我国海事管理现状及改善策略

＼　水也管哩　第３３卷第１１期２０１１年１１　Ｙｌ　我国海事管理觋状及改善策路　尹（厦门海事局，福建健　厦门３６１０２６）　【摘　要】针对我国１２岸迅速发展的现状，分析目前我国海事管理面临的新形势及存在的问　题，提出改善口岸管理的策略：推动海事管理立法；引入综合安全评估办法；建立港口码头开放海　事监管和防污染配套建设验收标准；推进电子口岸建设；开展海事危机管理研究。　【关键词】海事管理；港口；码头；船舶　口岸是由国家指定对外往来的门户，是国际货物　口建设和港口经济以超常规的速度实现跨越式发展，　运输的枢纽。在经济全球化的今天，口岸的发展与国　口岸规模也随之迅速扩大。以厦门港为例，“十一五”　家对外贸易乃至整个国民经济发展关系密切。海事管　期间厦门港由原来的５个港区整合扩建为８个港区，　理是海事机关的一项重要职能，代表国家行使口岸开　口岸水陆域范围由３００　ｋｍ　扩大到５００　ｋｍ２，港口吞吐　放监管、国际航行船舶进出港安全秩序维护、国际航行　量从２００６年的７　７８０万ｔ增加到２０１０年的１－３亿ｔ，集　船舶进出口岸查验、防止船舶污染海洋环境等职责。　新的形势和挑战，有许多问题亟待解决。　装箱吞吐量从２００６年的４００万ＴＥＵ增加到２０１０年的　加到２０１０年的５４万艘次。口岸的快速发展、进出港　近年来，随着我国口岸快速发展，海事管理工作也面临　５８０万ＴＥＵ，船舶进出港数量从２００６年的２８万艘次增　船舶数量的大幅增加，使海事管理辖区范围扩大，工作　量激增，给海事管理工作带来新的挑战。　１　口岸定义及分类　口岸是指经国家批准设立，由国家法定机关实施　口岸的发展不仅要求航道、码头、通航水域环境、　监管的，允许人员、运输工具、货物、物品直接进出境的　装卸能力等口岸硬件条件实现同步发展，更对海事、海　区域。口岸分为一类口岸和二类口岸：一类口岸是指　关、检验检疫、边检等口岸查验机构在船舶、货物、人员　由国务院批准开放的口岸（包括中央管理的口岸和由　通关方面的能力建设提出新要求。海事机关应在保障　省、自治区、直辖市管理的部分口岸），可对外国籍船舶　进出港船舶航行安全、防止船舶污染海洋环境、服务船　开放或允许外国籍船舶进出我国领海范围内的海面交　舶和货物通关等方面发挥关键作用，这也是海事机关　货点；二类口岸是指由省级人民政府批准开放并管理　应该承担的重要职责。　的口岸，是依靠其他口岸派人前往办理出入境检查检　验手续的本国船外贸运输装卸点、起运点和交货点。　２．２地方经济发展对口岸开放提出要求　口岸对于促进地方经济发展的作用越来越受到重　２海事管理面临的新形势　２．１　口岸迅速发展要求海事管理能力尽快提升　视。海事机关作为经济类执法部门，在服务经济建设　的大背景下，应发挥海事管理职能，实现经济发展与海　事管理相协调，依法行政，提高执法水平，有效遏制盲　改革开放以来，我国对外贸易的快速发展带动港　目追求经济效益、忽视安全管理的现象。　收稿日期：２０１１．０８．２２　作者简介：尹健（１９８２一），男，主要从事海事管理工作。　・２９・　员的管理职责。在地方一般由口岸工作办公室（以下简　２．３港口建设费征收对海事管理提出新要求　称口岸办）或外经贸委负责协调各口岸单位的工作，但　２０１１年１０月１日起，海事机关正式履行港口建设　在国家部委机构中未设置口岸办，其职能由海关总署　费征收职能。《港口建设费征收使用办法》规定，“港口　代理，并设立国家口岸管理办公室。由于各口岸管理单　建设费的征收对象为经对外开放口岸港口辖区范围内　位分属不同系统，信息沟通渠道单一，协调效率不高，　所有码头、浮筒、锚地、水域装卸（含过驳）的货物”。对　导致口岸开放码头、泊位、锚地、系泊点的信息发布不　辖区开放口岸数量及范围的核定非常重要，因为这是　及时、不准确，难以跟上口岸发展步伐，致使海事机关　港口建设费征收的根本依据。　２．４海事危机管理面临新形势　随着我国对外贸易的快速发展，世界各国的船舶、　货物、人员在我国口岸往来日益频繁，进出港口船舶数　量大幅增加，船舶大型化和专业化趋势明显，船舶进出　口岸风险有所增加，安全保障要求不断提高，由船舶及　人员进出引发的口岸突发事件也随之出现，海事危机　管理迫在眉睫。