基于规划委员会制度建设的城市设计实施路径探索

ｍ　基于规划委员会制度建设的　城市设计实施路径探索　口石春晖，赵星烁，宋峰　【摘要】当前，我国城市设计存在实施困境，其核心原因之一是传统规划管理体制所依托的“理性模型”受到了挑战，与　现实中城市设计管理工作更加强调过程陛、动态性和引导性等新要求不相适应。文章通过借鉴国外在规划管理实践中将城市　设计与规划委员会制度建设相结合的做法，建议我国城市可以从制度建设角度，通过发挥规划委员会的作用推动城市设计实　施，并注重建立城市设计审查机制、制定城市设计导则、建立多方参与机制及完善法律保障。　［关键词】城市设计；规划实施管理；规划理论；城乡规划委员会：制度创新　【文章编号】１　００５－００２２（２０１　７）ｏ８－０ｏ４４．ｏ７［中图分类号］ＴＵ９８１　［文献标识码】Ｂ　【引文格式】石舂晖，赵星烁，宋峰．基于规划委员会制度建设的城市设计实施路径探索［Ｊ１．规划师，２０１　７（８）：４４－５０．　Ａｐｐｒｏａｃｈ　Ｒｅｓｅａｒｃｈ　Ｏｎ　Ｕｒｂａｎ　Ｄｅｓｉｇｎ　Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ　Ｂａｓｅｄ　Ｏｎ　Ｔｈｅ　Ｕｒｂａｎ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ　Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ／Ｓｈｉ　Ｃｈｕｎｈｕｉ，　Ｚｈａｏ　Ｘｉｎｇｓｈｕｏ，Ｓｏｎｇ　Ｆｅｎｑ　ｌ柚懵弧＿叫Ｔｈｅ　ｉｓｓｕｅ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ’Ｓ　ｕｒｂａｎ　ｄｅｓｉｇｎ　ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ　ｉｓ　ｃａｕｓｅｄ　ｂｙ　ｔｈｅ　ｅｆｉｃａｃｙ　ｌｆｏｓｓ　ｏｆ　ｒａｔｉｏｎａｌ　ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｍｏｄｅｌ，ａｎｄ　ｔｈｅ　ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ　ｍｏｄｅｌ　ｈａｓ　ｎｏ　ｌｏｎｇｅｒ　ａｄａｐｔｅｄ　ｔｈｅ　ａｃｔｕａｌ　ｗｏｒｋ　ｗｈｉｃｈ　ｒｅｑｕｉｒｅｓ　ｍｏｒｅ　ｐｒｏｃｅｓｓ，ｄｙｎａｍｉｃｓ，ａｎｄ　ｇｕｉｄａｎｃｅ．　Ｂｙ　ｒｅｆｅｒｅｎｃｉｎｇ　ｔｈｅ　ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ　ｍｅａｓｕｒｅ　ｏｆ　ｆｏｒｅｉｇｎ　ｕｒｂａｎ　ｄｅｓｉｇｎ　ａｎｄ　ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ，ｔｈｅ　ｐａｐｅｒ　ｓｕｇｇｅｓ￣ｔｈａｔ　Ｃｈｉｎａ’ｓ　ｃｉｔｉｅｓ　ｓｈｏｕｌｄ　ａｄｖａｎｃｅ　ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ，ａｎｄ　ｂｕｉｌｄ　ｒｅｖｉｅｗ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｕｒｂａｎ　ｄｅｓｉｇｎ　ｇｕｉｄｅｌｉｎｅ，ｐｕｂｌｉｃ　ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ａｎｄ　ｌａｗ　ｓｙｓｔｅｍ．　咖瑚＿喇Ｕｒｂａｎ　ｄｅｓｉｇｎ，Ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｔｈｅｏｒｙ，Ｕｒｂａｎ－ｒｕｒａｌ　ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｃｏｍｍｉｔｅｅ．Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ　ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ　随着我国城镇化进程的推进和新型城镇化战略的　提出，城市发展更加注重从外延扩张向内涵提升的转　变，城市规划建设更加注重品质、强调以人为本。城　实上，城市设计作为解决城市特定问题的方法和工具，　不宜也没有必要形成独立的规划体系，而更适合作为　规划制定或建筑方案确定前期的一个工作环节［２－３］。　如何才能更好地实现城市设计的作用，尤其是在政府　主导下开展的城市设计；如何才能与现行规划管理体　系相结合，发挥管控和引导的积极作用，是各地规划　市的景观风貌、公共空间、自然环境和生态系统，以　及城市文化和城市精神的塑造，越来越成为人们关注　的重点。国家也将塑造城市特色风貌作为加强城市规　划建设管理工作的重要任务之一，明确了要提高城市　管理实践工作需要探索的关键内容。　设计水平，加强建筑设计管理和历史文化风貌保护的　要求　。在此背景下，城市设计作为一种重要的规划　设计工具逐渐得到广泛应用。　