城乡经济社会统筹发展的制度供给探讨

城乡经济社会统筹发展的制度供给探讨

内容摘要：户籍制度、土地制度、社会保障制度、就业制度、公共财政制度是我国实现城乡经济社会统筹发展的关键性制度。本文分析了我国城乡经济社会统筹发展的制度瓶颈，并提出了建议。

关键词：二元结构 城乡统筹 发展 制度

城乡发展模式的理论嬗变

（一）城市偏向论

20世纪50年代开始，在二元经济结构理论下，世界各国出现了片面强调城市重要性的浪潮，产生了许多城乡发展理论，其中以20世纪60年代中期弗里德曼提出的“核心—边缘”关系为代表的城乡空间极化发展理论模型为主流。这种带有明显城市偏向性的理论一直以来就备受批评，迈克尔·利普指出“对城市的偏向导致了乡村的贫穷”，认为城乡关系的不平等是乡村贫困的根源。具体来看，我国在新中国成立以前采用的就是一种城市偏向发展模式，即城乡差异和非均衡发展模式，突出表现为城乡的二元特征；新中国成立后，尽管城乡在形式上确立了一种相对平衡的发展关系，但是由于国内外的社会、经济环境，我国仍然走的是“工业先导、城市偏向”的发展战略模式。1978年后，由于我国追求快速发展的基本方针并未改变，因此传统的城乡关系没有根本性的变动。随着社会的发展，该模式也凸显了许多弊端。

（二）乡村偏向论

最先提出“乡村偏向论”（乡村城市发展战略）的是弗里德曼和道格拉斯。主张通过在地方层面上与城市发展相关联，乡村的发展才可能取得最好的效果；城镇应作为非农业和行政管理功能的主要场所而不是作为一个增长极，行政区是适当的发展单位。20世纪80年代，受依附论理论和新马克思主义发展思潮的影响，产生了一种自下而上的“选择性空间封闭”发展理论，这一理论由施特尔和泰勒提出，提倡以农村为中心，以乡村的自然、人文和制度、资源的最大化利用为基础，以满足当地居民的基本需要为首要目标。这种“乡村偏向论”虽意识到了“城市偏向论”导致的“城市掠夺农村、农村不断贫困”问题，但是却忽略了城市发展对乡村发展存在的辐射带动作用，并也没有在较大范围内得到实践。

（三）城乡统筹论

朗迪勒里提出了“次级城市发展战略”，他认为一个地区要获得全面发展，就应该分散投资，建立一个有层级的城市发展体系，加强城乡之间、小城市与小城市之间的相互联系；日本学者岸根卓郎从系统论角度也提出了城乡统筹理论，他

认为城市和农村之间要形成融合，“破除二者之间的界限，建设一个能够不断向前发展，总体环境优美的美好定居之地—作为“自然—空间—人类系统的‘城乡融合社会’”；此外，道格拉斯还从城乡相互依赖的角度提出了区域网络发展模型。长期以来，欧美、日韩在城乡统筹发展方面做了大量的理论与实践工作。我国学者在研究城乡发展时也提出了许多城乡统筹发展的理论，诸如城乡协调、城乡融合、乡村城市化、城乡一体化等概念，这些概念的核心思想就是把城市和乡村都纳入到一个统一的大系统中，改变现有的城乡分割局面，建立一种协调的新型城乡关系，改善城乡功能和结构，实现城乡生产要素合理配置，逐步消除城乡二元结构。

我国城乡经济社会统筹发展的制度瓶颈

（一）二元结构下的户籍管理制度严重制约了城乡的统筹发展

我国现在的户籍制度将公民划分为“非农业”（主要是城市居民）和“农业”（主要是农村居民）户口，并且形成了“人口必须跟着户口走”的户籍管理制度。这些制度很大程度上造成了农村居民与城市居民在享受权利和发展机会时的不平等问题，居民在非户口居住地通常无权享受到当地居民可享受的基本待遇。现有的城乡二元户籍制度十分不利于农村劳动力的自由流动。

