环境保护与公众参与研究

环境保护与公众参与研究

作者：范松华

来源：《科学与财富》2011年第05期

[摘 要] 通过研究环境保护中的公众参与的问题，借鉴西方发达国家的有益经验，立足于我国的环境立法现状，紧密结合我国的环保实践进行思考，提出我国有关保障公众参与环境保护的建议。

[关键词] 环境保护 公众参与 环境立法

一、问题的提出

公众参与作为环境保护的一项重要的原则，在环境保护理论和实践中具有十分重要的地位。从国际立法及各国立法的实践看，对公众参与的重视程度较高。公众通常是指具有共同的利益基础或关注共同问题的社会大众。由于公众作为一种群体范畴，它是开放式的，这就导致了公众概念本身所蕴涵的不确定性。关于公众参与的思想可以追溯到公元前世纪古代雅典，当时的公民大会开创了立法中公众参与的先河，至今立法中的公众参与已经在全球范围内被当作民主政治的重要表现形式被普遍接受。我国对公众参与的采纳较晚，我国学者对公众参与问题在理论层面上的研究还显不够，使公众参与环境保护的功能未能得到最大程度地发挥。随着社会主义现代化建设事业的蓬勃发展和科学发展观的提出，环境保护工作的地位越来越重要。层出不穷的环境纠纷极大地刺激着我们的神经，要更好的消解这些环境纠纷，就必须让公众参与到环境保护中来。 二、公众参与的内涵

1991年2月25日联合国在芬兰缔结的《跨国界环境影响评价公约》指出“公众是指一个或一个以上的自然人或者法人”。1998年欧洲经济部长会议签订的《环境事务上获取信息、公众参与决策权以及实现公正公约》规定“公众是指一个或一个以上的自然人或法人，根据各国立法和实践，还包括他们的协会、组织或者团体”。2003年5月《越境环境影响评价条约》规定的公众是指一个或者更多的自然人、或者相应法律规定身份的人，以及根据国家立法或者实践确定的协会、组织或者集团。我国学者认为，在环境保护领域公众参与是指公众有权平等地参与环境立法与决策。

公众参与首先是环境法中的一项重要原则和基本制度，其次也是一项公众参与环境保护方面重要的程序性权利。环境公共财产理论认为由于环境资源所有权和使用权的产权界定不够严密和周全，导致环境污染以及环境质量恶化。经济学家们将环境资源看作是一种典型公共品，环境为人类社会的生存发展提供了必备的生存资料，人们在自然环境中受益的同时不能剥夺他

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人从中受益的权利。环境权的主张是由联邦德国的一位医生首先提出来的，从而引发了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的大讨论。1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》宣告“人类有权在一种能够拥有尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任。”公民环境权包含了实体性权利和程序性权利两个方面，公民环境权不但应当成为公民的应有权利而且应当成为法律上的实然权利。 三、国内外环境保护的公众参与

美国环境保护运动起步很早，如今美国的工业污染已经得到有效的防治和治理，整体环境状况较好，美国非政府组织的规模和力量极大，是公众参与环境保护的一支重要力量。在日本的环境计划中明确规定了针对各个环境保护参与主体的自主性、积极性而实施的支持政策。澳大利亚环境保护群众运动和社会团体非常活跃，巴西已有多个环境保护公民环境小组，芬兰政府十分重视在校学生的环保教育，瑞典各类学校针对不同年龄的学生开展环境教育活动，新加坡通过学校、社区、企业和媒体各个环节对国民实行终身的环境教育，越南政府认为环境保护是全民族的事情。

我国古代的儒家、道家思想把人与自然看作一个不可分割的整体。我国的《环境保护法(试行)》在总则中规定我国环境保护工作的总方针：“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民。”1996年修订的《水污染防治法》第十三条和1996年新制定的《噪声污染防治法》第十三条，对公众参与环境影响评价做出了原则性规定。1998年国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》规定：建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。2000年3月发布的《中华人民共和国立法法》指出：行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。2002年10月28日通过、2003年9月1日起开始施行的《中华人民共和国环境影响评价法》规定：国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。 四、强化公众参与的对策

我们要通过政府的环境信息公开，缩小强势和弱势群体在信息获取方面的优劣差距，从而增强公众参与的有效性。环保部门可以建立环保执法的回访制度，征求民众对环保执法的意见和建议。通过召开多种形式的听证会，政府应定期向社会发布环境质量状况公报，加强环境管理和执法的透明度，让公众对有关问题有所了解。企业环境信息披露关系到环境保护工作的进展。企业环境信息的披露影响到政府环境公共政策和具体环境保护行为的正确实施，企业环境信息有效充分的公开，有利于公众参与过程中政府和公众对各自行为动向的正确把握。要引入和加强企业环境审计和会计工作，推广在其年报中环境信息披露的做法，将上市公司的环境信息公开状况同其上市及扩融直接挂钩。

要改变由于环境意识水平低而导致公众参与环境保护缺乏热情和动力的局面，明确规定公众在环境保护方面做出较大贡献有权利获得政府的奖励，使公众对奖励有合理的心理预期，从

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而更好地指引他们积极参与环境保护。应该在坚持物质奖励和精神奖励相结合方式的基础上，适当突出物质奖励，设立专门的奖励基金。各级环保部门可以设立公众参与基金，其来源可以从排污费、管理费等经费中列支。设立民间专门性的公众参与基金会，通过各方面筹措资金，用于补助公益性的公众参与活动。

公众个人的参与是实现公众有组织的参与的基础，群体参与是个体参与的必然要求。要承认和保障公众个人参与的权利，并培育各种非政府组织。由于其与群众联系密切，可以将民意真实地反馈给政府。国外经验表明，非政府组织作为公民表达意愿的公益性社团，是一种有力的公众参与方式。民间组织在这一利益表达和利益协调的过程中，推动了政府与公众的合作，使公众参与能落到实处 参 考 文 献

[1] 吕忠梅，环境法新视野，中国政法大学出版社，2007年版

[2] 王博，饮用水水源环境保护立法的思，考黑龙江科技信息，2009年第3期 [3] 孙明媚，和谐社会视野下的公众参与环境保护，管理观察，2009年第4期■