政策效果的实现至少取决于两个前提：一是政策制定质量的高低，也就是好政策坏政策的问题；二是政策执行的质量高低，也就是好政策能否得到好执行。很多政策往往就是因为没有得到充分有效的执行，而被认为是“恶法”。应该意识到，政策执行受到很多复杂因素的影响，其中主要的因素有四个，即：理想政策、执行机构、政策环境和目标团体。
一、政策执行的基本理论 （一）行动理论
认为政策执行是指对某一项公共政策所要采取的广泛行动，其中包括解释活动、组织活动和实施活动。解释活动是把政策内容转化为民众能理解且接受的东西，组织活动是要建立执行政策的组织机构，实施活动是由执行机构提供一定资源与服务。 （二）组织理论
认为政策执行都需要组织，没有组织就没有执行。执行组织的严密程度，正式或非正式的属性以及对政策的理解能力和立场都会影响政策执行的效果。
（三）因果理论
1．把政策决定看成是一种假设。政策执行是按地图所指引的方向到达目的地。 2．把政策中的潜在因果假设分为两个因素：贯彻影响力，主要涉及到政策过程中按既定目标实现政策输出的能力；技术能力，是政策输出导致所希望的结果产生的能力。 3．重点关心两类因果问题：政策制定者在多大程度上理解了影响目标实现的主要因素和因果关系？决策者在多大程度上授予执行机构控制这些关系的权力，使执行机构至少有潜力实现目标？ （四）管理理论
认为主要负责政策执行的行政机构，不仅受其合法委任权的影响，而且还要受到与之相关的利益集团的影响，政策系统中立法机关干预的影响，以及特定的政治环境中其他各种因素的影响。因此，关键的问题就在于如何管理这些复杂的关系。 （五）交易理论
认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程。政策执行者与政策对象之间通过不同的交易方式，在各种力量的互动过程中，达成某种妥协、退让和默契。依据某种价值标准制定的政策目标与方案是较为理想的结果，而在实际中是行不通的。
（六）系统理论
认为政策执行过程的分析，可以理解为外界环境对政策系统进行物质、能量、信息的输入，系统产生了政策输出，由政策结果和反馈提供了政策的评价与再输入过程。人们自然把力量放在执行分析上，比如行政机构的政策输出与实际政策结果是否与原政策目标一致？
（七）演化理论
认为在提出政策问题、制定政策目标、拟定政策方案的过程中，都存在着许多不确定性和模糊性，多重目标实际上会产生矛盾与冲突。政策方案是粗线条的设计。内部因素、环境变量不断变化，都会带来更大的不可知性。因而在实际执行的过程中，会对原有目标不断地重新设计。政策制定是反复的形成、执行、再形成的演化过程。 二、政策执行的两个主要模型
（一）浴盆模型
公共政策也是基于对社会客观事物之间的矛盾及其规律的认识基础上提出的，有其特定实施对象与范围。事物的不断发展变化，与政策相对稳定性之间的矛盾，决定了每一项政策都有其失效过程。要保证政策执行的可靠性，就要控制它的失效性。 1．一般说来，政策失效主要表现在三个阶段上的三种失效：
（1）早期失效：其原因是传统习惯的阻力，使人们对政策的不了解；同时，政策本身还可能存在不少缺陷。在政策执行初期，存在着相当高的失效率，即在约束条件下，目标实现的可靠性较差。
比如，现在在很多地方实行的“首次不罚”政策。“首次不罚”政策的假设是：政策刚出台时，人们不会了解或完全了解政府的内容，有时候甚至根本不知道政策已经出台。因此，首次违反政策是情有可原的，可以“不知者不怪”。从理论上来说，“首次不罚”政策正是对早期失效的认识，同时又反其道而行之。另外，“首次不罚”的政策具有人性化的特点，但需要预防的问题是如何识别是首次的问题，如何防止政策规避的问题。 （2）偶然失效：通过执行过程的一段阵痛之后，随着人们对政策的理解与认同， 以及政策本身的自我完善，执行过程逐步进入正常状态。这时政策功能的设计可以比较充分地发挥，尽管失效也存在，但失效率最低。
（3）耗损失效：随着主客观条件的变化，政策开始老化，失效率又逐步上升。需要调整、修改已有政策，或者重新制定政策。 2．对浴盆模型的分析
（1）它的本质内容是：揭示了政策实施过程中政策效力的变化过程，可以理解为政策实施时间与政策效力的关系，也可以理解为政策实施时间与政策失效率之间的关系。 （2）根据该模型，需要在实践中注意解决的问题包括：
早期失效是难免的，不要轻易修改政策，造成政策不稳定。比如国有股减持政策。 偶然失效出现时，要不断采取追踪检查，提出新措施，修正原方案，尽可能地使这一时期延长。