（二）尚未建立城乡统一的就业市场以及统筹发展的就业制度

由于进城务工的农民工群体庞大，而城市的就业空间有限，并且农村人口总体上的受教育程度低于城市人口，这就使得大多数进城后的农民工谋生手段单一，只能从事脏、累、险等重体力或高危险的工作。这些农民工在城市中长期处于边缘地位，就业受到诸多限制和歧视，更别谈公平享受地方政府和企业的福利和保障待遇。因此，亟待建立一个将城乡劳动力资源作为一个整体，以实现城乡统一、公平、有序为目标的城乡劳动力就业市场与就业制度。

（三）城乡之间社会保障制度的差别阻碍了我国城乡统筹发展

长期以来，我国的社会保障支出也主要是针对城市人口，农村人口在社会保障制度中受益的范围与受益的程度都相对较小。近几年，政府也逐渐意识到了这些问题的存在，农村也开始了养老保险、合作医疗与最低生活保障的改革，但覆盖面小。另外，农村在实施现有社会保障制度的过程中存在许多问题。目前，农民所享受到的保障项目、内容以及保障水平都无法与城镇居民相提并论。

（四）我国现行的土地制度无法使城乡居民权益得到同等保护

在城市化过程中，由于农村、城市之间的土地制度存在着二元性，农民对土地的权利一直处于弱势。农村土地所有者的权利模糊，产权不明晰，为行政干预土地流转留下了空间。在地方政府主导的农村土地征用过程中，出现了大量损害农民权益的行为。土地依然是大部分农民赖以生存的根本，在现行农地产权制度下，由于土地转让的难度很大，农民一旦失去土地，就失去了生活来源和保障。

（五）公共资源配置的二元分割结构是影响统筹发展的大障碍

第一，长期以来，由于“效率优先”的发展战略与制度安排，我国公共财政制度没能有效地覆盖广大农村地区，广大农村享受工业化和城市化带来的成果相对较小，尤其是后农业税时期，乡镇基层政权由于缺乏财政支持，更是难以有所作为。第二，如何在制度上促使教育资源在城乡间的公平配置，实现城乡均衡？第三，遗留下来的行政机构臃肿，人员超编以及行政干部知识结构偏低、思想观念落后等未能得到解决，导致了农业和农村经济的发展较为缓慢，不利于城乡统筹发展。

实现城乡经济社会统筹发展的制度供给

（一） 彻底消除户籍制度的权益化倾向

第一，在改革户籍制度的时候，要树立正确的城乡意识，要平等对待农村和城市居民。第二，应建立按居民固定居住地登记或以身份证管理的户口分类统计制度。笔者认为可行的办法是逐步放宽户籍迁移的管制，重新设定农村居民户口迁入城镇的条件，并最终全面取消非农业户口和农业户口的统计办法和登记制度，促进农村人口的城镇化。第三，不论户籍制度如何改革，最关键的一点就是要消除附加在户口上的权益差异，农村户口、非农户口都能享受到同样的“待遇”。

（二） 建立城乡一体化的劳动就业制度

首先，对于农民进城就业，相关部门应做出相应的制度安排，规范的、公平的城乡一体化就业制度是消除各种对农民就业歧视的保障，是保障农民工进城务工合法权益的需要，同时也为农村富余劳动力向城市合理流动创造了良好的制度环境，有利于城乡统筹发展。其次，要构建完善的、统一的城乡劳动力就业市场。这里的规范的劳动力就业制度，应包括保护劳动者的劳动立法、工资形成的市场机制和集体谈判制度、工会发挥作用的方式和程度等。最后，还应该构建一些惠及进城农民工的服务制度，尤其是在城市管理方面，有关部门应把进城农民工视作城市居民的组成部分，将其纳入到统一的城市管理和公共服务体系之中。