虽然我国不少城市已经开展了大量城市设计工　目耍ｊ　１．１目　通过对各地具体做法进行归纳总结发现，目前我　国城市设计主要有四种实施路径：①替代控制性详细　作，但是在我国现行城乡规划领域的有关法律体系中，　并未将城市设计作为一级规划或一种规划类型　。事　【基金项目】　国家自然科学基金资助项目（４１４７１　１３４）　［作者简介】石春晖，助理工程师，现任职于住房和城乡建设部城乡规划管理中心。　赵星烁，住房和城乡建设部城乡规划管理中心副研究员、副处长。　宋峰，北京大学城市与环境学院副教授。　规划，将城市设计成果直接作为规划实　施管理的依据。其代表有深圳部分片区、　苏州新加坡工业园区。②将城市设计与　的关注点实际上是公共空间，涉及多样　化的利益诉求；作为城市设计重点内容　之一的风貌特色塑造涉及主观评价，注　施管控实现最优的规划目标。然而，由　于实际工作中信息的有限性、公众利益　界定困难、各种价值预判对规划的影响，　以致设置好的各类控制要求经常在项目　控制性详细规划共同作为实施规划管理　的依据，如《天津市城乡规划条例》明　确了城市设计和城市设计导则的法定地　位，要求设计单位必须按照规划要求、　城市设计导则的有关规定，进行规划设　计和建设工程设计。③将城市设计有关　一重与城市整体形象的协调；城市设计附　加的要求直接与开发商的利益相关，而　城市设计涉及内容杂、主体广，公众、　方案阶段“翻盘”。由此看来，规划不　应当是简单的解题过程，答案也并非唯　一开发商、设计师和管理者的需求往往不　致。好的城市设计应当是经过充分调　查研究和充分博弈与协调的结果，而目　，更需要的是将各利益主体放在一起　实现充分的协调；规划也并非一个最优　结果，而是通过商谈、妥协退让最终达　成共识的次优解。　从２ｏ世纪７０年代开始，规划　要求纳入控制性详细规划，即将城市设　计作为制定控制性详细规划的前期分析　工具，主要应用于城市发展的重点区域。　前由于协调机制和参与机制的缺失，不　少“看上去很美’’的城市设计却难以实施。　理论学者和规划实践者开始提倡新　④将城市设计仅作为辅助性参考，政府　在提出规划条件、审查方案和作出许可　１．３实施困境的原因分析　对于城市设计的实施困境，不少研　的规划模式，陆续提出了倡导式规划　（Ａｄｖｏｃａｃｙ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ）、合作式规划　时仍以控制性详细规划为准。　在以上四种路径中，城市设计的强　制性作用依次减弱，但即使城市设计被　究者归咎干城市设计的非法定地位和管理　制度的不完善　。但是，值得注意的是，　城市设计实施存在的问题，实际上在控　制性详细规划的实施管理过程中同样存　在，如指标要素弹Ｉ生刁　足，对城市空间形　态和文化发展方面的引导不足，规划编制　（Ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｖｅ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ）、沟通式规划　（Ｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｖｅ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ）等”　８】，　这些理论均强调民主协商与沟通是政策　制定和规划工作的核心，规划管理应当　具有过程性、动态性的特点，各利益相　关方对于城市问题的理解与诉求在变　赋予了较高的管控地位，在实践中其实　施也仍将面临困境。　１．２城市设计实施的主要困境　ｆ１】城市设计从方案到控制指标“翻　译”不到位。一方面，城市设计涉及空　缺乏动态管理机制、规划制定和实施过　程中多元主体利益缺乏协调等　。笔者　认为，城市设计的实施困境反映的不仅　是城市设计本身的问题，还反映出我国　现行规划管理体系与实践需求的不相适　应。导致城市设计实施困境的更深层次　原因是现有规划管理体系所依托的“理　化，与决策者的价值观对于规划实施的　作用要大于规划文本、图纸等。在规划　过程中，这些理论更加强调专家和公众　的参与，推崇通过充分表达交流、谈判　协商形成共识的决策过程。规划理论和　实践共同推动了城市规划委员会制度的　发展与完善。　间形态、环境质量的一些控制要素难以　定量和定位，将城市设计的成果“翻译”　成控制性指标难度较大；另一方面，存　在控制指标缺乏弹性难以落实的问题，　一些城市设计方案由于前期研究不足、　性模型”（Ｒａｔｉｏｎａｌ　Ｍｏｄｅ１）在实际应用　中的失灵。　在“理　模型”框架下，规划工作　呈现为一个简单的线性过程，规划成果　被认为是不带有价值观色彩的纯科学结　论　】。　“理性模型”的规划是一个通　城市设计所涉及的内容，相比以往　编制时间仓促等，提出的控制指标过于　细致和苛刻，增加了开发成本。　城市规划委员会制度对城市设计　实施的意义及实施中存在的问题　（２）城市设计动态化管理机制缺失。　我国现阶段城市发展变化较快，法定的　控制性详细规划尚可根据法定程序进行　调整。