耗损失效出现时，失效率反映政策老化的程度，要抓紧机会，做好政策创新，必须及时制定出新政策，取而代之。在我国的公共政策实践当中，有很多过时老化的政策都需要清理，清理的思路是：取消不符合实际需要的政策；在实践中仍有需要的政策应该及时调整。
（二）史密斯模型 1．主要内容：
史密斯模型概括了政策执行过程中的主要影响因素，实际上是对七种政策执行理论所做的抽象和概括。具体说，政策执行的要素包括：
（1）理想政策：它是政策制定者试图追求的相互作用形式，特别是政策执行机构与政策对象之间的相互作用形式。
（2）目标群体：是受政策最直接影响的，必须对政策采取适当反应的符合政策要求的群体或个体。目标群体也就是我们所说的政策对象。政策对象包括潜在对象和现实对象。潜在的政策对象可能转化为现实的政策对象。
（3）执行机构：是政府机构中负责政策执行的组织。
（4）政策环境：是那些影响政策执行和受政策执行影响的那些要素。体现了政策要适应环境需要、政策要改变环境的思想。
2．对史密斯模型的简单分析
（1）史密斯模型的主要内容可以集中地概括为20个字，也就是理想政策、目标群体、执行机构、政策环境和相互关系。简单地说，史密斯模型说明了政策执行的四个要
素及其相互关系。
（2）可以分析的几对关系包括：
理想政策与目标群体之间的关系。涉及到目标群体是拒绝、违反、服从还是规避政策。涉及到目标群体是否能够理解理想政策的真正意图。
理想政策与执行机构之间的关系。组织理论很好地说明了这个问题。执行机构的立场与理想政策是否一致，执行机构能否正确、准确地理解理想政策，都会影响政策执行后所可能取得的结果。
理想政策与政策环境之间的关系。政策环境包括的内容非常之多，通常有政治、经济、文化、社会、科技、伦理道德等等。燃油税政策中，国际油价的影响就是该项政策的重要环境因素。不同地区之间的文化差异也会影响理想政策的实施。比如，“只做政策允许的事情”和“凡是政策没有禁止的事情就可以做”是两种截然不同的价值观。这样的价值观会影响政策的执行。
执行机构与目标群体之间的关系。执行机构是管制还是服务于目标群体是两种不同的价值取向；执行机构所采取的政策手段或工具会影响他们与目标群体之间的关系。执行机构与目标群体之间的关系定位，是政策执行的基本价值取向问题。
执行机构与政策环境之间的关系。与目标群体一样，执行机构也会受到政策环境的影响。比如对上负责可能带来严格执行政策的结果；社会总体的环境决定了执行机构面对有利或敌对的政策环境时所可能采取的行动。需要注意的是，政策执行机构往往扮演着双重身份，一是政策对象，二是执行机构。如何处理这种角色冲突也会影响执行的效果。
目标群体与政策环境之间的关系。一方面，目标群体受政策环境的影响；另一方面，目标群体的实际行为和价值观又构成了政策环境的组成部分。
三、政策执行的其他问题：
（一）上有政策、下有对策的问题：
1．区分“政策”本身是否是合理可行的，否则有对策就会是必然的。
2．上有政策、下有对策的问题应该放到新的视角中来分析，特别是应该放到利益关系的框架中进行分析。上有政策、下有对策体现了两个相对独立的利益实体之间的关系。上有上的利益，下有下有利益。两种利益不相一致时，就会出现上有政策、下有对策的现象。
3．上有政策、下有对策问题实际上是站在上级的立场上来看待问题的，往往会有道德上的谴责或者是靠行政命令来解决问题的倾向。但是客观地说，应该站在社会的立场上来看待上与下之间的关系。
（二）政策方案调整问题
政策方案调整是政策执行过程中发现政策目标与方案需重大调整所做出的决策。它发生在执行过程中，并非以原有政策问题为起点，所得方案更优，修正会对社会心理产生影响。比如，抓大放小政策与国有股减持。
政策方案调整与浴盆模型中所说的政策调整有所不同。前者发生在执行阶段，后者发生在评估以后的阶段。
第十一讲 公共政策评估
公共政策评估往往被认为是公共政策过程的最终环节。这种认识是不够全面的。如果从动态公共政策过程的角度来看，政策评估既可能是政策方案不断充实完善的环节，也可能是新一轮公共政策制定的过程。如果从评估的目的来看，评估本身不是目的，评估是为了改进。公共政策评估从实质上来说是为了改进公共政策的质量。只有明确了这个目的，才能正确地看待公共政策评估及其内容。 一、政策效果评估的内容
（一）政策效果评估的三种类型
1．政策结果评价：即评价政策执行结果实现政策预期目标的程度。包括两个层次：一是是否实现了预期目标；二是在多大程度上实现了预期目标。 2．政策效益评价：是对政策结果和政策投入之间关系所做的评价。
