论市场经济体制下的财政职能及制度框架

的选择。这些条件在传统计划体制下是。公平和经济稳定的问题场机制来解决社会公平。,。这都要靠非市实现的依赖的是国家权威“。传统计划”不存在的因此需要重构。体制实质上是以国家无所不知为前提是指经济社会中居民的市场机制不可能解决所有消费品供给的效率问题需求。条件的因此国家被拟人化并成为经济运行的外生变量。第一存在公共商品的但人们还需要消生活质量要公平因此公平程度通常用。显然传统计划体制,上述效率市场的条件只有私人商。居民的收人差异程度来反映平是一种社会意识形态的量化标准。但社会公的前提条件事实上并不存在、因此经济品才有可能得到满足费大量的公共商品很难找到统一中最核心的效率问题就无法解决不上正确处理效率更谈市场机制对公共商我国的社会公平有两重含公平和宏观调控之品的供给是无效率的。第二存在经济外部性的问题。很多私人商品的生产和消费具有外部性的特征,这会扭曲资源配置。第三,存在经济垄断问题。垄断导致市场无效率这是众所周知的。第四存在成本不断下降的行业。效率市场要求私人商品的生产成本是随生产规模的扩大而上升的但有些行业的产品却呈相反的情形。生产成本随规模的扩大而下降的行业市场机制是没有效率的。第五存在未来的不确定性。生产者生产消费品是满足消费者的未来需求,而消费者的即期消费又影响生产者的未来生产。但未来的消费需求变化有许多不确定因素,因此资源配置难以达到效率状态。这些效率市场无法解决的问题要靠非市场机制去解决。这就是说财政存在资源配置的职能。非市场机制的运行方式是以权威为基础的集中决策。集中决策的目标就是社会最大福利。集中决策天然与国家相联系用以解决市场机制不能解决或不能有效解决的经济问题。但在资源配置方面市场机制的效率处于基础地位因此非市场机制如何产生出像市场机制一样的效率就成为财政学的重要研究领域。非市场机制的效率取决于政治决策方式(即资源配置方式)和公共商品的供给方式(即公共商品的生产方式)。前者的关键在于政治决策是民众意愿的集合;后者则在于公共部门以尽量低的成本提供公共商品。这些条件在传统计划体制下也是不存在的因此需要重构。由此可见社会主义市场经济体制包含两种资源配置方式即市场机制和非市场机制,并且共同使资源配置达到帕累托状态。但是,一个经济社会除了要解决经济效率问题外还要解决社会一10一义:一是指保障每个社会成员的基本生存权;二是指社会成员随着经济的发展共同富裕。在市场机制条件下收人是生产要素占用状况的结果而生产要素占用状况是效率的前提条件。因此,讲社会公平就要改变效率的条件这就是说效率和公平之间是有一定矛盾的。效率优先兼顾公平是处理两者关系的基本准则。同时也隐含了社会公平需要靠非市场机制来解决的命题。这就是说,财政要发挥收人分配的职能。经济稳定属于宏观范畴宏观经济不等于微观经济的简单叠加也不能把微观规则在宏观领域直接运用。市场机制是微观活动的效率机制,不能解决经济稳定问题,因此需要非市场机制的干预。这就是说,财政具有经济稳定的职能。效率和公平是从微观角度考虑的即以总供给和总需求的平衡为前提条件;经济稳定则是以微观经济关系不变为前提研究总供给和总需求的水平。这就是说在处理经济稳定问题时,微观效率及公平的要求可能是不一致的。处理办法要以社会经济的实际情况而定。菲里普斯曲线为处理经济增长和经济稳定的关系提供了重要的参照标准。但宏观和微观是不能绝对分开的宏观政策要通过干预微观行为来实现。由此可见,在市场经济体制下财政、具有资源配置职能收人分配职能和经济稳定职能。这样在制度建设上就要相应建立具有宏观调控、效率优先、兼顾公平的运行机制。财政职能的履行是靠非市场机制来间的相互关系。在市场经济体制下,国家是经济运行的内生变量因为它实际上是一套制度建构其经济行为的“意志”是通过政治程序形成的。财政职能的履行效果与政治程序密切相关。把国家作为制度建构来看财政职能的执行主体是政府。政府的意志是由政治家(决策者)、“官僚’,(包括公务员和工作程序)和选民(居民)决定的。财政效果好不好取决于决策是否符合选民的要求。以资源配置为例政治家是决定提供公共商品的资源配置者;“官僚”是公共商品的生产者;选民则是公共商品的消费者和成本的最终承担者。那泛政府资源配置的效率取决于政府的资源配置决定(对公共商品的选择)满足选民对公共商品消费需求的程度。这里,隐含了“官僚”以最低成本提供公共商品的假设条件。怎样做到这一点呢?这就要求居民充分表达对公共商品的需求偏好即他们支付的税收就是他们消费公共商品的价格而政府的决策就是居民需求偏好的集合。但是由于公共商品消费中存在“搭便车”的问题要使居民充分表达他们的偏好是有困难的。而且即使偏好表达是充分的,在政治程序中集合居民偏好的方法是少数服从多数因此总存在少数偏好被否决的问题。