这要求海事管理职能由传统的口岸开　放、国际航行船舶进出口岸审批和查验等常态化管理　向海上运输工具特殊安全保障、防止船舶污染海洋环　境、疫病疫情联防联控、有效应对核辐射等口岸突发事　件的综合管理方向发展。　３　海事管理存在的问题　３．１　口岸管理立法相对滞后　目前，我国缺少国家层面的口岸管理法规，许多拥　有对外开放口岸的省市缺少口岸管理行政规章，口岸　管理工作的实施缺乏足够的法律支撑。目前海事管理　依据的是国务院早年出台的相关规定，主要有１９８０年　《国务院港口口岸工作暂行条例》、１９８５年《国务院关于　口岸开放的若干规定》、１９９５年《国际航行船舶进出中　华人民共和国口岸检查办法》、２００２年《国务院关于开　放港口口岸新建码头启用等有关问题的批复》等。由于　上述规定颁布时间较早，内容相对片面，缺乏系统性和　可操作性，难以适应目前口岸建设快速发展的形势。现　有规定中并未明确口岸查验监管设施配备、建设标准　或经费来源，对查验单位业务办公用房、后勤保障等的　相关规定也无法满足口岸管理实际需求。海事机关在　口岸管理中面临法律依据不足、执法标准不明确等实　际困难，这些问题制约着海事管理职能的发挥。　３．２　口岸管理缺乏组织协调　海事、海关、国检、边检分别履行口岸管理中交通　运输工具、货物通关、货物质量检验和检疫、进出境人　・３Ｏ・　在口岸的认定和管理上面临困难，辖区开放水域内新　扩建码头在通过验收后不能及时得以公布，实现正式　开放，使国际航行船舶进靠开放口岸内码头（泊位）受　到影响。　３．３海事电子口岸建设与口岸发展不相适应　随着进出口岸船舶和货物数量的增加，传统的海　事监管模式显得捉襟见肘。而目前电子口岸建设还处　于起步阶段，海事管理涉及的船舶进出口岸查验、危险　货物远程申报和系统排查、海洋防污染管理等信息系　统还处于建设期，各系统相对独立，建设和运行标准不　一，缺乏统一管理，信息‘孤岛”现象明显，信息资源未　能实现有效整合，电子口岸的功能无法得到充分发挥。　一些网上审批环节还局限于内部管理，面向行政相对　人的客户端尚未建立，口岸管理要实现真正意义上的　“一站式”管理任重而道远。　３．４　口岸管理人员不足　目前，依据《口岸检查检验机构设置和编制管理办　法》的规定，口岸扩大开放过程中拟增设的海事口岸查　验机关和人员编制难以在短时间内得到解决，而口岸　开放给海事机关增加很多工作量。特别是近年来外向　型经济的快速发展使港口开放提速，海事机关工作量　成倍增加，人员缺乏的问题更显突出，严重制约海事管　理工作的发展。　４改善海事管理策略建议　４．１　积极推动海事管理立法　鉴于目前口岸发展形势以及口岸管理工作的需　要，海事机关应厘清现有法规赋予其的海事管理职权，　分析目前海事管理现状、存在问题以及发展目标，充分　发挥海事管理职能。同时，积极推进我国口岸管理条例　的制定，以法规的形式进一步明确海事管理范围、管理　职责、管理要求，巩固并发挥海事机关船舶进出口岸检　查联席会议召集人的地位和作用，建立协调统一的口　水　管理第３３第１１期２ｏｌｌ　ｇ－１１月　岸管理机制，明确口岸开放建设条件，统一口岸查验设　试运行和临时开放的阶段，以检验码头的实际靠泊能　施设备配备标准。　力是否到达安全生产水平。在码头临时开放期间，海事　监管配套设施可能还处于建设阶段，在核定码头已通　４．２　引入综合安全评估方法（ＦＳＡ）　过交工验收及相应规模通航安全评估的前提下，对船　从近年海事管理的实践来看，口岸开放大多涉及　舶拟进入的水域是否具备安全通航条件或已采取相应　辖区开放水域内原有内贸码头扩大开放或新扩建码头　的临时性措施，是否存在严重碍航情况或潜在危险，是　开放。原有内贸码头一般具备一定的靠船条件，开放要　否具备防污染应急处置能力或已采取相应的临时性措　求迫切，但不一定满足码头开放海事监管条件；新扩建　施等情况进行风险评估后，实施开放水域内新增、新扩　码头一旦完成施工则通常难以改动。