关注网络在线视频、通讯

群组等信息技术的发展和运用，并结合破产审判实践，进一步完善了债权人会议召开和表决方式，以更好地发挥债权人会议的作用。

第一，对债权人会议进行了两个区分，即对债权人会议的召开方式和表决方式作了区分，对第一次债权人会议和以后的债权人会议进行了区分。《意见》在强调第一次债权人会议应当通过现场方式或者网络在线视频方式召开的基础上，赋予后续债权人会议召开方式的灵活性。

第二，在提高债权人会议便利度的同时强调规范性。《意见》要求以非现场方式召开债权人会议、进行表决的，管理人要做好核实参会人员身份、会议过程记录、表决载体提取保存等工作，做到全程可查，确保案件质量。

第三，明确债权人会议召开或表决程序瑕疵的处理。为预防当事人滥用诉讼权利，避免破产程序时间和成本的不必要增加，《意见》明确债权人请求撤销召开或者表决程序仅有轻微瑕疵，且对决议未产生实质影响的债权人会议决议的，人民法院不予支持。需要说明的是，因管理人未勤勉尽责，存在故意或重大过失行为造成前述瑕疵的，人民法院可以依照企业破产法有关规定对其处以罚款。 （四）构建简单案件快速审理机制

破产案件具有较强的综合性，不仅包括对破产原因的认定，而且涉及债务人财产的接管、评估、拍卖等处置事项，还可能因债权确认、对外追收债权等事项而发生衍生诉讼 ；此外，为确保破产程序参与主体的合法权益，企业破产法还规定了一系列程序性要求。但是，企业破产法未区分破产案件难易程度、债务规模大小等因素，统一适用现有程序安排，在一定程度上造成债权债务关系明确、债务人财产状况清楚、案情简单的破产案件，因程序事项繁琐迟迟不能办结，影响了破产制度

价值的发挥和社会公众对破产审判工作的评价。对此，《意见》在现有法律制度框架内针对简单案件建立了快速审理机制。

一是明确了适用快速审理方式的案件范围，主要从债权债务关系、债务人财产、案情复杂性这 3 个维度进行审查。《意见》参照民事诉讼法及其司法解释关于简易程序适用范围的体例，先总括式规定可以适用快速审理案件的积极条件，再从不得适用的角度进行列举，便于实务操作。

二是明确了适用快速审理方式的审查时点以及告知对象和方式。 三是明确了审理期限，即应当在裁定受理之日起6个月内审结。

四是明确债权人会议的提前通知时间和程序，即管理人应当在债权人会议召开3日前将需审议、表决事项的具体内容告知已知债权人，以提高会议实效。 五是发挥债权人会议作用，对变价方案、分配方案进行预设表决，以减少债权人会议次数。

六是结合快速审理方式的特点，对于涉及法院、管理人的有关办理期限在企业破产法规定的范围内进一步压缩，而对于涉及债权人利益的期限，均不作压缩规定。

七是对在审理过程中发生不宜继续适用快速审理方式情形转为一般审理方式时的程序进行了规范。

需说明的是，上述第四、五点相关内容措施，在采用一般审理方式的案件中也可以适用，只是在适用快速审理方式案件中更具备条件，并且能够普遍适用，故在本部分予以规定。

以上规范，构建了相对完整的快速审理机制，为将来企业破产法修订时设立破产案件简易程序提供了有益的制度探索和实践支撑。 （五）强化强制措施和打击逃废债力度

推进破产案件依法高效审理，除了要从正面采取积极措施提高效率，还要切实预防和排除各种妨碍破产程序推进的行为，以确保案件整体质效。 1. 关于拘留等强制措施的运用

人民法院对违反法律规定妨碍破产案件审理的相关主体依法采取强制措施，是破产案件有序高效推进的重要保障，强制措施不足将损害案件有效推进和司法权威。实践中的主要争议在于如何正确适用拘留措施。

一种意见认为，企业破产法除了第一百二十九条规定债务人的有关人员擅自离开住所地可以进行拘留外，其他违法情形均未规定可以拘留，故在破产程序中对其他违法行为采取拘留措施法律依据不足。

另一种意见则认为，企业破产法规定的罚款措施在审判实践中难以发挥作用。此外，如前所述，根据企业破产法第四条的规定，破产案件审理程序中企业破产法没有规定的，适用民事诉讼法的有关规定。因此，可以引用民事诉讼法第一百一十一条的规定采取拘留措施。

《意见》充分考虑上述两种意见，在强调用足用好企业破产法规定的强制措施的同时，进一步列举了实践中较为常见的妨碍行为，并按照民事诉讼法对其后果进行规定。需注意的是，对于在破产程序中拟采取拘留的其他违法行为，应当能够与企业破产法、民事诉讼法及相关司法解释规定的行为相对应匹配。 2. 对债务人相关财产的去向调查

管理人是否尽职进行财产去向调查，极大地影响着破产案件审理进程和债权人权益实现，这也是避免债务人逃废债行为的重要手段。但实践中也存在一些债权人仅凭猜测来反映情况，致使管理人和人民法院花费大量精力调查后无果，却又不敢轻易结案的现象，造成案件无意义的拖延。《意见》在强调管理人尽职调查的同时，为管理人启动财产去向调查指引了一定的条件，避免管理人的不作为和无效作为。

3. 对逃废债行为的区分打击

债务人逃废债务，严重损害了债权人的合法权益，损害了破产制度的实施效果，损害了守法诚信的经济秩序和公平有序的法治环境。实践中，转移资金、隐匿财产等逃避债务行为往往发生在破产程序开始之前，而非破产案件本身导致了逃废债行为的发生。破产程序中管理人对债务人财产的接管和调查、对偏颇性清偿行为的撤销以及财产追回等独有制度，能够为识别、打击和预防逃废债行为提供有力的法律支撑。

实践中的难点之一在于，对于案件是否需追究有关主体刑事责任的认识和尺度把握不一，导致管理人、法院和公安机关等相关部门往往就此产生争议。《意见》结合我国经济发展现状，提出根据有关主体的不同情形区分民事责任和刑事责任，以准确打击逃废债，倒逼企业规范经营，促进社会诚信建设。 四、《意见》适用过程中需注意的其他事项

《意见》发布期间，正值我国新冠肺炎疫情防控取得阶段性成果，复工复产有序开展的特殊时期。各级法院要认真学习和正确理解《意见》的精神，在推进破产案件依法高效审理的过程中，着重抓好以下两个方面工作 ：

第一，要注重发挥破产程序不同制度的功能作用。各级法院要切实将破产审判工作置于服务于国家经济社会发展大局中谋划和开展。要根据案件具体情况，特别是在当前统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作的形势下，充分发挥重整、和解、破产清算等不同程序的制度功能和作用。对于具有挽救价值和可能的困境企业，人民法院要通过重整、和解程序，运用市场化、法治化途径积极挽救，努力推动企业再生。对于缺乏拯救价值和可能性的债务人，要及时通过破产清算程序对债权债务关系进行全面清理，促进社会资源重新配置。

第二，要强化执行程序与破产程序的有效衔接。对于执行困难的企业，执行法院应当通过强化释明等方式引导债权人或者被执行人同意依法将案件转入破产审查，避免个别执行损害企业经营和全体债权人利益。要通过依法落实企业破产法规定的执行中止、保全解除、停息止付等制度，充分保护债务人企业经营，全面解决企业债务危机，公平有序清偿全体债权人，实现对困境企业的保护和拯救。