3．政策效力评价：是就政策对社会及政策对象所产生的综合影响力的评价。 （二）政策效果评价的标准
1．政策投入：在政策执行过程中所投入的各种资源的质与量以及分配状况。这里主要涉及政策资源的问题。政策资源不仅仅是人财物，还包括政策制定和实施过程中的组织资源，也就是大量可资利用的社会组织或社会团体。不能否认，非营利组织在政策实施过程中扮演着重要作用。比如，《社会救助管理办法》的实施过程，就需要关注非营利组织可能发挥怎么样的作用。
2．政策绩效：依据具体明确的目标，分析政策对客观事物与政策环境所造成的实际影响，绩效既包括政策推动的结果，又含有民众心目中认定的满意程度。 3．政策效率：投入工作量与绩效之间的比例关系。这是从经济意义上来看待效率的。不同于简单的时间效率，也不同于一般意义上所说的行政效率。
4．充分性：满足人们需求、价值或机会的有效程度，反映了绩效的高低。比如，公务员加薪政策。
5．公平性：政策所投入的工作量，以有产生的绩效在社会不同群体间公平分配的程度。政策当中的公平问题可以视为是终极的价值追求，现实中只能实现相对的公平。但应该注意公共政策通过再分配过程在促进社会公平方面的作用。比如，公务员加薪政策。
6．适当性：政策目标和所表现出的价值偏好，以及所依据的假设是否合适。即政策追求的目标是否是社会期望的，政策成本与利益分配是否公平、公正。这涉及到政策的合法性和合理性问题。比如撞死了白撞。
7．执行力：探求影响政策成败的原因，进而导致因果模型的构建。 8．社会发展总指标：对社会状态与发展的数量描述与分析，既反映过去的动向，又可作为社会现状的说明，其特征是以描述性指标为主。比如，东亚奇迹。 二、影响政策评价的因素 （一）政策本身的特性
1．政策目标的含糊性：
（1）公共部门目标含糊的特性；（2）政策的渐进修改包括对政策目标的修改，致
使被修正的目标越来越接近于实际目标；（3）政策目标的多元化特征与非量化特征；（4）难以排除其他政策或客观条件对目标实现的贡献。
2．政策效果的复杂性：
（1）政策效果显现的长期性和滞后性；（2）政策影响的广泛性和普遍性，比如经济效益和社会效益；（3）政策效果的非量化特征； 3．人为因素的影响：
（1）政策制定者和执行者的现实利益：①担心评价结果对自己不利；②先验地认为政策具有正效应。
（2）政策对象中的支持者或既得利益者；利益冲突继续存在。 4．评价方面的影响： （1）评价立场的客观性； （2）评价资源的有限性；
（3）信息的不对称性与数据资料的不全面性；
三、政策效果评估的方法论 （一）成本收益分析法
1．主要的原则：成本最低，收益最高，或成本收益的相对比率较小。 2．五种成本：
（1）政策制定费用：政策主体从提出政策问题到政策最后出台生效的全过程中的资源投入，是直接的价值或实物投入；
（2）衔接成本：政策运行是需要一定的衔接过程的，而在新旧政策的衔接期过长的情况下，不可忽视衔接中付出的代价；
（3）摩擦损失：在各项政策缺乏配合、协调以及相关度低而不能形成完整相容体系时，各政策之间必然生产摩擦，造成政策效益的损失和社会价值的浪费。
（4）操作费用：执行部门在实施政策中因宣传、解释、传达、监控乃至成立专门机构、配备专门人员操作等所消耗的资源；
（5）“对策”行为的损耗：政策对象为追求自身利益的最大化，在政策不利于自己利益时，用各种手段抑制和削弱政策运行效率，加大了政策投入。 3．主要困境：不可测性
四、公共政策调整
（一）导致政策调整的因素
1．决策者的价值取向：即价值取向发生变化
2．政策环境：政策环境变化，如自然灾害的发生、重大国际事件。 3．政策资源：政策资源由于“内耗”而被浪费或得不到基本保证。 （二）政策调整的障碍
1．决策者的利益：政策调整意味着政策的缺陷和失败。 2．决策者的素质：对形势的判断
3．决策者的信息资源：得不到反馈信息或反馈信息不真实 （三）促进政策的有效调整
1．提高决策者的整体素质，使得他们既能于又善于对原有政策进行必要调整，增强政策的科学性。
2．建立强大的信息反馈系统，不断获取有效信息并及时处理，为政策效果评价提供根据。
3．公开政策评价结果，使得更多的人了解到政策及其实施中的问题与矛盾，从而支持政策调整。
4．选好政策调整的时机、力度与步骤，使得政策调整中的失误尽量最小
12第十二讲 政策评估实例：国企三年基本脱困政策