为确保海事管理　工作的有序实施，海事机关应该把握时机、提前介入，　前移口岸管理端口，减少业主单位整改次数，使海事机　关在码头开放管理中处于主动地位，保障海事监管和　查验设施以及业务用房与码头的同步规划、设计和建　设。　口岸开放涉及面广，决策一旦实施往往不可逆转，　因此，海事机关在口岸开放管理中应采取科学的管理　方法，建立合理的口岸开放管理评估体系。国际海事组　织（ＩＭＯ）提出的综合安全评估（ＦＳＡ）可用于口岸开放　管理评估。ＦＳＡ方法包括危险识别、风险评估、风险控　制、费用和收益要素、决策建议等五要素。ＦＳＡ原用于　船舶安全评估，但作为一种安全基准体系，它不仅可以　用于定性分析，还可以满足口岸开放前期介入的需要，　实现定量分析和风险预测控制，而且可以让业主单位　明确认识采取安全管理措施的投入成本以及降低风险　带来的收益，带动其由被动接受向主动配合海事机关　接受口岸开放管理的转变。　４．３建立港口码头开放海事安全监管和防污染　配套建设及验收标准　口岸开放是一项系统化工程，涉及码头及前沿水　域前期规划、通航安全评估、施工建设、工程质量验收、　码头竣工验收、海事安全监管和防污染应急设施设备　配备等诸多方面。必须制定相关建设和验收标准，明确　海事机关管理职责以及地方政府、港口码头的权力和　义务，有针对性地实施口岸开放管理。根据口岸管理工　作实践，建议从以下几方面进行口岸开放评定：申请项　目界定（属于开放水域外新增开放码头还是开放水域　内新增、新扩建码头）、通航安全评估结论及评审意见　整改落实情况、工程质量验收结论、码头交工验收报　告、防污染设施设备配备情况、防治船舶污染海洋环境　能力专项验收情况、海事视频监控系统（ＣＣＴＶ）建设情　况、港口设施保安符合证书持有情况等。　新增、新扩建码头在正式开放之前，通常需要经过　建码头的临时开放。　４。４推进海事电子口岸建设　由于口岸快速发展，进出港船舶数量激增，海事监　管业务量猛增，单一的人力监管模式已经不适应口岸　发展需要，必须以电子口岸建设推动海事管理向信息　化、效能化、现代化发展。应推动海事信息化建设，整合　数据库系统，实现业务信息的有效互通，优化审批管理　流程，并建立人机互动、实时响应的基础数据库，改善　口岸内部管理，增强口岸应急保障数据支持能力；建立　客户申报端，推动船舶进出口岸查验、危险货物申报和　系统排查、海洋防污染管理的远程无纸化申报和审批，　以及港务费征收和稽查的电子化应用，提高口岸业务　办理效率。建议在一定业务范围内探索建设能自动完　成申请受理、审批和批件传递的审批系统，最终构建　“虚拟口岸”通关模式，并加强海事、海关、检验检疫、边　检之间的横向合作，实现口岸“一站式”服务。　４．５加大海事监管力度　海事机关在口岸管理中担负的职责是保持有效监　管，保障水上交通安全，防止船舶污染海洋环境，促进　口岸通关便捷。　（１）维护良好的通航环境和秩序。一是提前介入。　积极参与口岸、港口、航道、码头的前期规划和审定，争　取在口岸及港口总体布局和水域功能区划时提前介人　通航环境建设。二是发挥技术优势。充分发挥船舶交　通服务系统（ＶＴＳ）、船舶自动识别系统（ＡＩＳ）、ＣＣＴＶ等　信息技术的应用，实现对进出港船舶的动态监控和有　效指挥，保障船舶进出口岸安全畅通。三是建立安全应　急保障机制。有效应对船舶航行、进出港期间可能出现　的突发事件，保障船舶、人员及货物安全。　（２）加强海事管理队伍建设。海事管理工作综合性　强、涉及面广、情况复杂，对从业人员的专业性要求较　高。一方面应核定海事管理人员编制，保障管理工作的　正常运行；另一方面应加强海事管理　（下转第３５页）　・　３】　・　者受损；检查船舶排水泵是否处于有效工作状态；装货　安全检查表制度，并严格按照船岸安全检查表与货物　后，立即进行污水井测量及抽水试验，保证其通畅。　４．３对船舶安全航行的控制　装卸计划要求，实施货物装卸作业。船长应督促船上人　员密切监视货物装卸作业进程，保障船舶货物作业期　间的船舶安全。　航行中，应采取措施防止液体流人载有易流态化　（４）将从事固体散货装卸的港口纳入资质管理体　货物的货舱，尽可能采用液密舱盖。