青岛市民办社会工作机构发展困境与对策

中共青岛市委党校青岛行政学院学报　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＴＨＥ　ＰＡＲＴＹ　ＳＣＨＯＯＬ　ＯＦ　Ｃ．Ｐ，Ｃ　ＱＩＮＧＤＡＯ　ＭＵＮＩＣＩＰＡＬ　ＣＯＭＭＩＴＴＥＥ　２０１３年第４期　Ｎｏ．４，２０１３　青岛市民办社会工作机构　发展困境与对策　杨书胜　（青岛理工大学人文学院，山东青岛２６６５２０）　［摘　要］　与珠三角、长三角沿海发达地区相比，青岛市民办社工机构的政策支持力度、发展数量、规　模、培育能力相对落后，大部分处于自身能力建设不足、外部支持系统不完善状况；但青岛市部分“草根型”民　办社工机构具有先成名、后注册、活力足、名气大特点，这说明青岛市是具有博爱传统与现代文明的城市。民　办社工机构的发展需要发挥勇于探索、不惧风浪的海洋精神，从世界眼光、本土优势出发，制度化、规范化支　持系统，构建“两个体系”，即“志愿者一实习生　专业社工人员”体系和“社会（基金会、公益组织、企业、高　校）——民办社工机构——政府”体系，从而实现社会资源，教育资源和政府资源的结合，实现自身能力发展　和督导、监督相结合。　［关键词］　民办社工机构　支持系统　能力建设　［中图分类号］Ｃ９６９　［文献标识码］Ａ　［文章编号］　１００８－－３６４２（２０１３）Ｏ４　ＯＯ６２—０４　如何促进民办社工机构发展，为有需要人群提　供科学的服务，即是当前社会科学界关注的热点问　题之一，也对促进社会管理创新具有重要意义。《国　家中长期人才发展规划纲要》对民办社会工作服务　机构发展提出了明确要求。为了总结当前民办社工　机构发展方面的经验和不足，我们开展了本次调查　研究，调研对象为青岛市民办机构，主要通过问卷和　展环境得到快速改善　１．注册条件放宽松。民政部于２０ｌ１年发布了　《关于加快培育发展民办社会工作服务机构的指导　意见》中规定：“对于综合性或优抚安置、减灾救灾、　社会救助、社区服务、社会福利、慈善公益等类型的　民办社工机构，民政部门可直接担任其业务主管单　位”，这对民办社工机构的成长起了松绑作用。　２．明确了“政府购买服务”的发展方向。《国家　访谈法收集资料。　一、全国民办社工机构发展形势　“十二五”规划》提出“改革基本公共服务提供方式，　引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供　方式多元化”；２０１２年民政部、财政部出台的《民政　部财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》　明确要求政府购买的机制、制度、载体，并要求把政　府购买社会工作服务列入政府财政预算。　全国民办社工机构在２００９年后进入快速发展　期，外部政策环境迅速改善、机构数量增多，自身能　力不断提升，机构一政府一社会初步形成了良好的　生态系统，特别是珠三角、长三角等发达地区社工机　构发展势头迅猛，并有向北部蔓延趋势。　（一）国家越来越重视民办社工机构，其生存发　３．提出了培育民办社工机构的孵化机制。《社　＊２０１１年青岛市社会规划项目《青岛市民办社工机构发展研究》（ＱＤＳＫＬ１１０４１１）阶段性成果。　收稿日期：２０１３－０６—１１　作者简介：杨书胜，青岛理工大学人文学院讲师，南京大学２０１２级社会学博士研究生。　６２　中共青岛市委党校青岛行政学院学报　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＴＨＥ　ＰＡＲＴＹ　ＳＣＨＯＯＬ　ＯＦ　Ｃ．Ｐ．Ｃ　ＯＩＮＧＤＡＯ　ＭＵＮＩＣＩＰＡＬ　ＣＯＭＭＩＴＴ匪　会工作专业人才队伍建设中长期规划（２０１１—２Ｏ２Ｏ　年）》提出“实施民办社工机构孵化基地建设工程，逐　步建立５Ｏ个国家级民办社工机构孵化基地，到　２０２０年，培育发展８万家民办社工服务机构”。　（二）各地深入实践，发展社工的组织架构初步　形成，如广东省、北京市、南京市、济南市都成立了社　会建设委员会，负责协调资源，整合力量　特别是珠三角、长三角等沿海发达城市，初步建　立了专业化、职业化社会工作制度体系框架。