（三）重构我国城乡社会保障制度

第一，基于当前我国的国情，现阶段较为可行的措施是先对进城的农民工进行分类、分层，再施行多元化的社会保障制度，然后逐步推进我国城乡社会保障制度之间的相互衔接，并最终实现城乡并轨，形成具有中国特色的、功能健全的、城乡一体的社会保障制度。

第二，可以建立城乡统一的“大病医疗统筹保险”制度，让广大农村居民和部分城市贫民在遇到大病时能得到一定的医疗保障，尤其是对农村居民，该制度特别重要。当前我国农村缺医少药的状况仍未得到充分的解决，从社会公平的角度，应针对城乡居民建立大病医疗保障制度，这种大病医疗可以由个人缴费和地方财

政所形成的基金构成、由有关的社会保险机构专项管理，在城乡居民中统一实施。具体的缴费标准和实施办法可由社会保险部门在测算的基础上合理制定和组织实施。

第三，建立我国农村社会养老保险制度。采取社会养老保障与家庭养老保障相结合的办法，针对不同地区、不同的年龄和贫困程度等实际情况，建立一个保障标准和筹资标准互相适应的养老保险制度。

（四）建立明晰的农村土地产权制度

改革当前我国农村土地所有制关系，让农民拥有对土地的发言权，只有这样才有利于土地的合理使用和正常流转。要实现城乡经济社会的统筹发展，土地产权改革的思路应该是实行有条件的土地私有制。即土地所有权仍归集体，但土地的使用权、收益权、处置权归农民私有，土地只能转让给国家，而不能私自自由买卖，且在土地所有权转让于国家的过程中，应充分体现土地私有的本质，按市场价格和市场规则进行交易。这样既保护了土地不被随意占用，又保护了农民的经济利益。

所以，修改我国的《土地管理法》及其他相关法律和法规，改革和完善我国农村土地使用权和处置权制度，明晰农村土地使用和处置归私人所有的土地产权制度，并通过法律途径保护农民的这种权力，既能够确保农民的利益不再随意受到损害，促进农民对土地长期投资、处置的积极性，而且还能够给农民提供一个追求长期利益的稳定预期。

（五）进一步完善公共资源配置体制

一是加强我国农村基础设施建设的制度安排，政府应把部分基础设施逐步纳入到其建设投资预算的范围，并做到逐年增加。通过增强农村公共建设投资的力度，可以改变农村过去在基础设施建设中主要依靠农民投资投劳的问题，加快农村城镇化进程。二是完善我国的农村公共服务、行政管理制度体系：由于我国农户大部分是个体经营、个体生产，其生产规模普遍较小，加上我国农村长期的粗放型生产模式根深蒂固，因此，农民生产的农产品的成本高。要降低生产成本就需要政府给予完善的社会化服务体系，搞好产前的培训、产中的技术支持、产后的销售等服务工作；健全政府对农业的支持保护体系。要针对我国农业发展后劲不足的现实和薄弱环节，强化财政对农业的支持力度。加大对农业可持续发展的投入，推行节约型农业的发展，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇企业；在农村行政管理制度的变迁中应发扬民主、精兵简政，着重建立一支高效的、与时俱进的乡村行政领导班子；提高财政支农的比重，开拓农业发展资金的筹集渠道。尽快制定农业投入法，修改和完善农业法、预算法，明确各级政府财政支农的责任，努力增加预算内支农的资金比重。三是完善现行的教育制度，在实施义务教育阶段免费制后，教育制度改革的重点应放在解决流动人口的子女入学教育问题。首先中央和各级政府要加大城乡教育机制的改革力度，逐步建立并完善流动人口子女教育的制度；其次要拓宽办学渠道，加强农民工子弟学校的师资力量建设。制定优惠政策吸引师范院校的毕业生从事外来务工人员子女的教

育工作。

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