作者：肖全章，郭 欢
来源：《财经问题研究》 2012年第1期
摘要：分税制改革造成财权与事权的不对称，使得地方财政陷入困境，为了财政平衡，地方政府把眼光投向了土地。本文对我国分税制财政体制与土地财政之间的关系进行了深入分析，认为分税制财政体制是我国土地财政的一个重要制度原因，并且两者之间存在着长期、相互反馈的作用机制。通过对土地性财政收入、地方财政支出缺口和土地性财政收入在地方财政支出的占比之间的实证分析发现，财政体制、地方税收收入体系的不完善以及结构不合理确实诱导了地方政府对土地的操作行为，并且土地财政对我国分税制财政体制的改革与完善具有阻碍作用。
关键词：土地财政；分税制；财政体制；土地出让金
中图分类号：F810.453文献标识码：A
文章编号：1000�176X（2012）01�0095�05
一、引言
我国自实行分税制财政体制以来，中央政府和地方政府在财政收支权力的划分上逐步稳定下来，这对于激励地方政府发展经济具有积极作用。但是，分税制改革的最初动因是要解决财政包干制下两个“比重”（财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占总财政收入的比重）下降的弊端，分税制在调整中央和地方之间关系的过程中没有实现财权与事权的统一与匹配，同时，分税制只是规范了预算内财政收入的运作方式，并没有对预算外和非预算资金进行更加规范化的管理，导致地方政府拥有很强的激励通过扩大预算外收入，把对地区经济的“援助之手”变成“攫取之手”［1］。
自1986 年颁布并经1998 年和2004 年两次修订的《土地管理法》将通过土地市场出让土地使用权的行为合法化以来，土地出让收入越来越成为地方政府收入的重要来源，2010年全国土地出让收入达到29 109.94亿元。并且，各地城区面积和基础设施建设的扩大、通过土地开发出让和转让取得收入，都是地方政府在分税制财政体制约束下主动采取的行为方式，一些地方政府土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40％，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60％以上。
可见，分税制财政体制这一制度使中央和地方的财政收支状况发生显著改变的同时，也极大地改变了地方政府的行为方式，财政收支的不平衡使地方政府把眼光投向了他们手中最大的经济资源——土地。本文分析了分税制财政体制与土地财政之间的内在逻辑关系，并通过实证分析为理论推理提供经验支持。
二、文献综述
我国目前有许多文献对土地财政的定义、土地财政形成的原因以及对策进行了多方位的探讨。对于土地财政的定义，邵绘春认为，土地财政是指地方政府的财政收入主要依靠土地的运作来增加收入，是增加财政收入的重要来源［2］。程瑶认为，土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系，包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为［3］。
对于土地财政的成因以及与财政体制之间的关系，易毅指出，财政体制、土地征用制、土地融资制和政绩考核制是土地财政形成的体制诱因［4］。刘正山认为，土地财政的直接原因是分税制财政体制，在财权上收而支出权不断下放的财政财政体制下，地方政府想到的最好办法就是“土地财政”［5］。张德元指出，分税制改革导致地方政府的财政收支平衡很容易被打破，进而导致“逼官征地”［6］。陈志勇和陈莉莉通过对地方政府土地性财政收入占地方预算内外总收入的比重与地方预算内收入占全国总预算收入的比重这两个变量进行实证分析，表明这两者之间存在长期均衡关系，而且两者的变化方向相反，表示地方政府预算内正式收入无法正常获取时将通过土地性财政收入弥补［7］。黄小虎指出，土地问题，就其本质来说，是财政问题和金融问题［8］。王文建和覃成林认为，在中国式财政分权和以GDP增长为政绩考核依据的政府竞争这两种体制约束下，各地区地方政府拥有了更强的激励扩大预算外收入，加大对地区经济的攫取［9］。吴群和李永乐通过对财政分权、地方政府竞争与土地财政进行实证分析认为，分税制激励了地方政府通过土地财政扩大预算外收入，同时，地方政府为增长而竞争的努力进一步驱动了地方政府依赖土地取得财政收入，并且主要通过吸引外商直接投资获得税收来实现［10］。