如上　海建立健全社会工作制度体系，其内容包括：职业资　格制度，建立注册管理和继续教育制度，岗位配置制　度、岗位轮训制度；建立完善社工管理服务组织架　构，包括：成立社会工作的行政管理机构、积极培育　社会工作者的行业管理机构、加强社会工作培训机　构建设；还包括立足民政业务领域，多领域开花的全　面建设制度，在社区建设、为老服务、残疾人服务、儿　童家庭寄养、流浪救助、困难家庭救助等多方面引入　社会工作理念和方法，开展社会工作。广东＂　　（三）全国民办社会工作机构数量大幅增长，服　广州　上海柏　务领域不断拓宽，特别是在珠三角和长三角地区民　北京始　办社工数量增长最多最快　佛山如　东莞　２Ｏ１０年社工机构数目为５００多家，２Ｏ１ｌ为６００　四川¨　厦门９　多家，２０１２年达到１０００多家（图１）。根据最新公布　郑蝌９系　数据，截止２０１３年４月据统计全国各省市民办社会　江苏９列　长沙　工作服务机构为（图２）　济南　浙江７　重庆６　湖北，　密日岛４　江西　河北２　图１全国民办社工数目（２０１０年。２０１１年，２０１２年）　与全国相比，青岛市民办社工机构远远落后，在　数量偏少、规模偏小。主要４家民办社工机构中配　备专职人员均少于５人，一般仅为２—３人。还有些　机构，目前主要只是挂了一个牌子，工作缺乏实质性　运作。　（四）“政府购买，社会运作”的发展模式得到进　一步完善　２０１３年第４期　Ｎ０．４．２Ｏ１３　图２全国各省市民办社工机构数量分布图（２０１３年４月ｌ　从２００３年全国第一次人才工作会议召开以来，　民办社会工作机构得到了长足发展，特别是在上海、　深圳“政府购买，社会运作”的发展模式得到进一步　完善。例如，２０１３年广东省用于购买社工费用为５．　７忆元，比２０１２年翻了一番。２０１１年北京市政府购　买社会服务的资金投入达到１．１２亿，涉及３００个民　生项目。济南２０１０年３００万购买１００各专业社工　岗位；２０１２年达到１５２人。但青岛市多家家机构　中，获得政府补贴或支持的只有“爱益普”等少数几　家机构，且额度较小；服务人员的薪酬待遇与激励机　制得不到有效保障等等。　（五）积极探索社工机构培育模式　珠三角的大部分城市将建立１个市级培育基地　和２—３个实训基地，省级新建１个培育基地和１Ｏ　个重点实训基地。研究出台分行业社工服务标准和　培育规范发展社工机构等政策。广州市民政局公布　了《广州市民办社会工作服务机构公共财政基本支　持实施办法（试行）》，以财政资助方式扶持民办社工　机构健康有序发展，如“民办社工机构申请一次性资　助，以机构社会工作专业人员数量给予资助。南京　市雨花台区民政局于２０１２年成立社会组织孵化中　心，由福彩公益金支持，委托恩派（ＮＰＩ）公益组织发　展中心管理。青岛组织评选了２０１１年“十佳社会组　织公益项目”，首次从公益福彩金列支５０万元资助　获奖的社会组织，但政府购买服务没有实现规模运　作，相关的配套意见还没出台。　二、青岛民办社工机构发展现状　（一）民办社工机构发展的支持环境得到了改善　青岛市从改善民生、加强社会管理角度成立了专　门机构、贯彻和出台了一些相关政策法规，并在职业　资格、岗位设置和专业教育方面都取得了很大成就。　１．从相关政策法规看，《青岛市中长期人才发展　６３　中共青岛市委党校青岛行政学院学报　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＴＨＥ　ＰＡＲＴＹ　ＳＣＨＯ０Ｌ　ＯＦ　Ｃ．Ｐ　０　ＱＩＮＧＤＡＯ　ＭＵＮＩＣＩＰＡＬ　ＣＯＭＭＩＴＴＥＥ　规划纲要（２０１０－－２０２０年）》，提出“到２０１５年社会　工作人才总量达到１．８万；到２０２０年公益性社会组　织达到３００多家的目标”。２０１Ｏ年青岛市把社会工　作纳入市、区两级民政部门工作职责，成为民政常规　性业务。２０１１年青岛市民政局把社会工作及其专　业人才队伍建设纳入了十二区市民政业务考核内　容。２０１１年７月把社会工作人才培养、政府购买社　工岗位和项目写入《青岛市十二五社会管理体系改　革与发展规划》。　２．