例如，北京通过控制性详细规划　动态维护审查会进行动态调整，针对实　的规划，包含着更广泛、更多交叉学科，　以及更加难以依靠所谓科学分析确定的　过收集数据资料、全面深入地分析问题、　确定规划目标、进行多方案比较、优选　最佳方案、执行实施所选方案、收集反　要素，如审美、心理、社会需求等。城　市设计本身也存在定义和管理对象边界　较为模糊的特点，具有多学科的特征”　，　需要规划、建筑、交通、艺术、心理及　施过程中的新情况和新问题，对已批准　的规划不断进行细化落实、调整修改和　完善更新　。但各地开展的城市设计往　馈意见并进行下一轮修订的解决问题的　科学过程，该模型认为规划总能找到最　往为一次性投入，并且设计成本较高，　从而缺乏相应的动态调整机制。花重金　编制的城市设计与实际需求不相适应，　优方案来解决实际问题，实现公共利益　最大化。　社会等多学科知识作为支撑，也更加需　要公众参与、认知地方文化特色、体现　公共利益。因此，以技术指标管控为主　的传统规划控制手段难以全面落实城市　设计的要求，城市规划管理向过程性、　动态性、引导性及多元利益协调的方向　我国现有规划管理体系中其实也隐　含着“理ｌ生模型”的假设，认为规划能　方案被束之高阁的现象突出。　（３）城市设计的多方协调和公众参与　不足，观念和利益难以协调。城市设计　够提前确定好各项需要控制的指标（如　各种设计控制要素），从而通过规划实　发展，已经成为一种趋势。　７５个地级市建立了规划委员会，占２８８　非常低。受我国政治体制的影响，城市　规划管理部门掌控了规划审批的最终决　策权。有些规划委员会甚至设置了全部　个地级市的２６％，其中２４个为省会城　２．１城市规划委员会对城市设计实施　的作用　根据城市设计实施的困境和传统理　性规划模式存在的问题，结合我国规划　市。此外，部分县（县级市、区）也建　立了规划委员会。　为公务委员的“主任委员会”，从侧面　反映了行政力量对规划委员会的决策影　响。许多城市的规划委员会审议会议未　摆脱“市长办公会”的模式，非公务委　在设立过程中，地方政府多通过地　方法规或行政规范性文件规定城市规划　委员会的职能定位、人员组成、下设机　构及议事规程等要求。对于大多数规划　制定和管理体系现状，笔者认为可以尝　试将城市设计实施与城市规划委员会制　度建设相结合，通过规划委员会制度推　进城市设计工作的开展和实施，发挥城　市设计的积极作用。城市规划委员会是　员在规划审议时的参与度非常低。例如，　青岛虽然要求规划委员会常设的８ｏ名　委员中非公务员委员的比例应超过５Ｏ％　以上，在执行委员会会议等相关重要会　议上也要求非公务委员参与，但因为专　家时间难以协调等原因，落实情况并不　理想；公众参与以列席旁听为主，无法　委员会，审议／审查为其主要职能，审议　／审查意见往往被作为规划审批、许可的　前置环节，但终审权仍在政府和规划主　由欧美等发达国家结合实际管理工作以　分权思想为基础建立的制度，其实质是　由政府让渡出一部分行政权力，以规划　委员会集体决策的方式促进社会各界的　管部门。从多地城市规划委员会制度运　行情况的调研看，城市规划委员会在城　市设计项目审议方面起到了一定的作用，　但仍存在以下四方面的问题。　参加讨论，公众的实际参与积极性也很　低；城市设计等重要成果的会议纪要、　审议意见没有及时公开，项目成果只依　托传统规划管理程序中的规划公示进行　公开。　参与，取代过去行政首脑个人决策的方　式，从而增强规划决策与管理的科学陛　和民主性　引Ｊ。　（１）审议城市设计等工作职能的法　律保障不足。以４９个“较大的市”作　为统计对象　，有３ｏ个城市在地方城　城市规划委员会制度作为现有规划　管理体系的一个补充，有利于解决目前　城市设计的实施困境：①通过规划委员　会制度可以将城市设计纳入到规划管理　的过程中，保证城市设计的动态化和全　过程管理。②充分发挥城市设计的引导　市规划条例中规定了规划委员会审议／　审查的具体事项，但仅有４个城市提出　了规划委员会对城市设计或城市设计导　则的审议／审查职能。　（２）专门设立城市设计方面专项委　员会或专家组的情况很少。对公布的相　欧美一些地方将城市规划委员会制　度与城市设计实施管理相结合，通过设　立与城市设计审查相关的专业委员会，　为项目审批提供咨询服务，有利于发挥　专家优势，提高城市规划设计水平，同　时也有利于促进官员、专家、公众的多　方参与。本文以加拿大多伦多市、美国　里士满市、英国伯明翰市为例，分析总　作用，通过规划委员会制度搭建起由多　学科专业人士组成的平台，针对城市设　计管理范围模糊的问题，为城市设计规　划管理提供更为科学的决策依据，保证　城市设计方案和导则的实施效果。③加　强公众参与，协调多方利益，通过规划　关章程文件进行统计，目前只有深圳、　厦门、成都及宁波等少数城市在规划委　员会下设建筑与环境艺术专业委员会等　类似分委会，承担城市设计审议等相关　工作。青岛则在城乡规划委员会的专家　咨询委员会下设城市规划与城市设计专　业组。　委员会制度可以及时获取社会各方意见，　反映各方利益诉求。　结其规划委员会对增强城市设计管理的　有关经验。　（３）规划委员会介入城市设计审议　工作较晚，未建立动态管理机制。例如，　在青岛的城市设计相关项目审议程序　２．