我国农业发展生态环境问题及对策研究

我国农业发展生态环境问题及对策研究

刘󰀁梅󰀁王咏红󰀁高󰀁瑛󰀁尹世久

(江南大学食品学院江南大学商学院,江苏无锡󰀁214122)

󰀁󰀁[摘要]󰀁我国农业发展存在的主要生态环境问题:化肥、农药的过量施用,污染生态环境;农膜污染、秸秆污染、集约化畜禽养殖污染;水土流失严重,土壤沙漠化加剧。对农业生态环境保护的建议:提高公众农业生态意识;改革土地制度󰀁󰀁󰀁明晰产权,实现土地的合理流转;利用环境经济手段,加大环境保护的力度;做好生态标识工作,促进环境友好型生产方式和产品的采纳与生产;健全和完善农业生态环境保护的法制建设。[关键词]󰀁农业可持续发展;生态环境;生态标识[中图分类号]F303.4󰀁[文献标识码]A󰀁[文章编号]1003󰀁4145[2008]10󰀁0100󰀁04我国目前已成为世界上化肥、农药使用量最大的国家,我国2004年化肥年使用量4637万吨(折纯量),󰀁按播种面积计算,化肥使用量达40吨/平方公里,远远超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的22.5吨/平方公里的安全上限。而且,由于化肥施用结构不合理,利用率低、流失率高,不仅导致农田土壤污染,还导致了水体富营养化甚至地下水污染和空气污染。目前我国农药年使用量达130多万吨,按耕地面积计算,平均每公顷施用约14公斤,比发达国家高出一倍。但我国农药利用率比发达国家低10󰀁20个百分点,一般约30%,低󰀁大量农药流失进入大气、者不足10%。水体、土壤󰀁󰀁改革开放以来,我国农业取得了举世瞩目的成就。但是,由于长期以来对农业生态环境问题认识不足,在一定程度上又受到西方石油农业的影响,没有正确处理好发展农业生产和保护生态环境的关系,片面追求农业产量,造成生态平衡破坏,生态状况日益恶化,已严重制约着农业乃至整个社会的可持续发展。因此,保护农业生态环境,实现农业和农村经济的可持续发展已经成为当前我国经济、社会发展中一项紧迫而又艰巨的任务。一、我国农业发展存在的主要生态环境问题我国是一个农业占很大比重的发展中国家,13亿人口中有近70%的人生活在农村。1978年实施改革开放以来,我国农业取得了巨大的发展,用不到世界10%的耕地养活了占世界22%的人口,农村总体已进入由温饱向小康迈进的阶段,而且还为工业和其它事业发展提供了基础保证和资金积累。但是,由于对经济效益的一味追求,忽略了对生态环境的保护,甚至对生态环境造成了破坏,严重制约了农业乃至整个社会的可持续发展。1、化肥、农药的过量施用,污染生态环境。我国人多地少,土地资源开发已接近极限,化肥、农药的施用成为提高土地产出水平的重要途径,及农产品之中,一些难降解的农药在土壤中的残留逐年增加。2、农膜污染、秸秆污染、集约化畜禽养殖污染。农膜是一种高分子化合物,不易被土壤中的微生物降解,残留土壤造成󰀁白色污染󰀁。我国的地膜用量和覆盖面积已居世界首位,2003年地膜用量超过60万吨,据浙江省环保局2002年的局部调查,被调查区域地膜平均残留量为3.78吨/平方公里,造成减产损失达到产值的20%左右。长期以来人们对秸秆最常见的处理方式就是在田里焚烧和丢弃,*收稿日期:2008-05-06

作者简介:刘󰀁梅,女,江南大学食品学院博士研究生;尹世久,男,江南大学食品学院博士研究生;

