农村集体土地经营管理中的问题与对策

农村集体土地经营管理中的问题与对策

作者：孙淑华

来源：《中国房地产业·下旬》2017年第11期

【摘要】农村集体土地是新型城镇化的重要载体，也是农民安身立命的重要保障和强农富农的根本。当前，我国城乡一体化及城乡结合部地区改造进程不断加快，农村集体土地随着土地征收正逐年减少。伴随着大量农村人口不断向城镇转移，农村土地抛荒撂荒问题也日益严重，在城市发展迅速加快的同时，农村发展趋缓已成为不争的事实，由此导致农村土地的使用率和产出率下降，在这种形势下，加快农村集体土地的流转，提高农村集体土地的使用效率，改革和完善农村集体土地经营管理制度已成为当前的迫切任务。 【关键词】农村集体土地；土地经营权流转；经营管理 【中图分类号】F301 【文献标识码】A

农村集体土地是新型城镇化的重要载体，也是农民生产生活的重要保障。改革和完善农村集体土地经营管理制度，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，是释放农村土地潜能，激活土地市场，加快农村、农业发展和农民增收的重要途径，也是当前新农村建设中面临的重要课题。近年来，随着我国城乡一体化及城乡结合部地区改造进程的不断加快，农村集体土地因城市扩张正在逐年减少，大量农村人口向城镇转移，城市发展加速，农村发展趋缓，由此导致农村土地的使用率不断下降，产出率不足，在这种形势下，加快以农村土地承包经营权流转为主要内容的农村集体土地经营管理制度改革已迫在眉睫。

1、农村集体土地经营管理中存在的问题 1.1农民对土地“集体产权”的认识不够

在我国《宪法》中明确的规定了“农村和城市近郊的土地在法律的规定下属于政府所有，在此之外也属于集体所有；在农村的宅基地、自留地以及自留山等都属于集体所有”。在农村土地的利用中一直处于集体主义的观念，但是在改革开放之后，实行家庭联产承包责任制，将集体的土地进行分田到户的下放。在农村集体土地资源的下放承包关系中规定了农村的土地关系30年不变[1]。在农民的承包土地中不能将土地进行回收和调整，在这种政策的诱导下让农民误以为土地的产权在人民手中，以至于出现了集体土地资源的非法买卖现象。在这种趋势的影响下农村集体土地资源的集体所有意识已经逐渐的在淡化，农民的土地资源私有化现象非常严重。

1.2宅基地管理制度有待提升

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在改革开放之后，农村人们的生活水平不断的提升，人们都迫切的希望改善住宅环境，于是在农村兴起了建房的高潮。但是在农村宅基地使用权管理制度的不完善情况下，出现了农村的宅基地建设秩序混乱化现象。在宅基地的建设上出现了违法乱建情况，农民在没有相关土地办审批手续的情况下就私自的进行用地。另外在农村的宅基地使用中实行宅基地的无限期无偿使用制度，这就使得一部分农民开始钻法律的空子，将宅基地建设成小型的工厂以及小型的养殖场等，对农村集体土地的使用破坏严重。 1.3农村集体经济组织职能弱化

《土地管理法》规定：“集体所有的土地按照法律规定属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理”。按此规定，集体经济组织理应统筹规划，加强对农村集体土地的保护、管理和合理开发利用，但实践中如村委会这种法定的集体经济组织并没有发挥好自己的法定作用，具体表现在：一是管理上缺位。由于制度的不健全，后农业税时代村委会职能弱化、部分村级组织“执政”能力不强等原因，村委会作为最具灵活性、最适合管理“属于自己”土地的基层组织，在实际当中管理严重缺位，对非法买卖土地和改变土地用途、乱占耕地建房等行为“睁一只眼闭一只眼”，致使集体土地管理乱象丛生。

二是为创收越位。村委会、村民小组等农村集体组织大部分没有自己的经济实体或企业，自身造血功能较低，农村税费改革以后，农村集体收入大大减少，导致集体经济普遍薄弱，入不敷出。为了增加集体经济收入，一些地方的村委会随意收回或者调整农民的承包土地，有的不经承包户的许可强制流转农户的承包地，有的通过高价对外出租或直接卖地获取经济效益；在土地征用过程中，有的村组随意挤占挪用农民的征地补偿费和安置补助费用以弥补村财的不足和亏空，加剧了农民对政府征地的抵触情绪。三是经营上虚位。按照村民委员会、村民小组的职能定位，理应深谋远虑，统筹规划，有效指导和推动本村土地有序流转、特色产业集群发展、征地补偿等资金长远规划合理使用。但在现实中，不少村级组织未尽到组织指导、科学引导之责，对农民承包后的土地不管不问，在征地补偿款分配使用问题上，往往一分了之，对其投向和使用缺乏统筹规划和引导，任由农户吃光用光，后续生产生活失去经济保障。 2、提升农村集体土地资源经营管理的对策建议 2.1深化对现行农村基本土地管理制度的理解

《土地管理法》和《农业法》明确规定，农村的土地属于集体所有，而村民委员会是村选举产生的集体组织，实施农村土地的分配调节是其法定主要职责之一，特别是在农村产业调整、规模经营、土地流转方面，村委会要充分发挥主导作用。首先，土地管理法律制度明确规定了农民家庭承包经营土地是农村集体土地经营使用的基础，这就赋予了土地是农民安家立命的一种资产或资本保障的属性功能，即农民应享有相应的承包土地的经营管理和收益的权利，但法律并没有要求农民一定要以家庭为单位亲自耕种和经营。以村委会为主要代表的农村集体经济组织，作为集体土地的所有者，在相关法律允许的前提下，可以将其下辖土地以租赁、入股、承包等多种方式将土地相对集中，然后通过投标竞价等方法，将其流转给集体经济组织的