在职业资格方面，青岛市按照《社会工作者职　业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工　作师职业水平考试实施办法》要求，组织了多次社会　师考试，２０１０年全市有３６１人获得社工资格证，　２０１２年约为６００人左右。社工人才的增长为民办　社工机构发展提供了人才保障。　３．在专业教育和事业单位社工方面，青岛理工　大学、青岛大学、青岛科技大学、青岛农业大学等具　有社会工作专业，每年有将近１５Ｏ名大学本科毕业　生。２００７年成功申请了民政部社会工作两批试点　单位，率先大规模实施民政事业单位社工岗位设置　及聘任工作。试点单位的扩大和事业单位社工发　展，锻炼了社会工作人才队伍，积累了人力资本，为　民办社工机构发展积累了经验和人才优势。　（二）民办社工机构得到初步发展，取得了良好　的社会效益　青岛市成立了“新市民之家”、“你我社会工作服　务中心”、“爱益普”、“彩虹社”、“市南区青少年服务　中心”等标准意义上的民办社会工作服务机构，还存　在许多像“乐为社”这样在工商部门注册从事社会服　务的准“社会工作机构”，以及像自闭症研究会、儿童　启智中心这样的类社工机构。这些社工机构在来青　务工人员及其子女、妇女儿童、青少年、老年人等弱　势群体提供公益性社会服务，收到了良好的社会效　果。其中“新市民之家”之家创始人陈明钰曾获“全　国十大杰出进城务工青年”；“你我社会你我社会工　作服务中心”的“青少年生殖健康促进与艾滋病预防　项目”于２０１０年作为唯一的经典案例被写入联合国　人口基金主编的《中国青少年生殖健康及可及性调　查报告》；“爱益普”在青少年心理健康教育等自己擅　长领域发挥了积极作用。它们很多项目被评为“青　岛市十佳社会组织公益项目”。这说明青岛是一座　富有传统博爱精神的城市，青岛市人民是具有现代　６４　２０１３年第４期　Ｎｏ　４，２０１３　素养的现代公民，青岛市政府也给与了“草根组织”　以宽松的成长环境。　（三）民办社工机构落后于事业单位内社工　民办社工机构发展与事业单位相比，速度、成　就、数量均呈较慢态势。青岛市确定了“四区两院两　中心一馆一站和四个社会组织”等试点区和单位。　市妇联和救助站成立了家暴妇女庇护中心；市儿童　福利院成立了孤残儿童临时庇护中心、区域康复资　源中心、家庭寄养管理中心、困难家庭支持中心等；　同时，积极推行孤残儿童服务向普惠型转变、向社区　延伸，在市南金门路街道仙游路社区和四方兴隆路　街道兴隆路社区，设立了残障儿童康复中心。２０１０　年，青岛市社会福利院和青岛市儿童福利院被命名　为全国首批社会工作人才队伍建设示范单位；军休　五中心认开展“幸福人生小组”活动方案荣获民政部　优秀社会工作案例。？也就是说，体制内社工更容易　得到政府资源，更容易实现转变。　三、民办社工机构发展存在的主要问题及其原因　民办社会工作机构发展空间巨大，但其生存发　展仍然面临诸多困境，主要表现在以下几个方面：　（一）发展空间受体制制约依然明显　主要表现为：一是目前政府包揽社会事务的状　况还没有发生实质性改变，体制内的服务机构依然　是社会服务的主要提供者，民办社会工作服务机构　只是在“市场不愿”、“政府不便或不能”等方面寻找　自己的发展空间，其所发挥的作用只是补充性的或　辅助性的。二是服务对象的认同度还明显偏低。在　传统体制下，政府不仅是社会福利资源的最大拥有　者，也是解决各种社会问题的责任人，服务对象在遇　到困难或问题时，最为有效的解决途径还是“找政　府”。民众在观念上由“找政府”变为“找社工”还需　要一个过程。主要原因在于政府各部门出于传统认　识和部门利益，对民办社工机构认识不够、重视不　够、接纳不够、支持不够。虽然我们也靠近海洋，但　实际运作中，却缺乏勇于探索、敢为天下先的海洋精　神。　（二）多元整合效应有待进一步发挥　青岛有将近６００名社会工作师或助理社会工作　师，每年有４所高校的１５Ｏ名左右社会工作专业毕　业生，有雄厚的经济实力，有“微尘”等很多公益品　牌，有着城市的博爱传统，但多元整合的整体效应并　不突出。支持民办社工机构发展的政府释放社会资　中共青岛市委党校青岛行政学院学报　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＴＨＥ　ＰＡＲＴＹ　ＳＯＨＯＯＬ　ＤＦ　Ｃ．