国有企业改革是我国改革开放以来未曾间断的改革领域。在这一领域当中，政府出台了大量的公共政策，在一定程度上解决了国有企业在不同时期面临的不同问题。1998年，政府出台了“国企三年基本脱困”政策。这也就意味着要到2000年实现“国企基本脱困”的政策目标。2000年10月至12月，媒体和政府都以不同形式宣布“国企三年基本脱困”政策目标已经基本实现。那么，这一阶段性目标是否真的实现了呢？这就是政策评估所要解决的重要问题。
一、国有企业改革的进展
我国的国有企业改革开始于1979年，其标志是十一届三中全会。此后，中国的国有企业改革相继了经历了四大阶段。
（一）第一阶段（1979－1983年）：放权让利阶段 在我国，国有企业具有几个明显的特点：
1．国有企业被按级别划分。这一方面体现了“官本位”思想，另一方面也内在地决定了国有企业与政府行政机关行为的类同性或相似性。这种类同性使得国有企业并不是作为纯粹的经济主体而存在。或许，这就是国有企业至今仍旧未能真正成为市场主体的一个原因。
2．在计划经济体制下，国有企业的利润全部上交，使企业的扩大再生产失去了自由性。同时，国有企业的折旧也上交，使简单再生产也没有权力。这两个原因共同导致了国有企业没有自主性，也缺乏进一步发展的物质基础。
3．通常认为，我国的国有企业管理模式是借鉴了前苏联的模式。但是，我国的国有企业与前苏联模式有所不同。前苏联模式是条条主义，计划和集权色彩都比较浓厚。而在我国，突出的问题是条块之争，实际上是中央与地方权力之争，国有企业似乎要接受中央和地方的双重管辖。
以往的改革只是解决管辖权问题。1979年－1983年这一阶段的改革与以往体制不同，它重在放权和让利。放权意在给国有企业“松绑”，“让利”意在给企业扩大再生产的权力。但是，让利实质上是调整政府与国有企业之间的利益关系，会使政府在给国有企业松绑的同时，也减少了政府的财政收入。这一新的问题正是第二阶段的政策所要努力解决的问题。
（二）第二阶段（1984－1987年）：规范财政与企业的分配和投资关系 由于放权让利在很大程度上减少了政府的财政收入，所以通过政策调整政府与国有企业之间的利益关系就显得比较重要了。1983年和1984年，我国先后进行了两次利改税。从规范的意义上来说，利改税代表着政府用更加规范的方式来调整它与国有企业之间的利润分配关系。在现代国家中，政府与企业（包括国有企业）之间的基本关系就是税收关系。但是，在这次改革中，利改税政策的具体实施方式就是：政府和企业实际上
按比例分成。这就是从财政收入方面来调整政府与国有企业之间的利润分配关系。 80年代中期，我国又实行了拨改贷政策，也就是将政府原来对企业的财政拨款改由银行向企业贷款。这样，政府对国有企业的财政支出减少了，企业对银行形成了负债关系。从某种程度上来说，国有企业对银行的大量债务就是因为这项政策而形成的，银行对国有企业的大量呆帐坏帐也跟这项政策有一定的关联性。
（三）第三阶段（1987－1992年）：承包制
实施利改税政策，从逻辑上能够确保政府的财政收入。但由于实行了拨改贷政策，企业要同时面对政府和银行，也就是既要按比例向政府交纳利税，同时又要偿还银行的债务。国有企业往往采取税前还贷的方式来减少向政府交纳的利税。这样，政府的财政收入并不能通过利改税而得以确保。为了解决这一问题，政府又实施了承包制。承包的对象是利税，即财政上的包税制。这又一次力图保证政府的财政收入，同时又力图调动企业的积极性。
不过，承包制的常见后果就是：包盈不包亏。政府对此无可奈何。
（四）第四阶段（1992年至今）：
1．党的十四大提出，要建立和发展社会主义市场经济体制。这要求从根本上调整政府和国有企业之间的关系。十四届三中全会又提出，要对大型和特大型企业进行现代企业制度的改造。
2．党的十五大特别是十五届四中全会，提出对竞争性中小国有企业的非国有化。也就是“抓大放小”。但是，四类企业国家要保持垄断：国防和军工企业、天然垄断性的企业、公共物品和公共服务类企业、国民经济的骨干企业和高科技主干行业。 二、国有企业改革的基本特点：
（一）改革方式：自上而下的政府行政性过程
这种改革方式的好处在于便于控制，其代价在于企业和企业职工的责权利不大，相当被动。这与农村的家庭联产承包责任制有所不同。
联产承包制最在是四川、安徽、内蒙古走在最前列。农村的最大特点是地缘关系。地缘关系的稳固必然带来血缘关系。以血缘关系为纽带结成的经济单位是家庭，因而当时的经济具有家庭经济色彩。后来，农民首创了家庭联产承包责任制，并普遍推行开来。农村改革的自下而上使它具有浓厚的群众基础。