王咏红,女,江南大学食品学院教授,博士生导师;高󰀁瑛,男,江南大学商学院副教授。

󰀁󰀁󰀁󰀁数据来源:󰀁中国统计年鉴󰀁,2005年。󰀁󰀁󰀁数据来源:󰀁中国环境报󰀁,2004年3月16日。

100不但浪费了生物资源和能源,带来了严重的大气污染,甚至影响道路交通。我国目前年产秸秆约6.5亿吨,还田的只有1亿多吨,还田面积只占全国耕地面积的1/3。集约化畜禽养殖不仅会带来地表水的有机污染和富营养化并危及地下水源,还带来恶臭污染,畜禽粪便中所含病原体,直接威胁人群健康。2003年我国禽畜粪便年产生量超过20亿吨,是当年工业废弃物的2.7倍,且无序排放,其中的COD排放量接近全国工业废水中的COD排放量。3、水土流失严重,土壤沙漠化加剧。造成水土流失和荒漠化的原因有自然因素,更重要的是人为活动作用的结果,如滥牧、滥伐、滥挖、滥垦和水资源的无序利用。在我国960万平方公里的国土上,水土流失面积约356万平方公里,占国土总面积的37.󰀁08%。环境的公共物品特性,其成本由全社会共同承担,而自己独自享有相应的收益,致使私人成本对社会成本偏离(社会成本大于私人成本),私人的最优经济活动水平也必然偏离社会的最优状态,结果是农业环境过度利用,农业污染过度产生,环境非友好型产品过度生产。农业环境问题的正的外部性表现为农业生产经营者采取对环境友好的农业生产经营活动,给整个社会带来环境宜人和可持续发展的收益,而自己又没有得到补偿,造成私人收益偏离社会收益(社会收益大于私人收益),同样使得私人的最优经济活动偏离社会的最优状态,结果是环境保护行为得不到激励,环境友好型产品生产不足。(二)我国农业土地制度的缺陷我国目前实行的是所有权与经营权相分离的家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制的施行,纠正了过去长期存在的土地所有权和使用权高度集中统一、经营方式单调的弊端,改变了农民与土地的关系,使农民的利益与土地产出直接挂钩,受到农民的普遍欢迎,极大地调动了农民的生产积极性,促进了农村经济的快速发展。但是,现行的土地制度在农业生态环境保护上存在着缺陷。首先,土地产权虚置。在我国󰀁宪法󰀁和󰀁土地管理法󰀁中,规定农地所有权属于农村集体经济。但是,产权主体究竟是乡集体、村集体还是村民小组,相关法律中并没有明确的界定,其结果是出现了同一土地󰀁一权多主󰀁的现象,严重背离了法律关于财产所有权排他性的要求。由于产权不明晰,导致产权的保护性功能完全散失,造成土地无人管理。其次,土地经营权不稳定。虽然国家政策规定󰀁土地使用权30年不变,增人不增地、减人不减地󰀁。但现实中,由于人口变化等原因而改变土地划分的情况十分普遍。由于农民土地经营权不稳定,造成农业生产上的短期行为,农民不愿意对土地及其设施进行长期性投资,在有限的承包期内,过度利用土地资源,以牺牲地力和生态环境为代价,攫取眼前的经营利益(如过度砍伐和放牧、过量施用化肥和农药等)。再次,分散的经营方式不利于生态环境保护基础设施的建设和维护。农村家庭联产承包责任制下的一家一户的分散经营方式使集体经济时代留下来的农田水利设施、农业防护林体系成为外部性设施。农民只管使用不管维护的󰀁搭便车󰀁行为很快就使这些设施失修乃至报废。一家一户的分散经营方式沙化土地有173.97万平方公里,占国土面积的18.12%,每年由沙化造成的直接经济损失超过540亿元人民币。二、农业生产导致农业生态环境问题的原因(一)农业生态环境问题的理论根源1、环境资源的公共物品性质。公共物品是相对私人物品来说的。所谓私人物品,在消费上需满足两个特点,一是竞争性,即如果某人已经消费了某个商品,则其他人就不能消费该商品;二是排他性,即对商品支付价格的人才能消费商品。在经济社会中还存在许许多多不满足竞争性和排他性的商品,我们称之为公共物品。环境资源是典型的公共物品,具有非排他性和非竞争性的特征。所谓非排他性,即指全体社会成员共同享有共同消费,任何一个人的消费并不排除其他人对这一物品的消费;公共物品的非竞争性则是指物品每增加一个单位的消费,其边际成本为零,任何人的消费不影响其他人的消费,消费者消费这些物品无须付费。环境资源作为典型的公共物品,必然导致对环境资源的过度使用,环境质量日益恶化,引发󰀁公地的悲剧󰀁。2、外部性导致农业环境问题。外部性可分为正外部性和负外部性。正外部性也称外溢收益,是指经济主体的行为使他人或社会收益,而没有得到任何补偿;负外部性也称外溢成本,是指某个经济主体的行为使他人或社会受损,而没有为此承担成本。大多数学者认为导致环境问题的是负的外部性。而我们认为,导致农业环境问题的既有负的外部性也有正的外部性存在。农业环境问题中负的外部性表现在当农业生产经营者从事损害环境的农业生产经营行为时,由于󰀁数据来源:󰀁2006年中国环境状况公报󰀁,国家环境保护总局。

