第三章 当代中国地方政府体系的结构

地方政府学

第三章 当代中国地方政府体系的结构

第一节 层级结构的演变与现状

第二节 层级结构发展面临的问题

第三节 功能结构的现状

第四节 功能结构发展面临的问题

第一节 层级结构的演变与现状

一、人民共和国成立以来层级结构的变化

1949---1952

大区—省—（专区）—县—乡

1953---1954

（大区）—省—（专区）—县—乡

1955---1966

省、自治区—自治州、（专区）—县、市— 乡镇

1967---1978

省、自治区—地区、自治州—县、自治县—人民公社

1979---

省、自治 区—自治州、地级市、（地区）—县、自治县—乡、镇

二、层级结构的现状

一级制：特区制度

二级制：上海市—黄浦区

三级制：北京市—大兴县—乡镇

准四级制：贵州省—同仁地区—印江土家族苗族自治县—乡镇

四级制：江苏省—泰州市—兴化市—乡镇

准五级制：新疆—伊利哈萨克自治州—伊利地区—县—乡

第二节 层级结构发展面临的问题

一、省、直辖市等最高层地方政府的设置

数量

构成

有关增设直辖市的讨论

增设直辖市的重要背景

世界区域政治发展由控制“基本经济区”逐步转向控制“城市经济区”。

我国宏观经济调控模式主要有中央——省以及中央——经济区以及中央——中心城市三种，而中央——中心城市的调控模式逐渐占据主导。

增设直辖市的一般原则

1，城市有适当人口和经济规模。

2，地理区位与交通条件较好。

3，尽量在双中心省区设立直辖市。

二、省县间的层级设置

市管县体制

江苏县制

（一）市辖县的由来

《中华人民共和国宪法》第三十条规定：我国目前的地方行政体制为省、县、乡三级，直辖市和较大的市分为区、县。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”

1982年，中央下发51号文件，提出要全面改革地区体制，推行一种新的“市管县（市）”

1983年2月，中共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。

1999年中共中央、国务院以中发［1999］2号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”

制度设计者当时的原意就是试图通过这种行政区划的调整，打破原有的条块分割局面，改善城乡分治的二元体制，逐步形成统一的城乡市场。同时利用市区的经济活力去影响和带动周边农村，进而推进农村城市化的进程。

——江苏省委政策研究室副主任范朝礼

（二）存在问题

城乡悖论

财政悖论

效率悖论

城市虚化

（三）江苏的行政区划

江苏省现设13个省辖市。

市辖区的变化，1982年20个—1997年46个—2002年54个；

县的变化：1976年68个—1997年63个—2003年52个（其中27个县级市，25个县）。

（四）市管县体制在江苏

苏南

苏北

（五）省直管县与强县扩权

省政府关于实行省直管县财政管理体制改革的通知

苏政发〔2007〕29号

各市、县人民政府，省各委、办、厅、局，省各直属单位：

为了适应经济迅速发展和社会主义市场经济体制逐步完善的需要，省委、省政府决定，从2007年起实行省直管县财政管理体制。

实行省直管县财政管理体制，有利于进一步扩大县级经济管理权限，强化县级政府责任，增强县域经济发展活力，促进县域经济加快发展；有利于减少管理层次，节约行政成本，提高财政资金使用效率；有利于进一步规范财政分配关系，完善公共财政体系，增强省级财政调节能力，加快推进城乡、区域协调发展。各地、各部门要从全局的高度，认真贯彻落实省委、省政府的决定，确保这项改革顺利实施。现将实行省直管县财政管理体制有关事项通知如下： 中共中央关于推进农村改革

发展若干重大问题的决定：

扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力。推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。坚持走中国特色城镇化道路，发挥好大中城市对农村的辐射带动作用，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制。积极推进统筹城乡综合配套改革试验。

十七届三中全会公报

三、城市地区政府层级设置

市——市辖区---街道

市辖区的设置

街道（办）的政府设置问题

四、乡级政府的演变与重置

秦汉时期—东汉末年—隋朝—晚清—民国—中华人民共和国（1958年之前）—1958至1983年—1983至今—

第三节 功能结构的现状

中国地方功能结构的四种类型：

一般地域型

民族区域型

城镇区域型

其它特殊型

一、一般地域型地方政府

省

县

乡

（一）省

1，主要特征

规模庞大：地域、人口

历史悠久、超稳定

政治性强

欲求天下之治安，必众建诸侯而少其力，

力少则易使以义，国小则亡邪心

西汉 贾宜：《治安策》

2，主要职权

执行权

制令权

管理权

保护权

监督权

(二）县

1，主要特征

历史悠久、超稳定

数量趋于减少

差异悬殊 （地域、人口、经济）

2，主要职能

县人民政府的职权，除了不能制定行政规章外，与省人民政府的职权基本相同。

(三)乡

1，主要特征：

设置不稳定

差异巨大

基层政府单位

2，主要职权

二、民族区域型地方政府

• 自治区、自治州、自治县

• 民族乡、民族镇、民族区

（一） 自治的民族型地方政府

1.自治区

名 称 面 积(万平方公里) 成立日期

内蒙古自治区 110 人 口 (万人) 2326

1947.5.1

新疆维吾尔自治区 160 1718 1955.10.1

广西壮族自治区 23.0 4633 1658.3.15

宁夏回族自治区 6.6 1958.10.25

西藏自治区 120 1965.9.9

2，自治州（30）

3，自治县（117）

(二)非自治的民族区域型地方政府

民族乡

民族镇

民族区

530 248

三、城镇区域型地方政府

市

市辖区

镇

（一）市

特点：

第一，从隶属关系看：直辖市、地级市、县级市。

第二，从市的辖域构成看：切块设置的城乡分治的市、整县改设的城乡合治的市。

第三，绝大多数地级市都辖县、设区。

第四，县级市不仅城区面积小，非农业人口少，而且彼此间差异也很 大。

第五，市与城市很难等同。

(二)市辖区

市辖区在行政管理上的城区与郊区的区别

如，南京市浦口区珠江镇

（三）镇

1，一般条件（民政部1984）

凡县级国家机关所在地，均应设置镇。(2)总人口二万以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过三千的，可以建成镇；总人口二万以上的乡，乡政府驻地非农业人口占总 人口10%以上的，也可以建成镇。(3)少数民族地区、人口稀少边远地区、山区和小型工矿区 、小港口、风景旅游区、边境口岸等地，非农业人口不足二千如确有必要，也可设置镇。

2，存在问题

第一， 出于推行全乡改镇、区镇合一等作法，相当数量的镇非农业人口数很少。

第二， 第二，镇在体制上呈现不规范的现象。

四、其他特殊地方政府

特区2个：贵州万山特区 、六枝城区

林区1个：神农架林区

特别行政区2个 ：香港、澳门

第四节 功能结构发展面临的问题

讨论： 县改市的利弊