与国有企业改革不同，家庭联产承包责任制从一开始就力图调整土地的产权关系，而国有企业改革直到十四届三中全会以后才明确地提出要解决产权关系。 （二）改革内容：
从总体上来看，1979年以来的国有企业改革经历了两大阶段：90年代初以前的改革主要内容是调整分配关系，其背后是政府收入和企业收入的矛盾和冲突；国家提出建立现代企业制度以后，改革开始从分配领域转向所有权领域。到了90年代末期由政府行为变成市场行为。
三、国有企业三年基本脱困目标基本实现
要评价国有企业三年基本脱困的目标是否真的实现了，就要了解该项政策目标的基本内涵。特别需要注意的是，评价国企三年基本脱困政策并不是评价国有企业改革本身，更不是评价国企多年来面对的所有问题是否都得到解决了，不是评价所有的国有企业是否都脱困了。
（一）脱困政策的内涵是有限目标。
1997年底，我国有30多万户国有企业。其中不包括：①军队、警察和国家安全机关所属的6.6万户企业；②金融类企业的2.4万户；③境外企业。
“国企三年基本脱困政策”并不是让所有的国企脱困，而是指让大型特大型、关系到国家经济命脉的国有企业脱困。其中，大型、特大型国有企业占总数的5%，即1.6万户。 “国企三年基本脱困政策”也不是让所有的大型、特大型国企脱困，而是要保住其中的利税大户，同时使亏损大户脱困。
（1）利税大户：480户国有企业上交的利税占国企上交总利税的85%。考虑到现实可行性，这一部分国企要抓好500－1000户。
（2）亏损大户：当时，亏损的大型特大型国有企业约占38%，即5900户左右。政策上要使其中的3600多户扭亏。
（二）影响目标的因素是有限的、可控的。
影响国企三年基本脱困政策目标实现的主要因素包括： 1．钱从哪儿来？
这是个经济问题。当时测算，这些国企要脱困，每年需要注入1500亿。但财政上只能提供500－600亿，银行只能提供500－800亿，余下的缺口难以筹集。 2．人到哪儿去？ 这是个社会问题。当时，我国经济增长速度连续三年下滑，使就业不充分。一般地，GDP每增长一个百分点，就业机会增加175万个。按每年GDP增长10个百分点，会增长1750万个就业机会，而每年新增劳动力为1300万。只要保证GDP增长8%就应该不会使失业率攀升。
从思路上来说，解决这一社会问题的出路是非国有经济。但是非国有经济部分的实力还比较薄弱。（1）抓大放小后的那部分非国有企业容纳能力有限；（2）乡镇企业要改制，面临第二次创业；（3）民营高科技对人员的要求比较高。因此，人到哪儿去的问题解决的压力比较大。
（三）国企脱困的相关配套政策。
1．减负政策：主要措施包括出口退税、减免所得税（集团纳税）、债转股。 2．融资政策：政策上拓宽融资渠道，比如实施主办银行制、大企业优先上市制和技改贴息制。
（四）基本评估：
从数量上来说，利税大户有520户保住了，亏损大户有3659户脱困。分别比预期目标超出20户和59户。因此，可以说，国企三年基本脱困政策的目标基本上实现了。不过，这种脱困可以称之为“政策性脱困”。既然是“政策性脱困”就说明政策在其中发挥了作用。必须注意的是，政策性脱困的危险在于，一旦政策变动了，国有企业的前景就很难预料。
第十三讲 公共政策当中的公平与效率问题
公平与效率是社会发展中的两大目标，也可以视为公共政策所要追求的两大目标。从内涵上来说，公共政策就是那些为追求切实维护、有效增进和公平分配公共利益而制定的行为准则。其中，有效增进公共利益的过程就是追求效率目标的过程，公平分配公共利益的过程就是追求公平目标的过程。在公平与效率的关系上，通常的立场有：公平与效率是矛盾的，追求公平了就难以追求效率；公平与效率是对立统一的。认识公平与效率之间的关系，应该立足于公平和效率的基本内涵，立足于实现公平与效率目标所依赖的物质基础。 一、公平的几重含义： （一）机会公平：
机会公平是指活动过程进入或退出的自由性或机会均等。它意味着不因人们的起点、身份和角色差异而创造公平的机会，让社会行为主体能够有同等的机会参与公共利益的分配、享受公共利益的相应份额或竞争稀缺性的资源。
比如，户籍制度当中就存在着是否公平地问题。虽然它在限制人口无序流动、保证城市社会秩序等方面有保证意义，但也意味着一部分人无法享受城市公共物品带来的好处。人们关于户籍制度的一些争论就是与这种公平相关。
再比如，唯身份论、唯学历论等也是一种不公平。在公开招聘选拔人才的过程中，特别是强调身份、学历或者是海外留学的经历实质上是机会上的不均等。如果从选拔优秀人才的角度来讲，机会公平既是对相关当事人权利的尊重，也是保障不拘一格选才的前提条件。