２我国城市规划委员会制度在城市　设计实施中的主要问题　我国对城市规划委员会既有一定理　３．１加拿大多伦多市　多伦多市于２００７年成立了设计审　中，城乡规划委员会的专家多在会上才　拿到相关材料，难以在短时间内做出缜　密、科学的决策；在项目概念规划、立　查委员会（Ｄｅｓｉｇｎ　Ｒｅｖｉｅｗ　Ｐａｎｅ１），为　规划决策提供咨询，在规划管理中提升　论上的研究　，也有不少城市开展了　与城市规划委员会制度相关的实践。自　深圳建立城市规划委员会以来，各地城　项论证等前期工作阶段，缺乏让规划委　员会提供服务咨询的工作机制；规划委　员会在城市设计实施过程中职能单一、　管理静态，以审议为主，缺乏针对城市　设计动态调整、过程管理的工作机制。　了城市设计的影响　。多伦多市的城市　规划分为三个层次：第一个层次——战　市规划委员会的建立经历了一个由点及　面、逐步展开的过程。根据有关研究统　计　，截至２Ｏ１　６年４月，我国至少有　略规划（Ｓｔｒａｔｅｇｉｃ　Ｐｌａｎ），制定城市发展　原则与战略；第二个层次——官方法定　规划（Ｏｆｉｆｄａｌ　Ｐｌａｎ），作为城市总体规划　层次的成果以引导城市的发展；第三个　１３个省（直辖市）建立了省级城市规划　委员会，占３１个省级行政单元的４２％；　（４）发挥职能的模式类似于市长办　公会模式，非公务委员参与决策的程度　层次＿次级规划（Ｓｅｃｏｎｄａｒｙ　Ｐｌａｎ），　对特定区域提出发展要求和政策措施，　具体建设项目实施管理则以法定区划　提出审查意见。　成员、建筑审查委员会成员、市民代表　等。日常会议为每月１次，特别会议根　（Ｚｏｎｉｎｇ　ｂｙｌａｗ）为依据。设计审查委员　会并不是政府机构，而是城市政府的咨　询机构，其设立目的是在城市建设相关　３．２美国里士满市　里士满市设立了由市议会负责的城　据需要召开。项目的审查一般包括概念　审查和最终审查两个阶段，要求申请者　市规划委员会（Ｃ什ｙ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ　Ｃｏｍｍｉｓ—　ｓｉｏｎ），主要职责是组织编制与审查总体　规划、制定区划条例（Ｚｏｎｉｎｇ　Ｏｒｄｉｎａｎｃｅ）　和编制区划方案，保护具有历史意义的　地标、城市艺术作品和公共设施　。　和规划部门人员出席会议　（图２）。　城市设计委员会于２０Ｏ６年批准了　规划审查流程中增加与城市设计相关的　咨询、审查工作，以提升整个城市的设　计水平；地方社区议会在项目讨论与审　《里士满市城市设计导则》，作为委员　会审查项目申请的重要依据，也为申请　人提供了设计指引。在里士满市，城市　设计导则并不是地方法规，而是为城市　区划条例、建筑条例及其他相关法律法　规在城市设计方面提供补充性建议。　查中仍扮演决策者的角色。设计审查委　员会重点关注涉及公共领域的设计问　题，多伦多市对于需要进行设计审查的　项目类型和空间范围也进行了明确的限　定　，并非所有项目都需要上会讨论。　在设立城市规划委员会的同时，市议会　在１９６８年设立了城市设计委员会。城　市设计委员会作为咨询机构为城市规划　委员会提供服务，协助城市规划委员会　设计审查委员会在人员构成方面非　常注重专家团队的作用，委员会由１４位　专家委员组成，明确要求为非城市公务人　员，均提供志愿咨询服务。委员专业构成　丰富，涉及—般建筑、景观建筑、城市设计、　市政交通、绿色建筑和遗产保护等多领域。　对城市建设项目的设计方案进行审查，　包括公共建设项目或对公共空间有影响　的私人建设项目。城市设计委员会从规　划选址、属性特征、范围大小等方面进　３．３英国伯明翰市　英国伯明翰市设立了设计审查委　员会（Ｄｅｓｉｇｎ　Ｒｅｖｉｅｗ　Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ），　作为城市议会和政府部门的咨询机构，　具有法定地位。设计审查委员会的设立　目的是为了保证城市总体规划、城市设　计等其他发展规划中有关城市形态、城　市风貌等规划目标和愿景的落实　。　议会授权设计审查委员会为规划主管　行适宜性分析，审查项目方案与城市总　体规划、城市设计导则要求的一致ｌ生Ｉ　为保证咨询质量，设计审查委员会一年　最多召开１４次会议，每次会议最多审查　并对规划与发展审查部（Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ　ａｎｄ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｒｅｖｉｅｗ）核　发许可提供建议　。　４个相对独立的项目，并注重公众参与。　审查过程分为概要审查和最终审查两个　阶段，第一阶段主要目的是让委员会在　项目初始设计阶段就介入，尽早进行多　方交流和方案调整。设计审查鼓励申请　城市设计委员会成员由１　０人组成，　包括注册建筑师、工程师、景观师、艺　术家、地方高校人员、城市规划委员会　部门、历史地段委员会（Ｈｉｓｔｏｒｉｃ　Ｄｉｓｔｒｉｃｔ　Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ）等提供咨询服务。