Ｐ　Ｃ　ＱＩＮＧＤＡＯ　ＭＵＮＩＣＩＰＡＬ　ＯＯＭＭＩＴＴＥＥ　源、高校的智力支持、公益慈善的委托项目四者未能　很好实现有机整合，这不能说不是个遗憾。　（三）民办社工机构自身能力有待进一步提高　青岛市民办社工机构自身定位不是很明确，服　务领域过于宽泛，资源链接能力薄弱，缺乏有针对性　的服务群体和专业方法，难以有效回应社会需求，社　会认知度较低，这些问题和困境，也极大地影响了民　办社会工作机构的生存与发展。　（四）社会工作人才培养、评估、激励机制缺位，　专业化水平低，难以真正发挥社会作用　本科社工月工资有１８００元左右、研究生学历的　社工月薪约２２００元的薪资导致人才流失严重；而机　构没有承接的服务项目，发展环境有待优化。当前　民办社工机构存在的主要问题如表１所示。　表１　民办社工机构发展中存在的问题　机构目前遇到的３个主要问题　比例（百分比）　承接政府“购买项目”较少　５６．４　社会筹集资金困难　５３．２　税收优惠力度不够　３８．４　专业人才流动性大　３７　社会认知度低　３１．５　信息获取缺能力不足　２６　业务能力不足　ｌ８　四、青岛民办社工机构发展的建议　（一）真正把“世界眼光、国际标准、本土优势”的　发展精神与支持民办社工机构的发展结合起来　以勇于探索的海洋精神大力推进，而不是亦步　亦趋跟在别人后面一味模仿，也不是囿于传统和路　径依赖，把政府释放的大部分资源支持与之相关的　事业单位部门。需要在市委、市府最高层面建章立　制，保障民办社工机构发展的外部支持系统。如政　府加大社会服务职能转移力度，为民办社会服务机　构发展让渡空间；再如，进一步落实各项优惠扶持政　策，建立健全相应的管理制度，完善“政府购买服务”　的运作机制；购买服务的经费应列入市、区年度财政　预算和公益福彩金等，购买活动也要实现经常化、制　度化。当然，在发展中也不能心浮气躁，政府应有足　够的耐心，支持社工机构开展深层次的服务；同时，　社工机构也不能心浮气躁，沉得住气将服务项目做　２０１３年第４期　Ｎ０．４，２Ｏ１３　成精品。　（二）加强民办社工机构自身能力建设，提高自　身专业化水平　民办社工机构要想获得健康发展，必须加强自　身能力建设。明确机构定位，提高社会认知度，完善　机构管理制度。总之，机构无论是在成立之初还是　在发展过程中，都要把专业化建设作为工作重点，做　到人员专业化，机构管理专业化，每个民办社工机构　都各有所长，各具特色，相互之间更好地合作，实现　优势互补。　（三）构建“两个体系”，整合多元化力量　民办社工机构是非营利性的，以使命为目标的，　是嵌入社会结构当中的。其发展要处理好与政府、　市场、社会之间的关系。对民办社工机构内部来说，　要构建志愿者——实习生——专业社工体系，解决　人才队伍建设问题；对民办社工机构外部来说，要实　现社会（基金会、公益组织、企业）～一高校——政府　三者结合，实现社会资源，教育资源和政府资源的结　合，实现自身能力发展和督导、监督相结合。　参考文献：　Ｅｌｉ邵青：民办社工机构承接政府购买服务：实践、困境　与创新ＥＪ］．求实，２ｏ１２，（４）．　Ｅ２］上海市政府购买社会工作情况简介ＥＪ］，社会与公　益，２Ｏｌ２，（８）．　［３］陆士桢，徐选国：社会管理创新视阈下民办社会工　作服务机构发展的意义与路径［Ｊ］．社会工作，　２０１２，（９）．　［４］刘洪：广东省民政厅：抓住机遇先行先试［Ｊ］．社会　福利，２０１０，（３）．　Ｅ５３杨书胜：论青岛开发区推进社会工作职业化的优　势、不足与建议［Ｊ］．工会论坛，２００９（５）．　［６］民政部：《关于促进民办社会工作机构发展的通知》　（２００９年１０月）．　［７］党中央、国务院：《国家中长期人才发展规划纲要　（２０１０—２０２０年）））（２０１０年４月）．　Ｅ８３中央１８部门和群团组织《关于加强社会工作专业　人才队伍建设的意见》，（２０１１年１Ｏ月）．　［９］中央１９部委和群团组织：《社会工作专业人才队伍　建设中长期规划（２０１１—２０２０年）》（２０１２年３月）．　ＥｌＯ３民政部、财政部：《民政部财政部关于政府购买社　会工作服务的指导意见》（民发（２０１２］１９６号，２０１２　年１１月）．　责任编辑：王义　６５