（二）规则公平：
规则公平是指活动过程参与的民主性或权利平等。它的第一层含义是：同样的规则适用于所有的人。我们通常所说的“法律面前人人平等”讲的就是一种规则公平。此时，规则本身是否公平并不具有决定性的意义，关键在于是否能够将同样的规则适用于所有的人。比如，制度本身总是相对不完善的。但只要制度能够平等地对待相关的当事人，就在事实上确立了一种公平。
规则公平的第二层含义是：规则本身确立了公平的导向，规则本身的建立是为了实现某些类型的社会公平。比如，在社会主义条件下，倡导“按劳分配”本身就是这样一种公平。它意味着按付出劳动的多少来作为分配的基本依据。从奖勤罚懒的角度来说，“按劳分配”原则就是一种公平，而且是一种规则公平。再比如，在燃油税政策实施的过程中，强调“多用油多交税、少用油少交税、不用油不交税”也是一种公平的规则。这种公平的基本思路是“谁受益谁付费”、“受益与付出相对称”的原则。
（三）结果公平：
它是指按一定规则参与相应活动后，是否能够带来公平的结果。这里有三个问题特别值得关注：
1．结果均等并不代表着公平。我们曾经追求过的大锅饭体制力图实现结果的均等或平均化，我们也曾经讲过“不患寡而患不均”，其中都蕴含着结果均等的思想。从资源稀缺性的角度来说，结果均等要实现的是绝对意义上的公平。这是不太现实
的，即使在生产力高度发达，实行“按需分配”的社会条件下，结果也会因人们需要的差异而有所不同。这种取向的前提是分配规则要有利于实现结果均等，这就有可能损伤积极性，影响生产力的发展。也就是说，单一地追求结果公平有可能导致规则上的不公平。
2．结果公平与人们的主观感受相关。亚当斯曾经提出过公平理论。这一理论的基本内容是：人们总是会把自己的付出和收益与他人的付出和收益相比较，这有可能带来不公平的感受；人们也总是会把自己现在的付出和收益与过去的付出和收益相比较，这同样有可能带来不公平的感受。从这一角度来说，要实现结果上的绝对公平是不太可能的。
3．人们常讲，市场失灵的一个表现就是“收入分配不公”。这个表述是值得商榷的。市场在进行初次分配时，首先确立的是一种规则公平，比如按生产要素的多少来作为分配的依据。生产要素的多或少必然带来结果的差异。但这并不是市场本身的缺陷，因为市场本身追求的就是一种规则公平。我们通常所说的公平竞争并不是指结果上的均等，而是指机会的均等和规则的公平。 （四）伦理或道德上的公平：
伦理公平或道德公平是指伦理或道德评价是否能够给人们带来公平的感受。它取决于社会公共道德体系的总体状况以及社会行为主体的公共道德水平。比如，观念上的种族歧视是一种不公平，我们通常所说的“是非自有公论”指的也是伦理公平或道德公平。当我们说，私营企业只是一个理性经济人，他们可以为了追求利益最大化而不择手段时，实际上是赋予他们一种不公平的道德评价。谁都无法否定，企业在追求利益最大化的过程中，也承担了相应的社会责任，在社会公益事业领域也曾经做出过不可替代的贡献。
二、效率的几重含义：
当我们把公平与效率相对应时，应该弄清楚效率的含义。一般来讲，效率有以下几重含义：
（一）组织效率
它是指一个社会组织的生产率水平，主要是从经济的意义上来衡量投入和产出之间的比例关系。简单地说，不同的组织在投入相同的情况下，可能带来产出上的差异，这是组织效率的不同。我们通常所说的提高行政效率也是从组织的意义上来衡量的，它主要针对的是：一国政府相对于他国政府而言，效率是低下的；政府的效率相对于私营企业来说，是低下的。这也正是新公共管理强调学习私营部门管理方法和技术的根本原因。需要特别说明的有两点：一是，组织效率仅仅为其他意义的效率提供了前提和可能性，而不是充分条件。二是，人们往往习惯于从时间的层面上来衡量效率。在我们看来，时间也是一种成本，也是一种投入因而可以纳入经济的范畴来考虑。
（二）配置效率
它是指在配置资源的过程中，能否让资源得到充分有效的利用。它的两重含义在于：
（1）资源是稀缺的，闲置资源既是一种浪费，也是配置效率低下的一种表现。
（2）应该贯穿同样的资源能够带来最大产出的原则来配置资源。我们通常所说的“人尽其才、适得其所”其实就是为了追求人才资源配置过程的配置效率。我们通常所说的“让市场在配置资源的过程中发挥基础性的作用”，“市场机制在配置资源过程中能够实现效率目的”就是指社会资源配置的效率。需要注意的是，配置效率与组织效率的差异就在于落脚点的不同。组织效率落脚于特定的社会组织，配置效率落脚于特定的社会资源。