当前的研究主要是集中在对土地财政的概念、原因以及对策等方面进行理论研究，财政体制往往作为土地财政成因的一个方面进行分析，对两者之间关系进行具体深入研究的比较少，特别是进行实证分析的不多。本文从现有文献出发，结合我国土地财政和分税制财政体制的现状与特点，对两者之间的相互关系进行实证分析。
三、土地财政与财政体制之间关系现状分析
分税制财政体制和我国土地财政问题有着密切的关联，分税制财政体制是土地财政形成的重要制度原因，反过来，土地财政形成后，又会扭曲地方政府的行为方式，强化和激励地方政府对土地财政的依赖，对我国财政体制改革形成强力的阻碍，不利于财政体制的改革与完善。两者之间的关系可以简单描述为：首先，在分税制财政体制下，由于事权下移和财权上收，使得中央与地方财权与事权不平衡，地方政府面临着巨大的财政压力，促使地方政府通过土地出让获取预算外收入——土地出让金来解决财政资金的不足。其次，地方税收体系不健全，强化了地方政府对土地的操作行为。与土地相关的营业税以及房产税、城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税等税种既是地方独享税，又是地方政府税收收入的主要来源，于是地方政府在利益的推动下，通过扩大投资占用土地，发展工业、房地产以及建筑业，以获得城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收。最后，土地出让等收入作为地方政府的预算外收入，具有自主的支配权，当土地财政性收入在地方政府财政支出中占的比重越来越大时，与其他财政资金相比，地方政府更偏好运用可以自主支配的土地出让金来解决财政资金不足的问题，从而进一步强化地方政府对土地财政的依赖。
（一）事权与财权的不对称，促使地方政府通过“土地财政”来解决财政资金不足的问题
在分税制财政体制改革之前，我国实行“分灶吃饭”的财政包干制，这一财政体制虽然调动了地方积极性，大大促进了经济发展，但它限制了中央政府的收入增长，使得中央财政收入不能随GDP 的增长而增长，结果是中央财政收入占全部财政收入和GDP 的比例不断下降。1993年，中央财政收入只占全国财政收入的22%，严重限制了中央财政对经济的宏观调控作用。为了解决上述问题，1994 年中央开始实施分税制改革。
1.通过分税使财权层层上收
分税制只对中央和省级财政的收入划分作了规定，对省以下的收入划分则由省政府决定，在中央分税的示范下，从中央到省、市级政府都有提高财政资金集中度的强力冲动。从1995—2009 年，中央财政收入占国家财政总收入的比重平均为52.3%，且没有下降的趋势，2009年中
央财政收入占国家财政总收入的比重是52.4%。通过分税制改革，中央集中了大量的地方财政收入，造成了“财力上收”的效应。
2.地方政府支出责任过大，事权层层下移
分税制改革只是明确了中央与省之间的财政收入关系，但对各级政府之间的事权划分却没有加以明确规范，中央和地方的事权和财权划分不清，导致了若干事权从中央向地方政府甚至基层政府的层层下移。地方政府不仅需要承担建设性支出以及为重大工程配套资金、非公益性事业单位各种非公益性支出、行政性支出，而且还要承担由于国有企业乃至一般公共部门改革所带来的各种社会保障支出，以及各种企业亏损补贴和价格补贴等，地方财政支出占整个国家财政支出的比重逐步上升。从1994—2009 年，地方财政支出占总支出的比重平均为72.3%，且2004年后地方财政支出责任一直有上升扩大的趋势，2009年地方财政支出占总支出的比例达到了79.9%。
3.在财权上收、事权下放的过程中并没有伴随着足够的财政转移支付
首先，目前的税收返还以维持地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力强的地区的倾斜原则，不利于实现财政均等化。其次，一般转移支付规模小，税收返还和专项转移支付规模偏大。2009年，财政转移支付总额（含税收返还）为22 945.61亿元，其中专项转移支付为9 966.93亿元，占转移支付总额的43.3%。