船员在船舶航行途　系。《中华人民共和国港口法》及相关规章要求从事危　中要密切观测舱内货物，注意是否有流态化迹象。流态　险货物作业的港口必须具备危险货物作业资质，但装　化一般需要航行２天左右才能出现，而且有的货物是自　卸固体散装货物的港口并未纳入资质管理体系。载运　下而上发生的，前期不易察觉。如果货物发生流态化迹　固体散装货物船舶沉没的事故表明，港方在固体散装　象或者船舶发生倾斜，应立即在就近港口采取处置措　货物装载过程中的质量控制对于固体散货的安全载运　十分重要。因此，建议装卸固体散装货物的港口应纳入　施。　资质管理体系。装卸固体散装货物的港口应该具备如　５海事监管措施建议　下能力：装卸人员应熟悉￣ＩＭＳＢＣ规则》要求，严格按规　（１）加强固体散货载运的现场监管。在现场检查中，　则的安全要求进行装载，能够用简易方法测定船舶的　应重点检查载运精选矿粉等含水率高的固体散装货物　含水量是否超标，能够在没有专用仪器的情况下测定　出港或转运出港的船舶，对货物含水率、流动水分点、　货物的近似静止角，并根据货物的物化特性进行合理　ＭＳＢｃ规则》中的Ｂ组货物，港口作业　适运水分极限、静止角、积载因数等货物资料和船舶装　平舱等。对于《Ｉ货计划、船体受力计算和平舱情况等进行重点检查，确　人员应熟悉其危险性，港口应配置事故应急设备、人员　防护装备和医疗设备。应通过资质年审对港口的装卸　保船舶安全航行。　（２）对船员固体散货载运知识和操作进行培训，加　能力进行动态检验，及时发现违规情况并督促港口严　ＭｓＢｃ规则》，促进港口作业水平的提高，维护　强对船员的操作性检查。建议对载运固体散装货物船　格实施《Ｉ　舶的船员进行特殊作业培训，使船员了解掌握相应的　载运固体散装货物船舶的安全。（５）加强对船公司履约的监督检查。加强对船公司　知识和技能，取得固体散货载运安全知识和安全操作　培训合格证。建议在安全检查时加强对载运固体散装　的管理力度，在对船公司进行审核时，加强对其体系文　货物船舶船员的操作性检查，对操作性检查不合格的　件修改和新聘转岗人员培训等事项的审核。对因固体　船长、驾驶员作扣分处理，督促其提高安全操作水平。　（３）建立船岸检查表制度，规范固体散货的装载。　散货操作性检查扣分的船员所属公司加强体系运行监　控，督促其定期组织《ＩＭｓＢＣ规则》知识培训，审核时将　固体散装货物在装载作业时，船舶和码头应建立船岸　该规则的实施情况作为检查的重要内容。●　・　已　芒・　芒・　芒・Ｓ芒・昱　Ｅ・蔓芒・ｓ芒・毫芒・蔓Ｅ・　・妻芒・　芒．　Ｅ・　已　Ｅ・ｓＥ・蔓芒・曼芒．　・蔓Ｅ・　・昱Ｅ・　・曼芒・Ｓ芒・曼Ｅ・　芒・　芒　・蔓Ｅ・曼芒．　芒・妻芒・　芒・　・基芒・　Ｅ・曼芒・昱芒・　（上接第３１页）人员的政策、法规学习以及业务能力培　直属单位间开展合作，有效应对口岸突发事件，特别是　养，提升其口岸监管能力。　为需要跨部门开展的联防联控奠定了基础。如果能将　海事、海关、检验检疫、边检以及地方政府纳人统一的　合作框架下，不仅可推动口岸管理需求互通、标准互　４。６开展海事危机管理研究　口岸危机管理是口岸管理机关为应对口岸突发或　通、程序互通、动态互通，还有利于增强海事口岸风险　紧急事件而采取的直接应对措施及管理活动。海事危　预测和监测能力，有效降低口岸运作风险，增强海事危　　机管理主要涉及船舶水上安全和污染事件，如碰撞、搁　机管理防控和应对能力。浅、溢油、火灾、沉船、搜救等。随着口岸开放的深化，口　岸突发或紧急事件向多样性、复杂性方向发展，仅依靠　海事机关的力量无法有效应对，需要加强与地方政府　５结语　随着我国经济快速发展，完善海事管理机制以适　及其他口岸查验机关之间的横向合作，形成应对合力。　应口岸开放需求的要求日益突出。海事机关应化挑战　交通运输部与国家质检总局签订的合作备忘录建立了　为机遇，推动口岸管理立法进步以及管理模式和技术　沟通渠道和应急协调机制，为海事、港口、检验检疫各　创新，实现海事管理的规范化、信息化和效能化。●　・　３５　・