在实践中居民可以感觉到的是税收的负担和公共商品的消费数量和质量。因此界定清楚政府资源配置的范围和责任严格决策责任和加强人民代表大会对公共预算方案的审查力度,是提高政府资源配置效率的重要条件。要提高政府资源配置效率,就要有相应的技术手段和把效率评估安置进决策程序。对公共商品的效率评估有特殊的困难,因此方案未被充分讨论就被付诸实施的情况经常发生,这必然会导致上海对税效率损失。有些国家在制订预算方案时运用了“设计规划预算”和“零基预算”的方法就是把效率评估进人决策程序。我国缺乏公共商品效率评估的技术,更谈不上把这一方法进人决策程序的问题。显然,进行这样的制度建构已被提到议事日程上了。此外要提高政府资源配置效率还应界定清楚各级政府之间的职责和范围以及相应的收人来源。我国在这方面制度建构的任务仍然相当繁重。政府资源配置效率制度的建构是基础同时要兼顾公平和具备宏观调控功能。公平制度一方面隐含于资源配置制度之中另一方面则有相应的转移支付制度。在资源配置制度中隐含公平问题的解决是通过收人制度和支出制度来实现的。例如在政府收人政策中不仅要贯彻受益原则还要贯彻能力原则;在公共商品的供给中要注意均等化。转移支付制度中也有效率的因素例如中央政府对地方政府外溢地方公共商品资源配置的补助。但无论是为了公平还是效率各级政府税权的正确划分及均等化的依据是基础。政府的宏观调控功能一方面隐含于效率和公平的制度之中另一方面中央政府掌握着财政收支政策的调整权和负债权。需要强调的是对于市场经济体制履行政府职能的收支都应被纳人。、预算管理我国目前存在预算管理预“制度外管理”这不仅涉及到政治制度的完善问题而且也涉及到下面将要探讨的公共部门设置问。这种多元化的格局不解决政府职能的实施就不可能获得良好的效果。滞薰鬓数黝财政职能是由公共部门完成的。公共部门主要是指政府的职能机构它是按照履行政府职能的需求而设置的。公共部门通常也包括由政府资助的事业单位像学校、医院等。这些事业单位提供198多(总219期)混合商品获得政府资助是因为其中含有公共商品的成分也是在这个意义上具有公共部门的性质。公共部门可以看作是一个生产公共商品(包括劳务)的生产单位。被生产的公共商品可分为两种类型:最终消费品和中间消费品。最终消费品是指直接满足居民最终消费需求的公共商品满足行走消费的道路、满足安全需求的国防等。但最终消费品的生产过程未必全部由公共部门去完成例如修筑道路可以发包给建筑工程队去完成。中间消费品也可分为两类:一类是为市场机制服务的公共劳务例如维持效率市场秩序的法律法规;一类是为保证财政职能实施的公共劳务例如财政圈云茸圈茸一`日阵叮少石三二二习以曰.胜巨田州l.型、部国家税务总局提供的劳务是典型的例子。显然财政职能的履行效果取决于公共部门的制度建设。首先精简的公共部门设置是完成财政职能的重要条件。但公共部门的设置和私人商品生产部门的设置是截然不同的。前者是非盈利性的后者是盈利性的。前者是由政府决定的后者则是由生产者选择的结果。因此公共部门的设置直接决定了政府职能的实现状况。传统计划体制下的财政职能与市场经济体制下的财政职能是根本不同的因此要对政府职能机构进行调整是必然的。机构设置取决于政府职能及其所要达到的目标。这一点与市场机制的生产单位相类似即公共部门的组建原则要以提供独立形态的公共商品或劳务为前提。由此可见财政职能界定得越清楚评价财政支出效果的技术越完备职能机构也就越精简。其次高效的公共部门是完成财政职能的关键。在讨论政府资源配置效率的时候是以公共部门按最低成本提供公共商品为前提的。以往我们总是以政府工作人员是人民的公仆为前提就直接推论出他们全心全意地去完成政府的目标。换言之公共部门总是格守按最低成本提供公共商品的原则行事的。这个推论忽视了重要的中间环节,即公共部门中工作人员的行为方式取决于公共部门内部的激励约束机制。如果没有这样一套制度低效率是经常要发生的。这种低效率来自三个原因:一是公共部门中的工作人员同样是理性人他们同样追求个人利益的极大化;二是信息不对称即决策层的信息是由他们提供的由于缺乏有效的终端控制手段因此会输送有利于他们自身利益的信息,并对决策产生影响;三是交易费用即对工作人员的行为进行全面的监控受交易费用的限制。公共部门低效率的主要特征是公共部门的不断膨胀和滋生腐败。要使公共部门有效率就要建立规、范有序的文官制度、科学合理的实绩考核制度和包括舆论在内的监督制度。公共部门的效率制度建构是个系统工程预算外资金和制度外收支的存在对于公共部门效率的提高是个严重的障碍。而且如果公共部门处于低效率状态那么政府资源配置效率也就无法提高。因此政治制度的建设和公共部门的制度建设是相辅相成的。(作者系中南财经大学副校长)11一来说算外资金管理和题