（三）生产效率
它是指公共物品或私人物品生产过程中的投入/产出比例关系。提出生产效率的意义有两点：第一，社会产品的丰富、生产力水平的发达取决于生产效率的高低；第二，公共物品的生产与供给是可以分离的。提出生产效率的概念有利于保证公共物品的生产效率。比如，有的公共物品可以由政府来生产，有的公共物品可以由私营企业来生产。究竟让政府还是让私营企业来生产，取决于两者的生产效率孰高孰低。与组织效率有所不同，生产效率立足于特定的物品之上，而不是落脚于特定的组织之上。
（四）发展效率
它是指特定社会形态的生产力发展水平。当我们说，一个国家的综合国力强于其他国家，事实上也就意味着该国的发展效率要高于其他国家。它是组织效率、配置效率、生产效率共同作用的结果。比如，当一个国家的社会组织（不管是政府、企业还是第三部门）的效率很高，当一个国家的社会资源（包括私人资源和公共资源）的配置效率很高，当一个国家的生产效率（包括私人物品和公共物品）很高时，发展效率也就高。
与其他三种效率有所不同的是，发展效率立足于社会。因而，它也最能与我们通常所说的公平相对应起来。
三、公共政策的作用 （一）公共政策与公平
1．公共政策应该立足于保障机会均等。
2．公共政策本身就是一种规则，需要是公平的。
3．公共政策能够缩小结果之间的差距，有利于实现结果上的相对公平。
4．公共政策能够确立一种价值取向或观念，有利于实现道德或伦理上的公平。 （二）公共政策与效率
1．公共政策作为一种调控手段和约束机制，能够促进社会组织提高效率。 2．公共政策作为配置资源的一种方式，可以通过直接或间接地配置资源来实现配置效率。
3．公共政策作为一种间接的调控和引导手段，能够使公共物品的生产具备效率条件。
4．公共政策体系的确立，往往是发展效率的前提。这对公共政策的质量提出了要求。
（三）公共政策与公平和效率
通常认为，社会资源有两种处置方式：一是分配，二是配置。分配的过程中要
追求公平，配置的过程中要追求效率。考虑到社会资源的稀缺性，用于分配部分的资源多了，用来配置部分的资源就少了，如果配置效率低下，公平与效率的矛盾就会更加突出。用于配置的资源多了，用于分配的资源就少了，不公平的问题就会突出。这是公平与效率不相一致的地方。
公共政策不可能追求单一的公平目标或单一的效率目标。比如，扶贫的过程中，不可能单纯地追求效率，因为那不符合效率的原则，也就是将资源配置到贫穷地区其效率可能比不上将资源配置到发达地区。但为什么还要向贫穷地区配置资源呢？那是因为考虑到了社会公平的因素。因此，公共政策应该同时追求公平与效率两大目标。效率优先、兼顾公平就是这种追求的一大体现。 第十四讲 公共政策当中的责任问题
在公共政策实践当中，“好政策”和“坏政策”、政策执行得好坏占据了主导的地位。从公共政策作用的结果来看，政策制定的质量和政策执行的质量是两个关键性的因素。除去技术合理性的成分，责任也是公共政策当中的一个核心问题和机制。一般来说，公共政策与责任的关系主要表现在：第一，通过公共政策去确保或强化某种责任；第二，通过强化某些责任，保证公共政策取得预期的效果；第三，通过划分某些责任确保公共政策的有效运作。
一、责任的两种形态
责任通常以两种形态存在，即主观责任和客观责任。 （一）主观责任
也就是我们通常所说的责任感问题。它源于人们内在的要求和道德等因素，不
以外在的条件为前提，属于人们主观范畴的内容。教育水平和导向，以及社会的道德水平，都会影响主观责任的承担程度。它并不排除更不禁止，而是鼓励人们主动地承担某些社会责任。 （二）客观责任
它是特定的机构、职位或法律所赋予人们的责任。与主观责任有所不同，这种责任重在提供一种外部的强加约束，使得相应职位上的人不得不承担某种责任。现行的“领导干部引咎辞职”制度实际上就是强化客观责任的一种表现形式。客观责任不以人的意志为转移，只要造成了既定的后果，就需要为此承担责任，而不论当事人是否愿意。
在功利主义者看来，人都有规避责任的倾向，既可能在主观上不愿意承担上，甚至也不愿意承担客观责任。这种假定并不是普遍适用的，不能说明人们的普遍状态，至少不能否定人们的主观责任。因此，重要的问题在于如何培育人们的责任感，如何通过制度来强化相应的责任。
二、责任的六种类型
应不应该、需不需要、愿不愿意承担责任是一个层面的问题。应该承担什么样的责任、承担多大的责任，则是另一个问题。我们通常所讲的责权利相统一，既有责任与权利（权力）、利益相对称的含义，也有承担适当类型责任的问题。一般地，从责任的指向上来看，公共政策过程中涉及到六种类型的责任。