因此，分税制导致地方财政收支“剪刀差”，使地方政府的财政收支严重失衡，地方政府作为理性“经济人”的独立利益主体，有追求预算最大化和自身利益最大化的强烈动机，在不能从财政体制内取得收入缓解财政资金不足的情况下，地方政府只有通过体制外财政活动获得财源。并且与转移支付作为一种被动收入、不能为地方政府所掌控相比，地方政府更倾向于能主动获取收入以增加可支配收入。由于实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，于是，地方政府把眼光投向了土地这块“肥肉”。地方政府土地出让金收入的规模无论是绝对值还是相对值都在不断攀升，绝对值由1998年的507.70亿元，增加到2010年的29 109.94亿元，占地方财政收入的比重则由1998年的10.2%提高到2010年的71.7%。
图1地方财政收入和支出比重变化图（1994—2009）
图2土地出让金收入（亿元）
图3土地出让金占地方财政收入比重
（二）地方税收收入体系不完善与对土地的依赖，强化与固化了地方政府对土地财政的依赖
首先，我国地方税收体系不完善，地方缺乏稳定收入来源的主体税种，且缺乏税收自主权。从地方税收收入结构来看，以营业税、增值税和企业所得税为主，财产税所占的比重很小。2008年地方税收入总计为23 255.11亿元，其中营业税为7 394.29亿元，增值税为4 499.18亿元，企业所得税为4 002.8亿元，分别占总收入的占31.8%、19.35%和17.21%。而西方以财产税为地方税主体税种的国家，如新西兰、美国、加拿大，在2006年，财产税占地方税收收入的比重分别为90.1%、71.4%和94.9% 。
其次，现行税收体制下，由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收，如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、契税等都属于地方独享税，全部归地方所有，并且地方的主要税收收入来源营业税也与房地产业和建筑业的发展密不可分，2009年营业税为9 013.64亿元，同比增长18.2%，占地方本级财政收入的27.7%，而其中房地产和建筑业营业税
分别增长了38.6%和23.8%。因此，土地也是地方政府增加预算内财政收入最重要的工具。这就导致在连续的工业化、城市化的口号下，地方政府大量征用土地，不断扩张城市规模，发展城市建筑业和房地产业。各地方政府循此也就逐步形成了以土地为手段增加财政收入的思路。
（三）地方政府能够依赖土地财政解决财政收支不平衡问题时，反过来又会激励地方政府对现行财政体制的维护
土地财政其实并非我国特有现象，很多发达国家也都依靠“土地财政”，但他们主要通过对存量土地征收物业税、房产税的方式取得财政收入。这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入。而我国“土地财政”则主要是通过对增量土地的操作来取得财政收入，一方面通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，另一方面地方政府通过土地进行招商引资，以获得企业进入后的税收，在结合我国地方政府官员政绩考核、晋升与GDP增长挂钩这一制度的情况下下，地方政府实际上变成了一个地区性垄断企业，而现行的“土地财政”能够最大化地方政府的短期财政利益。因此，我国的土地财政虽然难以持续，但也由于符合地方官员的短期利益而难以对现行土地财政制度进行改革。
四、土地财政与财政体制关系的实证分析
从上面的分析可知，土地财政和财政体制具有一种双向的相互作用，一方面财政体制诱发了土地财政，另一方面土地财政又强化了地方政府对土地性财政收入的依赖，对我国分税制财政体制的改革与完善形成阻力。下面对两者之间的关系进行实证分析。
（一）模型的设定与变量的选取
基于以上的理论分析和本文研究的目的，建立如下的经济计量模型：
lnY=c+β1lnQK+β2X+μt（1）
模型（1）中，被解释变量Y代表土地性财政收入，解释变量QK、X分别代表地方财政支出缺口和土地性财政收入在地方财政支出中占的比重，c是常数项，μt是残差项。