委员会　的委员由议会任命，目前１Ｏ位委员中　人与规划部门工作人员积极参与，可以　在会场汇报方案，会议以开放式讨论的　形式进行。为增强会议的公开透明并加　表１多伦多市城市设计相关导则统计　强公众教育，除涉及公共安全等相关事　宜的情况外，设计审查委员会的所有会　议都向公众开放（图１）。　设计审查委员会的审查依据主要包　括区划方案、次级规划和城市设计导则　等。多伦多市组织编制了一系列的城市　设计导则（表１）　，供设计审查委员会　参考。从空间层次上看，设计导则可以　分为全市导则和分区导则；从类型上看，　导则种类丰富，既有对针对不同建筑类　型进行设计引导控制的导则，也有对诸　如生态与动物保护、公共艺术展示等方　面的导则。城市设计导则也具有更新完　善的机制，市政府会组织更新城市设计　成果，设计审查委员会可以对更新成果　历史地段委员会　（议会任命）　▲重要地段项目ｆ　Ｉ审查意见　Ｉ　，—Ｌ————、　ｌ重要地段项目　设计审查委员会　１　Ｉ审查意见　——咨（议会任命）　●｛一般项目　Ｉ　ｌ　询Ｉ＋审查意见　（嚣　　广一政府部门）一审批　　图１多伦多市设计审查委员会工作机制示意图　资料来源：根据政府网站公布信息整理。　图２里士满市城市设计委员会工作机制示意图　图３伯明翰市设计审查委员会工作机制示意图　有８位委员为工程师、商业分析师和学　会征求意见。　包括概念审查和最终审查两个阶段，在　生代表等，有２位委员由历史地段委员　会委员兼任。　《伯明翰区划条例》授予了设计　审查委员会审查相关项目的权力。在进　行设计审查之前，相关项目应先由申请　人向规划师提交概念规划，听取初步建　议，在此基础上提交设计审查申请，　并由规划部门向设计审查委员会进行　进行概念设计时就让委员会介入到咨询　３．４启示　通过对上述三个城市与城市设计相　关的规划委员会机制进行总结，以下七　方面经验对我国通过规划委员会制度落　实城市设计要求具有借鉴意义。　服务工作中来。城市设计委员会在审查　方案时，根据利益相关方的实际情况，　可以有所调整。例如，伯明翰市的设计　审查委员会提出的意见要求如果申请人　在经济能力上存在困难，可以向市政府　（１）明确城市设计委员会的职责定　位。三个城市都将城市设计委员会的职　能定位为向议会部门或规划管理部门提　供审查咨询服务，在城市设计管理方面　申请经济激励或者适当降低要求。城市　设计管理的目的是让城市更美好，而不　是加重开发建设者的负担。　方案汇报。设计审查委员会以不同历　史地段、商业复兴地段（Ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ　（５）重视多方参与，采取较为开放　的审查过程。一方面，案例城市鼓励　申请人积极参与到设计审查过程中，在　汇报方案的过程中与委员会成员进行交　流。另～方面，委员会审查会议向公众　公开，征求公众意见和召开听证会也是　常用手段。　Ｒｅｖｉｔａｌｉｚａｔｉｏｎ　Ｄｉｓｔｒｉｃｔｓ）的设计导则要求　为依据，也会参考其他相关的标准规范　与导则，对历史地段或其他重要地区涉　及到建筑外立面变化、公共空间变化　并不具有决策职能，但其审查意见作为　规划许可的前提。　（２）将城市设计导则作为审查依据。　城市设计委员会对项目方案的审查主要　依据是城市设计导则。城市设计导则虽　不是法定规划，但是法定规划的重要补　（如改变历史建筑结构、新建构筑物、　增加光照和标识等）的建设活动进行审　查，对符合要求的发放“适当性认证　充，其优势是能够发挥多样Ｉ生、灵活Ｉ生、　因地制宜的作用。笔者注意到，案例城　市往往会制定一系列城市设计导则而不　是唯一一本导则，因而不同导则更能提　供具有针对ｌ生的引导。此外，城市设计　导则的及时更新也是确保其有效性的重　要环节。　（６）强调对重点区域和对象进行管控，　清晰界定审查范围。城市设计重视对城　市公共空间、历史地段等区域的管理，　书”（Ｃｅｒｔｉｉｆｃａｔｅ　ｏｆ　Ａｐｐｒｏｐｒｉａｔｅｎｅｓｓ）。　某些地区也设有本地的咨询委员会，可　以在项目递交给设计审查委员会之前给　出初步审查意见。对于一般地区，由设　计审查委员会直接向规划部门提供审查　意见；对于历史地段等重点地段，设计　审查委员会的意见会先反馈给历史地段　在管理过程中并不是全面的铺开。例如，　多伦多市就对重点区域和对公共空间影　响较大的项目进行详细的界定，并在委员　会设立初期划定了试点区域进　亟行。　（３）规划委员会的委员由专业人员　和社会公众组成，提供志愿服务。案例　（７）通过地方性立法赋予规划委员　会进行城市设计审查的职权。　委员会。项目通过设计审查委员会的审　查是申请人取得规划主管部门核发行政　城市的委员包括各相关专业的专家和社　会人士，充分发挥专家作用，体现公众　意志。委员由市政府或议会聘任，多为　非公务人员，重视不同专业的代表性；　基于以上分析讨论，笔者提出将城　许可的前提（图３）。　如果设计审查委员会提出的意见　要求从申请人的经济能力上来讲难以实　现，市政府可以向申请＾提供经济激励，　或者由委员会经过论证适当降低要求。　委员为城市规划决策提供志愿咨询服　务，为公益性行为，在体现社会责任感　的同时，确保公正公平。　