101不仅造成我国农村水利设施、农田林网的建设维护差,同时也限制了生态工程和资源保护所必须的公共基础设施的建设。(三)市场经济的限制市场经济是一种利益经济,在市场经济条件下生产经营者的目的是为了取得尽可能多的利润,即尽可能多地占有物质财富。市场经济条件下,由于生态环境的公共物品特性,农业生产经营者作为市场经济的主体,出于自身利益最大化考虑,过度利用生态环境和毁坏生态环境,如围湖造田、毁林开荒、滥伐滥牧、为了提高产量过量施用化肥和农药、农膜等;另外,市场经济条件下,日益增加的劳动力机会成本也激励农民加大化学品投入,如化肥、农药等来代替有机肥的使用和其他一些费时费力的对农业生态环境有益的传统农业做法。发达国家已经总结了自由放任的市场经济的弊端,对原始的自由资本主义市场经济制度进行了不断的改良,建立起了一整套有利于生态环境保护和可持续发展的法律体系和制度基础。我们也应该吸收市场经济的优点,克服自由市场经济的局限,充分发挥社会主义优越性。三、政策建议1、提高公众农业生态意识。农业生态环境保护需要公众提高农业生态意识。必须在全民中开展可持续发展教育,提高公众的的生态环境意识,一方面要引导消费者对环境保护的理解和支持,并产生对环保产品的巨大需求,为环境友好农产品等的销售提供一个广阔的消费市场;另一方面,引导广大农民对农业环境的重视和保护,促使他们积极采取环境友好型农业生产方式进行生产,自觉减少对化肥、农药等妨害农业生态环境的生产资料的使用及滥垦、滥伐、滥牧等行为的发生。2、改革土地制度󰀁󰀁󰀁明晰产权,实现土地的合理流转。针对我国土地制度对农业生态环境保护的局限性,进行土地制度改革。对土地制度的改革,首要的是明晰产权。关于农地所有权改革,理论界有国有化、私有化、复合所有制和完善集体所有制等几种观点。我们倾向于统一土地所有权,全部土地归国家所有。将集体所有权土地国有化,直接变承包经营权为土地使用权,以解决现有土地产权虚置和土地经营权不稳定等问题。在土地承包经营权转变为土地使用权后,土地使用权的物权性质可以使土地使用权直接进入市场流转,通过土地流转,一方面可以解决农户进城后土地的抛荒现象,同时又针对我国农户分散化经营和土地细碎化的特点,实现土地的规模经营,有利于推进生态农业产业化的发展。保护农业生态环境,实现农业可持续发展,需要大力发展生态农业,但就我国目前分散的小农户生产而言,发展生态农业不但成本高,生产环境互相影响,而且不具有规模效益。生态农业作为一种特殊的农业,在市场竞争日趋激烈的今天,其农产品也要接受国内乃至国际农产品的挑战。因此生态农业的立足与发展,必须走产业化经营之路。3、利用环境经济手段,加大环境保护的力度。环境经济手段大体可以分为两个大类:一类是庇古手段,侧重通过󰀁看得见的手󰀁即政府干预来解决环境问题;一类是科斯手段,侧重通过󰀁看不见的手󰀁即市场机制来解决环境问题。庇古手段主张运用价格控制机制对外部经济的产生者给予补贴,以使其私人的边际收益与社会的边际收益相等或者对外部不经济性的产生者征收税费,以使其私人的边际成本与社会的边际成本相等,如环境税(费)、环境补贴、押金󰀁󰀁󰀁退款等;科斯手段主张通过产权界定和市场创建,如实施排污许可权的协商和交易,运用数量控制机制达到外部不经济性的内部化公平,如排污许可权交易、资源配额交易、责任保险市场等。庇古手段和科斯手段各有利弊,我们应该遵循效率与公平相结合、市场与政府相结合、制度与技术相结合的原则,结合目前我国农业生态环境污染的实际,综合运用各种经济手段,如对集约化畜禽养殖业可实行排污权交易、对化肥和农药可征收过量施用稅(费)、对于水土保持可给予生态补贴、针对我国农业用水浪费问题可以实行水权交易等。4、做好生态标识工作,促进环境友好型生产方式和产品的采纳与生产。󰀁生态标识󰀁是指基于环境影响评价的、与同类其他产品相比对生态环境更友好的产品标识,其环境影响评价涉及产品的生产与加工、使用与处理过程。对产品加贴生态标识的目的是向消费者提供产品是否对生态环境保护的信息。一方面,随着消费者对环境问题的日益关注,将有更多的消费者愿意对环境友好型产品溢价支付,那么生产者就会更加关注自己生产方式的环境影响及其产品的质量,将会有更多的生产者转向环境友好型生产方式;另一方面,产品经过生态认证后加贴生态标识,便于帮助消费者在购物时识别环境友好型产品和非友好型产品,从而消除由于市场上信息不对称而导致非环境友好型产品排挤环境友好型产品的󰀁柠檬现象󰀁。我国目前的环境友好型农产品主要有无公害农产品、绿色食品、有机食品,分别针对这些产品有无公害产品标识、绿色食品标识和有机标识等相关标102识。我们认为,无公害产品标识、绿色食品标识和有机标识主要是针对食用农产品,更多强调的是食品安全,而非生态环境保护,使得大量的对环境友好的农业生产活动及其产品因为没有机会加贴生态标识而遭到非环境友好型生产及产品的排挤。因此我们建议,国家应出台相应的政策,扩大农业生产中生态标识的范围,以期鼓励环境友好型农业生产。5、健全和完善农业生态环境保护的法制建设。首先,按照可持续发展战略要求,树立生态法制理念,对现行法律给以重构。包括确立尊重生态自然的立法精神,由环境资源利益的代内公平向代际公平迈进,围绕󰀁人类和生态共同利益󰀁的保持而重新建构法律体系,将立法重心前移,向󰀁预防优先󰀁倾斜,强调和突出建立健全清洁生产、源头削减、环境影响评价等一系列环境预防制度,堵塞源头。其次,加快农业生态立法的步伐。一是尽快制定农业生态环境综合保护法。国家目前对农业生态环境的保护与建设分别规定在农业、森林、草原、矿藏、河流、土地、环境保护和水土保持等资源保护和污染防治法律法规中,这种分散立法与农业生态环境具有内在的整体性和系统性特征不相适应,因此亟需制定一部综合性的农业生态环境保护法。二是逐步完善农业生态立法体系。完善农业生态环境保护法律法规体系,填补农业生态环境保护领域法律空缺,如󰀁耕地污染防治法󰀁、󰀁农业生态环境风险评价技术导则󰀁󰀂有机产品管理办法󰀁等。(责任编辑:栾晓平E-mai:lluanxiaoping@163.com)