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成员或者外来单位和个人有偿使用，以提高农村集体土地的使用效率和受益。其次，农民虽然没有土地所有权，但法律赋予了农民对承包土地的占有、使用、受益权，土地经营权的流转、抵押、担保，都要基于农户自愿和书面同意为前提，收益更是应直接归农民所有。其三，农村集体经济组织要将土地流转服务、增加土地收益作为自己的应尽之责认真履行。随着农业规模经营的逐渐常态化，村集体经济组织应化被动为主动，积极组织土地集中经营，通过开放经营，管好用活土地权能，实现土地收益的全面提高。第四，国家层面应高度重视村集体组织的作用，通过建立健全相关管理制度，明确管地具体职责，开展农村干部培训，加大经费扶持，壮大农村集体经济实力，并加强对村集体经济的监督管理，促进农村集体组织履职尽责，全面抓好农村土地管理服务工作。

2.2建立健全土地管理机构，强化农村用地教育

在农村集体土地资源经营管理中加快对农村集体土地资源经营管理机构的建设，在建设机构的同时对专门的土地管理人员进行专门的培训，要保障在农村的每一块土地的归属权都有明确的记录。政府部门应该在国家政策的引导下加强对农村集体土地资源的规划管理，实行农村科学用地的宣传，完善相关的土地管理制度建设。杜绝在农村集体土地上乱建房屋，强行用地等现象的发生。在强化农村用地的宣传中要将新的土地管理制度向农民进行宣传教育，加强对土地管理制度的管理创新，做到农村土地资源的合理利用。 2.3实行土地转让的有偿使用制度，改善农村土地流转的现状

针对农村集体土地资源利用率不高，土地经营流转现象严重的问题，应该实行农村集体土地资源的有偿使用制度。在有偿转让制度的要求下，无论是政府用地还是农民转地都应该得到土地转让的赔偿金，在土地的转让中要具有相关合法的土地转让手续，防治土地资源的随意转让[2]。在土地的流转问题上要实行农村集体土地资源经营性流转，也就是说土地的所有权还是农民，但是土地的经营权可以是其他人。在土地资源的流转管理中，要着实保障农民的权益，健全土地转让的管理制度，实行农村集体土地的经营流转管理监督制度。政府在集体土地资源的管理中要实行有效的监督，改革不合理的土地管理制度，创建良好的土地经营管理制度。

2.4实行科学合理的用地，提升集体土地的经营能力

在农村集体土地的经营管理中应该事项科学合理的用地，政府部门应该强化农村用地的科学合理性宣传。在农村的集体土地资源的科学合理用地表现为对农作物的生产培育科学合理化。在偏远的农村要定期的为农民进行科学育种的普及，要按时的将先进的耕种方式向农民传授，要注重的提升农村集体土地资源的利用率。要尽量的实现一地多用政策，例如在农村的集体土地资源使用上实行两用制度，在前期进行土豆的种植，土豆收割结束后对土地进行翻整进行白菜的种植，从而实现农村土地的两用制度，着实提升了农民的经济收入，也提升了农村集体土地资源的经营管理能力。

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2.5强化村集体管理征地补偿费用的能力

妥善管理和合理高效分配使用征地补偿费用，是完善征地制度，保证政府各项建设项目顺利实施的重要一环，因此，要进一步健全制度措施，切实保障被征地农民的知情权、参与权、监督权、共享权。首先，加强村民代表大会对村集体财务的核查和监督权。村里要通过设立专门的账册对征地补偿费进行登记管理，征地补偿款的每一笔收支和结余都要进行详尽的记载，征地补偿款的发放标准制定、村集体公共财产部分的征地款的使用情况等，凡涉及全体村民利益的事项必须接受全体村民代表大会的核查、监督以及最后表决决定。第二，加强村民理财小组的建设，充分发挥村民理财小组的作用。村民理财小组要定期检查审核村集体的账目收支，适时监督集体资金的具体使用情况，并严格按照村务公开的要求，按时对外公布村集体征地补偿款的账目明细。第三，加强村级集体经济组织的干部队伍建设，充分发挥村集体经济组织的引领作用。一方面以村集体经济组织作为重要载体，充分发挥村民的人才和资源的优势，通过项目的合理规划和布局，组织引导征地补偿款投入到具有可持续性和盈利率较高的项目中去；另一方面，引进和培养村集体经营管理人才，通过合理的经营开发集体资源，确保集体财产的保值增值，做大做强农村集体经济，保障好农村失地农民的生活。 结语：

在农村集体土地资源的经营管理中，应该建立起相关的集体土地资源使用保护制度，在集体土地资源的使用中实行有偿的使用制度，改善农村土地流转的现状，在集体土地资源的经营管理中实行科学有效的管理，逐渐的提升农村集体土地资源的利用率，为实现农民发家致富奔小康的新生活提供基础保障。 参考文献：

[1]康蕊，张爱昆.当前农村土地确权中存在的问题及其对策[J].农民致富之友，2017，（14）：31.[2017-08-31].