市设计实施与城市规划委员会制度建设　相结合的建议，重点发挥城市规划委员　此外，委员会工作机制中也注重公众参　与，会在项目审查之前向项目周边范围　内所有居民提供项目材料，并举行听证　会对现有管理体系的补充作用，与已有　规划编制审批、实施管理、监督检查相　关制度衔接。搭建平台和机制，发挥专　（４）较早介人城市设计审查，并保　有一定弹性和调整空间。方案审查一般　家作用，加强公众参与，建立动态化和　项阶段，规划委员会也可以根据各方需　实际需求，城市设计导则需要适时对存　在的问题进行修订，通过动态更新机制　维持导则的有效性。　具有弹性的管理机制，发挥城市规划委　员会在规划实施过程中特别是项目审查　求适当介入，在前期就发挥咨询、协调　等职能。　阶段，对于引导和控制城市风貌、优化　公共空间、弘扬城市文化、树立城市精　神的重要作用。需要注意的是，规划委　员会制度的建立是城市设计实施管理的　保障之一，但不是全部，其他相关制度　的协同配合也是必不可少的。　４．２制定城市设计导则，为城市设计　４．３建立专家和公众参与机制　审查提供依据　结合目前我国各地采取的四种城市　依托规划委员会，拓展城市设计实　施过程中专家和公众参与的深度与广度。　在制定导则和动态更新城市设计导　则的过程中，充分发挥规划委员会咨询　与协调的职能。一方面应发挥规划委员　设计实施路径，同时考虑到控制性详细　规划的法定性、城市设计的非法定地位，　以及将城市设计成果“翻译”融入控制　４．１依托城市规划委员会，建立城市　设计审查Ｉ棚慵９　根据城市各自的情况，已经建立城　市规划委员会的，可以依托城市规划委　员会或其下设立的城市设计相关分委会，　性详细规划和控制性详细规划修改调整　的难度及时问周期，笔者建议参考国外　经验，通过制定一系列城市设计导则，　作为控制性详细规划的补充和规划委员　会下设相关专家组、专家库的咨询作用，　对导则的技术问题进行分析　适当根据　需求开展针对不同问题的研究，吸纳专　家意见，确保导则的专业性、实用性和　有效性；另一方面通过规划委员会收集　公众对于城市风貌、公共空间等方面的　问题与意见，并将其转化为导则内容和　要求。　会开展城市设计审查的依据，从而充分　发挥城市设计导则的引导作用。编制设　计导则时需要注意四个方面。　建立城市设计审查机制，审查意见作为　城乡规划主管部门作出规划决策和许可　的前提。尚未建立城市规划委员会的，　（１）城市设计导则和控制性详细规　划各自发挥优势。控制性详细规划侧重　可量化的、强制性的控制指标要求；城　市设计导则虽然一般不具有强制性，但　是对城市设计方案编制具有引导作用，　并具有灵活性和一定的弹性，表达方式　也可以更多样，如采用意向和案例引导　等方法，更侧重因地制宜引导城市风貌　景观和公共空间的建设。　根据《中共中央国务院关于进一步加强　城市规划建设管理工作的若干意见》提　出的“全面推行城市规划委员会制度”　要求，建议在设立城市规划委员会时就　考虑同步建立城市设计审查机制。　在委员构成方面，增加非公务人员　在城市设计导则制定和项目方案城　市设计审查时，建立公开机制。可以在　规划委员会工作过程中通过公众旁听、　会议公开、纪要网络公示等方式，增加　信息的公开透明度和公众参与度，及时、　全面地体现公众意愿。　的比重，尤其是专业人员的比重，并注　重专业多样性。一些地方已经在这方面　做了较好尝试，如汕头市建筑与环境艺　术委员会委员总数为１５人，其中１４人　在项目审查过程中，可以通过征求　公众意见，完善听证制度、申诉制度，　对于公众提出的重要意见要进行详细的　调查分析，作为审查意见的基础。　（２）要区分层次。城市设计导则应　当具有针对性，编制时不应贪大求全，　为专家学者。　城市规划委员会对于城市设计的审　查主要体现在两个方面：①在制定城市　设计方案和形成便于实施的城市设计导　则时，规划委员会积极参与，提出指导　而应当强调可操作性。城市一般地区可　以制定通则；重点地区则应当强化城市　设计导则的制定，可以与重点地段城市　设计方案同步编制。　４．４　员会　制度的法律保障　考虑到国家立法周期较长，建议通　过地方性立法，明确规划委员会的职责　（３）要多样化。城市设计涉及内容　广泛，对于特定领域可以制定专项导则。　不仅要编制针对建成环境控制与管理的　专项导则，还应重视对城市周边及城市　内部的自然生态环境、城市中的非物质　文化要素进行引导。参考多伦多市的城　市设计导则，从房屋设计到街道景观，　和审查形成导则；②在规划管理部门审　批项目之前，对项目方案进行审查，尤　其是政府投资的公共项目、位于城市核　心节点区域的项目、历史文化和风景名　胜保护区范围内的项目以及对城市景观　风貌有重要影响的项目，规划委员会的　等内容。２０１５年《中华人民共和国立　法法》修订以后，一个重要变化是立法　权由“较大的市”扩展到了“设区的市”，　极大地扩大了拥有立法权的城市范围。　因此，可以通过在地方性立法中作出相　关规定，为规划委员会制度和城市设计　审查意见应作为规划许可的前置条件。　市域导则、重大城市设计项目的审议可　以由市级的规划委员会负责，一般具体　的城市设计方案可以下放至所在区县的　规划委员会审议。在概念规划和项目立　从城市绿化到停车场设计，甚至鸟类保　护方面都有专项导则。