（一）法律责任
它是一种客观责任，是各个社会行为主体都应该普遍承担的责任。它既调节私人物品的供给，也调节公共物品的供给，特别是公共政策主体及其人员所应该承担的法律责任。作为一种效力最高的政策，法律需要强加某种责任。这种责任既是最普遍的，也是最应当的。不能因为承担了其他类型的责任就豁免了法律责任 （二）行政责任
特指下级机构或人员对上级机构和人员按隶属关系和等级差别所应该承担的责任，是马克斯·韦伯所设计的经典官僚制中应该被确保的一种责任。但是，不管政府机构是否采取官僚制的组织形式，行政责任都意在确保机构体系内部整合的有效性。
行政责任更多地是一种客观责任，是机构体系设计或职位所赋予的责任。它不因人员的变动而产生变化。比如，西方国家的公务员制度强调政治中立，也强调文官应该对政治官员负责任。
具体到公共政策领域当中，行政责任包含了政策执行主体对政策制定主体所应该承担的责任。两者之间不能仅仅界定为利益关系，还包含着责任关系的内容。 （三）经济责任
在最为狭隘的意义上，经济责任特指经济主体或管理者对特定的经济行为（主要是经济资源的配置）承担的责任，它旨在确保资源得到充分合理的运用。在相对宽泛的意义上，它是指获得、配置和使用公共政策资源（主要以公共财政收入的形式得到体现）的主体都应该对资源配置结果所承担的责任。
在公共政策领域当中，经济责任主要表现在两个层面上：一是公共政策在配置政策资源时，应该承担经济责任；二是公共政策在调控其他社会行为主体参与的过程中，应该强化其他社会行为主体对政策资源使用的责任。
（四）政治责任
它既是指行政机构对政治家负责，也是指政治家、政府及其工作人员对公众和社会制度总体安排所承担的民主责任。在前一种意义上，政治家往往是政策的制定者。从执行者应该对制定者承担责任的角度来说，政治责任也是避不可免的。在后一种意义上，它是指政策这种政治行为所需要承担的民主责任。 （五）道德责任
它泛指社会行为主体（包括公众）对自己的道德义务和社会性行为所应当承担的责任，比如公众个人对公共利益的维护和增进所肩负的责任。由于它从属于主观责任的范畴，所以各社会行为主体都可以且应该承担道德责任。 （六）公共责任
它与道德责任相关，但在责任指向上要求涉及公众利益的行为主体对公众所应当承担的责任。即使是私营部门也不能例外，否则经济领域中就只剩下营利目标、逐利行为甚至是利用信息不对称的优势对公众进行欺诈了。
概括起来说，公共责任有两个层面的含义：一是对公共利益负责，二是对公众负责。我们通常所说的执政为民也包含着对公众负责的内涵。具体到公共政策领域，就是要求公共政策的出发点应该是着眼于公共利益的实现，应该着眼于公众利益的保障和实现。需要特别说明的是，以上六种责任是可以叠加的或并行不悖的，不能
因为承担了一种责任而豁免了其他责任。否则，责任机制就是不健全的。 三、公共政策领域当中的其他责任问题
除了以上六种基本的责任类型之外，公共政策还涉及到两大范畴的责任： （一）政策制定责任与政策执行责任
这是在决策权与执行权相对分离的意义上来探讨的。当某项政策出现了令不满意的结果或者是给社会造成了损失的时候，是政策制定者应该承担责任还是政策执行者应该承担责任呢？这就是决策责任与执行责任的划分。在决策权与执行权不分的情况下，责任主体是相对明确的，剩下的就是是否能够承担责任的问题了。在决策权与执行权相对分离的情况下，责任主体的划分不那么明确。根据归因理论，当政策造成了不良后果时，很难区分是制定方面的责任还是执行方面的责任。比如，《救助管理办法》针对的主要是决策责任而非执行责任。再比如，行政三分制在划分决策权和执行权的同时，也力图划分决策责任和执行责任，只不过两者之间的责任关系有所变化。在现行体制下，这种责任关系主要表现为行政责任；在三分制体制下，责任关系主要表现在契约责任，即通过决策机构与执行机构之间签订契约，通过契约来保障责任的实现。
（二）个人责任与集体责任
这主要体现在决策环节之上，与决策的模式相关。在个人决策的模式下，责任应当是比较明确的。只要制度上强化了责任、提供了责任机制，这种责任的载体就是明确的。在集体决策的模式下，民主是主要的价值追求，责任相对就具有模糊的意义。形式上，集体决策能够发挥制约作用，能够代表各方的利益，但实际上会因为缺乏明确的责任载体而使责任流于形式。
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