基于政府采购经济效益的微观经济学分析

基于政府采购经济效益的微观经济学分析

作者：原静雯 陈红梅

来源：《西南政法大学学报》2012年第05期

摘要：政府采购作为利用国家财政资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为，对于我国的经济发展起着重要的作用。在采购活动中，存在着委托代理问题、合作博弈问题以及福利效益不能最大化等问题。本文从微观经济学角度对政府采购中的上述3个问题进行分析，并给出合理的解决方案。

关键词：政府采购；委托代理问题；博弈论；福利经济学

中图分类号：F016文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.05.18

政府作为国家权力机关，其采购行为一般以公共利益作为服务的目标，使得其能够通过资本集中、劳动力集中等手段，促进社会的经济效益最大化。“政府采购就是国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。”[1]由于经济实施体的特殊性以及重要性，政府采购从而成为各学者交流的热点，其经济效益也值得深究。本文以微观经济学为背景，分析政府采购在社会福利、委托代理以及博弈论方面的经济影响，并提出政府采购存在的问题。

一、政府采购中的委托代理问题在政府采购中，主要涉及的关系人有：纳税人、缴费人、各级政府、各级财政部门、主管部门、行政事业单位和供应商等。“采购过程中一般会形成‘纳税人——政府——财政部门——专门政府采购机构——采购官员’这样一条四级委托代理链。”[2]初始的纳税人由于没有管理权力和决策权力，因此不能通过签订合同作出决策以谋求利润，但是，他们希望享受由于政府采购而带来的福利改善。采购官员作为该委托代理链的最终方，具有采购决策的决定性作用。他们作为理性的经济人，自然要尽可能地利用自己手中的职权谋求利益最大化，因而与代理人（纳税人）产生利益冲突，发生委托代理问题。 该问题的主要表现在于：所买非所需，意愿未实现。纳税人希望政府部门采购适当商品，而不是奢侈品。例如，为干部配车的主要初衷在于方便为其代步，使得其办事效率提高，更好地为民办事。部分干部却利用政府采购制度满足其自身对奢侈品的追求。产生这些问题的主要原因在于：

第一，信息不对称难以避免。 政府采购官员具有很强的专业知识，同时拥有广泛的人脉关系，使得“他们作为采购方案的提出者，一般拥有比委托人更多的私人信息”[3]。然而，委托人（纳税人）如果希望通过自身能力获得市场信息，所需花费的成本远远高于代理人（政府官员），并且，大多数委托人并不具备了解市场动态的专业知识。如果代理人与供应商发生贿赂关系，那么对于委托人来说，他们很难发现，即使部分具有专业知识且高度关注社会的委托人发现了这一问题，他们也很难找到有力的证据。因此，可以说委托人基本上将政府采购放权于

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代理人，让代理人全权制定决策、签署契约，使得代理人偏离委托人意愿进行采购成为了可能。

第二，委托代理的契约关系不完备。 委托代理关系是一种契约关系。“委托人与代理人在实施政府采购过程中可以通过签订契约的方式来规范双方的行为”[4]，由于政府采购中采用的是长期契约，并且没有证明文件作为委托人的担保，同时，职能机构的官员不能像企业一样程序化、规范化，也无法完全实现责任制。由于采购官员具有这样选择的任意性、责任的不健全性，因而更有机会利用不完备的契约条件谋求自身利益，继而使得纳税人的利益受到损害。 二、政府采购的博弈分析

虽然我国政府采购已尽力完善监督机制与评估机制，并通过招标投标公开化来尽力避免贪污、受贿等有损于经济效益的现象在采购过程中发生，但由于“两库建设不完善（技术专家库与供应商库）”[5]、监督机制不健全等问题没有得到根本性解决，市场的竞争性并未得到充分发挥。这就直接导致了政府采购市场中存在不完全竞争，从而促成寡头垄断的形成，继而产生形形色色的博弈行为。

西南政法大学学报原静雯，陈红梅：基于政府采购经济效益的微观经济学分析我国《政府采购法》明确规定：在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。由于监督机制的不健全以及“有利害关系”这个定义的模糊性，政府官员暗箱操作的现象还是屡见不鲜。“采购官员及供应商为了各自的利益最大化，容易合谋达成一个对双方具有约束力的私下协议，以共同对付政府和纳税人，损害国家和纳税人的利益。”[6]

不妨将采购官员与供应商的密谋行为看成一个博弈矩阵，因此，他们双方都有选择是否参加密谋的权利。如果采购官员与供应商达成了密谋协议，也就是说，供应商可以通过产品溢价销售获得利润，而采购官员通过运用行政权力对企业和个人的经济活动进行干预和管制，妨碍了市场竞争的作用，从而创造了少数有特权者取得超额收入的机会，进而得到寻租的收益。如果双方均不选择合谋，那么供应商只能以市场价格进行出售，官员也无法得到寻租收益。 假设市场上不存在具有惩罚违法者的监督机构（或者说监督机构不健全），采购官员与供应商之间的博弈就会成为合作博弈。

供应商政府采购官员合谋不合谋合谋10001500600900不合谋01000600800对于供应商来说，如果他合谋且采购官员也合谋，那是最好的，他可以获得最高的利润；如果采购官员不合谋，那么他也可以以市场价格将货物卖出，虽然得不到溢价收入的400元，但是仍然有销售所得的600元。如果供应商选择不合谋，而政府官员希望合谋来得到寻租，供应商不给予配合，供应商就会失去订单机会，受益为0，甚至有可能因为成本投入等原因达到收益为负。如果政府采购官员秉公执法，他也可以以市场价格获得600元的销售利润。对于供应商来说，无论政府采购官员是否合谋，他选择合谋都是对自己有利的。也就是说，合谋对于供应商来说是一个