被解释变量，即土地性财政收入，是表示土地财政规模的指标，它包括土地出让金、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税。
解释变量QK，即地方财政支出缺口，它表示的是地方政府本级财政支出与本级财政收入的差。
解释变量X，是土地性财政收入在地方本级财政支出中所占的比重。它是表示地方财政支出资金来源结构的一个变量，代表着地方财政支出对土地性财政收入的依赖程度。
（二）数据来源
本文采用的数据样本区间为1994—2009年（如表1所示）。
（四）结果分析
首先，从表2、表3可以看出，F统计量达到3 145.00，说明计量模型（1）在整体上是显著的，同时，拟合优度达到0.99，DW值也表示不存在序列相关，残差序列是平稳的，这都说明模型（1）里变量之间的协整关系是充分可信的。结果显示，地方财政支出缺口和土地性财政收入在地方财政支出中所占的比重对地方财政性收入的增长都有正的、显著影响，这与前面的理论分析是相符的。地方财政支出缺口对土地性财政收入影响的弹性系数接近1，即地方财政支出缺口每增加1个百分点，土地性财政收入增加0.99个百分点，接近于1。土地性财政收入在地方财政支出中的占比每增加1个百分点，地方财政性收入会增加4.51个百分点，这验证了我们前面的理论分析，即地方政府在事权与财权不对称，财政出现赤字时，地方政府会通过土地财政来弥补财政资金的不足，并且，当地方财政性收入在地方财政支出中的占比越大时，就会更大地激励地方政府寻求土地性财政收入来保证财政支出，并且影响是巨大的。
其次，从Granger因果关系检验可以看出，土地性财政收入和土地性财政收入在地方财政支出中的占比互为Granger原因，说明土地财政与分税制财政体制之间存在着相互反馈的作用机制，这也验证了我们前面的结论，即土地财政又会强化地方政府在支出中对土地财政收入的依赖，对现行财政体制的改革与完善产生不利的激励。
五、结论及政策建议
本文可得出如下结论：（1）土地财政和我国分税制财政体制之间存在长期、相互反馈的作用机制。分税制财政体制引发了我国土地财政，而土地财政又使地方政府得以取得庞大的、能自主支配的预算外收入，而符合地方短期财政利益最大化，因而会延缓我国对分税制财政体制的改革与完善。（2）分税制改革后，我国中央财政占整个财政收入的比重有了显著提高，地方财力增长相对滞后，而事权却不断扩大，地方财政平衡只有依靠土地转让收入来支撑。（3）从土地性财政收入与地方财政支出缺口、土地性财政收入在地方本级财政支出中的占比的实证分析可以发现分税制财政体制对土地财政的作用机制。首先，地方财政支出的增加，即事权的扩大会促使地方政府通过对土地的操作来取得收入，以满足支出的需要，解决财政收支的不平衡。其次，我国现行的税收制度，地方税收体系不完善、收入来源结构不合理，都会加强而不是减弱地方政府对土地财政的依赖。
本文主要的政策建议：（1）按照公共财政的要求转变政府职能，切实把政府变成服务型的政府。（2）健全公共财政体制，合理划分各级政府的财权与事权，使事权的划分与财力划分相匹配。同时还要深化和完善省以下财政体制改革，增加中央和省级政府对财力较弱的下级政府的财力补助。（3）增加地方政府的税收自主权。将地方政府作为一个独立的利益主体来对待，给地方政府以适当的收入自主权，适度下放地方政府税收和公共收费的立法权限，让地方政府按照当地经济发展的实际情况，有针对性地征收各种税费，以提高地方财政能力，改变地方政府财权和事权不对称的状况。（4）完善地方税收体系。积极探索征收以市场价值为基础的财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收，而不是通过对增量土地的操作来获取收益。（5）打破政府垄断土地一级市场的格局，改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色。
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（责任编辑：孟耀）
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