(上接第85页)动主体的能力和意愿所需要的制度变迁。当然,能否发生制度变迁或者说制度安排的供给还需要满足以下几方面条件:第一,宪法秩序。宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的难易,如果在现有宪法秩序下行动主体无法承受进入政治体系的成本或者既有制度利益格局对新的制度安排阻力过大,都会阻碍新制度的供给。宪法秩序还可以形成一种文明秩序,这种文明秩序使人们形成解决冲突的价值观和逻辑体系,这有利于新制度的产生。第二,制度设计成本。制度设计成本主要是指制度创新所需要的人力资本的价格和其他资源的价格。制度设计成本越高,新制度的供给就越难。第三,现存制度安排。现存制度安排如果形成了一种路径依赖,即既得利益集团在现存制度安排形成之初报酬递增阶段对制度的固化,那么新制度的供给是很困难的。这就好像一种惯性对制度的控制,如果这种惯性较小,则制度供给易于产生;如果惯性较大,则制度供给难于产生。第四,非正式约束。非正式约束包括意识形态、风俗习惯、伦理道德、文化传统等,是一种无形的影响行动主体的力量。这种约束越强,则制度供给越难于产生,反之则制度供给易于产生。对于中国分配制度的变迁与制度供给而言,以上几个因素都有着重要的影响,可以分析为:(1)在宪法秩序方面,中国的法律体系正日臻完善,法律的影响力也前所未有的强大,公民进入和参与政治体系的自由正越来越大,关于分配公平的利益诉求也越来越强,引起了政府决策者的高度重视。法律所带来的平等、公平的法制观念也越来越深入人心,宪法秩序对于分配制度创新是有利的。(2)从制度设计成本来看,在当前中国进行分配制度研究的人才众多,不仅有政界研究者,还有许多学术界和企业界的研究者;研究的资料和成果也十分丰富,科技的发展使得研究越来越便捷。人力资源、物质资源的丰富使得制度设计成本较低,有利于新的分配制度的出台。(3)从现存制度安排来看,中国的分配制度已经进入一种公平缺失的路径锁定状态,难以撼动既得利益集团的利益,制度安排和结构难以在短期内改变,需要制度变迁的行动主体的出现。(4)从非正式约束来看,中国的传统文化、伦理道德都提倡公平、公正,目前中央把构建社会主义和谐社会、缩小收入分配差距作为重要的执政目标,在意识形态上倡导公平的分配理念,因此非正式约束对新分配制度的建立是有利的。以上分析可以看出,我国在宪法秩序、制度设计成本、非正式约束等三个方面是有利于收入分配制度创新的,但在改变现有制度安排的路径依赖方面,还存在着很大的阻力。这就需要克服长期以来体制锁定的障碍,在未来要调整利益格局,形成新的财富分配格局,以减少既得利益集团的阻力。通过各方面的共同作用,在社会主义市场经济框架内,建立新的利益主体多元化和相对公平的分配制度。(责任编辑:栾晓平E-mai:lluanxiaoping@163.com)

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