专项导则的丰富　是城市精细化管理的基础，也是建设更　审查制度提供有力的法律依据。　在地方立法中，建议规定以下内容　①规划委员会的设立层级和机构性质；　②规划委员会的职责定位，其中应将城　市设计审查作为职责之一并明确审查意　宜居的可持续空间的保障。　（４）要动态更新。结合实施效果和　见为规划许可的前置条件；③规划委员　会与其他机构的关系，规划委员会作为　城市政府及其城乡规划主管部门的咨询　８１—８８．　［１１］王勇，李广斌．我国城乡规划管理体　制改革研究的进展与展望［Ｊ］．城市问　题，２０１２（１２）：７９—８４．　［２６］Ｃｉｔｙ　ｏｆ　Ｔｏｒｏｎｔｏ．Ｄｅｓ１ｇｎ　Ｒｅｖｉｅｗ　Ｐａｎｅｌ［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔＰ：ｌ　ｌｗｗｗ１．ｔｏｒｏｎｔｏ．　ｃａ／ｗｐｓ／ｐｏｒｔａｌ／ｃ０ｎｔｅｎｔ０ｎ］ｙ？ｖｇｎｅｘｔｏ１ｄ　＝８６９６５２ｃＣ６６Ｏ６１４１０ＶｇｎＶＣＭ１００００Ｏ７１ｄ６０ｆ　机构。地方政府规章可以进一步细化规　定规划委员会具体的人员组成、组织结　［１２］Ｆａ１　ｎｓｔｅ１　ｎ　Ｓ　Ｓ，Ｄｅｆ１］１　ｐＤ１　ｓ　Ｊ．　Ｒｅａｄｉｎｇｓ　１ｎ　Ｐ］ａｎｎｉｎｇ　Ｔｈｅｏｒｙ［Ｈ］．　Ｊｏｈｎ　Ｗｉｌｅｙ＆Ｓｏｎｓ，２０１５．　８９ＲＣＲＤ．２０１６－０９－２８．　［２７］Ｃｉｔｙ　ｏｆ　Ｔｏｒｏｎｔｏ．Ｐｕｂｌｉｃ　Ｐｒｏｊｅｃｔｓ［ＥＢ／　ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ１．ｔｏｒｏｎｔｏ．ｃａ／ｗｐｓ／　ｐｏｒｔａ］／ｃｏｎｔｅｎｔｏｎ］ｙ？ｖｇｎｅｘｔｏ１ｄ＝ｇ８ｂ４　０６２１ｆ３１６１４１ＯＶｇｎＶＣＨ１００ＯＯ０７１ｄ６０ｆ８９Ｒ　构和议事规则等，其中应包括城市设计　审查的具体范围和要求。　［１３］张庭伟．从“向权力讲授真理”到“参　与决策权力”——当前美国规划理论界　此外，在地方性法规和规章的框架　之下，可以通过规划委员会章程对规划　委员会的城市设计审查工作具体程序和　要求进行规定，包括工作时间、组织形　式和开会地点等。ｎ　［注释］　①在本文发稿之时，　城市设计管理办法》　作为部门规章已经正式颁布，填补了法律　支撑的空白。　的一个动向：　“联络性规划”［Ｊ］．城　市规划，１９ｇ９（６）：３２—３５，６３．　ＣＲＤ＆ｖｇｎｅｘｔｃｈａｎｎｅ］＝８６９６５２ｃＣ６６Ｏ６１４１　ＯＶｇｎＶＣＨ１ＯＯ０ＯＯ７１ｄ６Ｏｆ８９ＲＣＲＤ，２０１６—　１０－２６．　［１４］Ｐａｕ］Ｄ．Ａｄｖｏｃａｃｙ　ａｎｄ　Ｐ１ｕｒａ］１ｓｍ　１　ｎ　Ｐ］ａｎｎ１ｎｇ［ｊ］．Ｊｏｕｒｎａ］ｏｆ　ｔｈｅ　Ａｍｅｒｉ　ｃａｎ　Ｉ　ｎｓｔｉ　ｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｐｌ　ａｎｎｅｒｓ．　１９６５（４）：３３１－３３８．　［２８］Ｃ１ｔｙ　ｏｆ　Ｔｏｒｏｎｔｏ．Ｄｅｓｉｇｎ　Ｒｅｖ１ｅｗ　Ｄ１　ｓｔｒｉｃｔｓ［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ１．　ｔｏｒｏｎｔｏ．ｃａ／ｃｊｔｙ—ｏｆ—ｔｏｒｏｎｔｏ／ｃｉｔｙ—　Ｐ］ａｎｎ１ｎｇ／ｕｒｂａｎ—ｄｅｓｉｇｎ／ｆ１］ｅｓ／ｐｄｆ／　ｄｅｓｉ　ｇｎ—ｒｅｖｉ　ｅｗ－ｄ１　ｓｔｒ１　ｃｔｓ．ｐｄｆ．２０１６．　１０－２６．　［１５］张庭伟．规划理论作为一种制度创　新——论规划理论的多向性和理论　发展轨迹的非线性［Ｊ］．城市规划，　２００６（８）：９－１８．　［２９］Ｃｉｔｙ　ｏｆ　Ｔｏｒｏｎｔｏ．Ｕｒｂａｎ　Ｄｅｓ１　ｇｎ　［１６］Ｆ１　ｓｃｈｅｒ　Ｆ，Ｆｏｒｅｓｔｅｒ　Ｊ．Ｔｈｅ　Ａｒｇｕｍｅｎｔａｔ１　ｖｅ　Ｔｕｒｎ　１　ｎ　Ｐｏ］１　ｃｙ　Ｇｕｉｄｅ］１ｎｅｓ［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ１．　ｔｏｒｏｎｔｏ．ｃａ／ｗｐｓ／ｐｏｒｔａ］／ｃＯｎｔｅｎｔｏｎ１ｙ？ｖ　ｇｎｅｘｔｏｉ　ｄ＝４ｂ２７５２ｃＣ６６Ｏ６１４１０ＶｇｎＶＣＨ１ＯＯＯ　Ｏ０７１ｄ６Ｏｆ８９ＲＣＲＤ．２０１６－０９＿２８．　［参考文献］　［１］中共中央，国务院．关于进一步加强城　市规划建设管理工作的若干意见［ＥＢ／　Ａｎａｌｙｓｉ　ｓ　ａｎｄ　Ｐｌ　ａｎｎｉ　ｎｇ　ＩＮ］．Ｄｕｒｈａｍ，　ＮＣ：ＤｕＫｅ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｐｒｅｓｓ．１９９３．　［１７］Ｓａｇｅｒ　Ｔ．Ｃｏｍｍｕｎ１　ｃａｔ１　ｖｅ　Ｐ］ａｎｎ１　ｎｇ　Ｔｈｅｏｒｙ［Ｍ］．Ａｌｄｅｒｓｈｏｔ．ＵＫ：Ａｖｅｂｕｒｙ，　１９９４．　［３０］Ｐｌ　ａｎｎｉ　ｎｇ　ａｎｄ　Ｄｅｖｅｌ　ｏｐｍｅｎｔ　Ｒｅｖｉ　ｅｗ　ｏｆ　Ｒｉｃｈｍｏｎｄ．Ｐｌａｎｎ１ｎｇ　Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ［ＥＢ／　ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｒｉｃｈｍｏｎｄｇｏｖ．ｃｏｍ／　Ｃｏｍｍｉ　ｓｓ１　ｏｎＣｉ　ｔｙＰｌ　ａｎｎ１　ｎｇ／１　ｎｄｅｘ．ａｓＤｘ．　２０１６－０９－２８．　ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｇｏｎｇｂａｏ／　ｃｏｎｔｅｎｔ／２Ｏ１６／ｃｏｎｔｅｎｔ＿５０５１２７７．ｈｔｍ，　２０１６－０２＿＿０６。　［１８］Ｈｅａｌｅｙ　Ｐ．Ｃｏ］］ａｂｏｒａｔ１ｖｅ　Ｐｌａｎｎ１ｎｇ　［２］王建国．２１世纪初中国城市设计发展　再探［Ｊ］．城市规划学刊，２０１２（１）：　Ｉ－８．　１ｎ　Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ［Ｊ］．Ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｔｈｅｏｒｙ．　２００３（２）：１０１－１２３．　［３１］Ｐｌａｎｎｉｎｇ　ａｎｄ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｒｅｖｉｅｗ　ｏｆ　Ｒｉｃｈｍｏｎｄ．Ｕｒｂａｎ　Ｄｅｓｉｇｎ　Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ［ＥＢ／　ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｒｉｃｈｍｏｎｄｇｏｖ．ｃｏｍ／　［１９］Ｍｏｕｄｏｎ　Ａ　Ｖ．Ａ　Ｃａｔｈｏ］１ｃ　Ａｐｐｒｏａｃｈ　ｔｏ　Ｏｒｇａｎｉｚｉｎｇ　Ｗｈａｔ　Ｕｒｂａｎ　Ｄｅｓｉｇｎｅｒｓ　［３］施卫良，段刚，张铁军．城市设计导则　的“协同设计”——以北京未来科技城　Ｓｈｏｕｌｄ　Ｋｎｏｗ［Ｊ］．Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｐ］ａｎｎ１ｎｇ　Ｌｉ　ｔｅｒａｔｕｒｅ．１９９２（４）：３３１—３４９．　“城市客厅”项目为例　］．城市设计，　２０１５（１）：８０—８３．　Ｃｏｍｍ１　ｔｔｅｅＵｒｂａｎＤｅｓ１　ｇｎ／１　ｎｄｅｘ．ａｓｐｘ．　２０１６－０９＿２８．　［２０］莫文竞．我国城市规２１ｊ中公权与私权　平衡模式研究［Ｄ］．上海：同济大学，　２００６．　［３２］Ｐ１　ａｎｎｉ　ｎｇ　ａｎｄ　Ｄｅｖｅｌ　ｏｐｍｅｎｔ　Ｒｅｖｉ　ｅｗ　ｏｆ　Ｒ１　ｃｈｍｏｎｄ．ＡｐＤ］１　ｃａｔ１　ｏｎ　ｆｏｒ　［４］张晓莉．北京市城市设计导则运作机制　思辨　］．规划师，２０１３（８）：２７－３２．　［５］卢济威，郑正．城市设计及其发展口］．　建筑学报，１９９７（４）：４－８．　ＵＲＢＡＮ　ＤＥＳＩＧＮ　ＣＯ　Ｉ丁ＴＥＥ　Ｒｅｖｉｅｗ［Ｂ／　ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｒ１　ｃｈｍｏｎｄｇｏｖ．　ｃｏｍ／Ｃｏｍｍ１　ｔｔｅｅＵｒｂａｎＤｅｓ１　ｇｎ／ｆｏｒｍｓ／　ＵｒｂａｎＤｅｓ１ｇｎＣｏｍｍｉｔｔｅｅＡｐｐｌ１ｃａｔ１ｏｎ．　Ｄｄｆ，２０１６－１０—２５．　［２１］唐绍均．论我国城市规划审批决策　体制的正义与效率［Ｊ］．城市规划，　２００８（２）：５Ｏ－５４．　［６］李锴．我国城市设计的实施困境分析　［　．上海城市规划，２０１０（３）：４１—４４．　［７］陈天，尔惟．城市设计的困境及对策［Ｊ］．　天津大学学报：社会科学版，２００５（５）：　３７２－３７４．　［２２］王兴平．城市规划委员会制度研究［Ｊ］．　规划师，２００１（４）：３４－３７．　［３３］Ｃｉｔｙ　ｏｆ　Ｂ１ｍ１ｎｇｈａｍ．Ｄｅｓｉｇｎ　Ｒｅｖｉｅｗ　Ｂｏａｒｄ［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｂｈａｍｇｏｖ．　ｏｒｇ／ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ／ｂｏａｒｄｓ／ｄｅｓ１　ｇｎ—　ｒｅｖｉ　ｅｗ　ｂｏａｒｄ．ｐｈｐ．２０１６—０９＿２８．　［２３］陈越峰．我国城市规划正当性证成机　制：合作决策与权力分享——以深圳市　［８］曹曙，翁一峰．控制性详细规划中对城　城市规划委员会为对象的分析［Ｈ］．北　京：行政法论丛，２００９．　市空间形态控制的探究口］．城市规划，　２００６（１２）：４５－４８．　［２４］郭素君．由深圳规划委员会思索我国　规划决策体制变革［Ｊ］．城市规划，　２００９（３）：５０—５５．　［９］颜丽杰．　城乡规划法》之后的控制性　详细规划——从科学技术与公共政策的　［收稿日期］２０１７－０２－１０　分化谈控制性详细规划的困惑与出路　［２５］赵星烁，胡斌，石春晖．论我国城乡规　划委员会的立法现状、困境与对策［Ｃ］／／　规划６Ｏ年：成就与挑战——２０１６年中　国城市规划年会论文集，２０１６．　［Ｊ］．城市规划，２００８（１１）：４６＿５０．　［１０］顾大治，管早临．英国“动态规划”　理论及实践［Ｊ］．城市规划，２０１３（６）：