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占优策略。同样地，采购官员如果选择合谋，无论供应商如何选择，都将是获益的，因而合谋对于采购官员来说也是一个占优策略。

因此，这个博弈矩阵的最终纳什均衡在于双方都选择合谋，此时，采购官员获得寻租机会，供应商可以通过垄断获得溢价收益。由于合谋对双方都有好处，他们便会形成一个利益共同体，从而自我保护，共同对付纳税人。这也就解释了采购官员贪污受贿现象屡见不鲜的原因，即政府采购总是存在无效性。

三、政府采购中的社会福利效益分析政府作为公共物品的主要提供方，为了发挥公共物品的效用，其必须扭曲市场原来的均衡点。同时，“在现实经济社会中，满足政府采购最优解的各项苛刻条件是根本不可能的，由此便出现了政府公共品采购活动过程的低效性以及活动结果的非理想性，即政府失灵。”[7]这就使得政府采购并不能达到一个理想的状态，其主要原因在于：

第一，政府无法做到万能、高效。 政府部门也是由各种各样的人群所组成，他们一定会受到信息、经验、知识等客观条件的制约。也就是说，他们自身的决策能力也是有限的，信息量也是有局限的，因而对于采购规模、采购方式以及采购比例并不能准确地掌握，很难作出相应的判断。政府采购采取“两上两下”的采购预算方式，因而就造成了各个部门衔接以及交流的障碍，使得其高效性大打折扣。

第二，政府失灵难以避免。 由于我国的政府采购采用的是预算方式，即部门给出采购预算让上级进行审批，经上级同意后进行采购。这样的形式使得各个部门都会尽力追求预算最大化以及自身利益最大化，贪污受贿即会从中发生。再加上政府在公共资源配置决策的过程中受到信息约束、激励不足等因素的影响，政府失灵难以避免。 四、根据上述问题的解决意见

（一）加强《政府采购法》的宣传，完善政府采购体制

对《政府采购法》的宣传，有利于采购官员和广大纳税人了解自身的权利以及义务，同时，进一步完善政府采购事项的公示制度和信息披露制度，便于当事人及公众对政府采购进行监督。考虑到政府采购法律体系在整个政府采购制度中处于核心地位，制定我国的《政府采购法》以及相关的配套法规势在必行。从我国情况来看，我国应实行“半集中半分散”的模式。对政府采购中的集中采购部分，通过设立一个专门机构如政府采购中心来组织进行，从而有利于形成采购规模，节约财政资金，有利于加快政府采购市场的形成；对政府采购中的分散采购部分，由各支出单位自行进行，但必须遵循有关的政府采购法规政策。采购体制的完善是政府采购透明化的基础，因此必须加以高度重视。同时，通过完善采购体制，对于“半分散半集中”模式的推广导致其逐渐规范化，使得其契约关系逐渐完备，可以有效地解决委托代理问题。 （二）完善监督机制，招标投标“白箱化”进一步发展

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采用招标的优势在于：“招标的竞争性报价是多维的，投标人不仅在价格上竞争，还要在采购对象的性能质量上竞争。”[8]由于这样的竞争机制的引进，使得采购官员无法随意联系商家，双方达成共谋，从而获利。同时，监督机制对于采购透明度的提升也具有重要意义。设想一下，如果政府官员和供应商面对一个竞争性招标的市场，同时具有完善的监督机制，那么他们的合谋就会有法律风险，合谋的收益也会大幅度降低。假设惩罚机制以及监督机制较为完善，他们的博弈矩阵会由“合作博弈”转化为“囚徒困境”。这时，双方都选择不合谋才能达到纳什均衡。

供应商政府采购官员合谋不合谋合谋800800-100900不合谋1000200750750如果供应商与采购官员合谋，他们所得的支付函数为最大。但由于在现代政府采购中引进招标、投标的竞争机制，采购官员在众多的供应商中经过竞争选出最优标，替代了传统的对比决策模式。这就使得供应商在竞标中市场化的成本增大、中标的风险加大，概率却下降，合谋所获得的期望收益下降，因此其行贿的可能性也随之下降。

相对应的，采购官员在招标、评标的标准程序中由于受一系列规章的制约，同时，由于专家库的引进，导致评标过程更加专业化、系统化。采购过程是在完全公开的情况下进行的，因此，合谋所起的作用大大降低，其主动合谋的预期支付函数因成功的概率太低且风险较大而难以实现。由此可见，采购官员与供应商的预期支付函数的总和不能达到帕累托改进，合谋不符合个人理性的要求。

监督机制对于采购透明度的提升也具有重要意义，因而在完善竞争机制的同时，加强采购部门的外部监督对于保证采购过程透明化具有重大的意义，其中包括财政部门的全程监督、供应商的申诉监督以及技术专家的评标监督。竞争机制和监督机制的配合引进使得合谋不再无成本，从而可以将“合作博弈”转化成“囚徒困境”。 （三）迫使寻租成本增加

政府采购之所以会出现这么多环节上的寻租行为，是因为其具备了寻租产生的“优势条件”。这些条件主要包括：国家权力干预资源配置而形成的体制漏洞使租金成为可能；市场主体作为经济人的利益最大化追求而萌发的寻租动机；权利人基于利益追求和制度缺陷的设租行为。当这三者具备时，也就为寻租创造了基本的条件[9]。

政府官员的寻租对于社会来说会造成十分重大的影响。“权力寻租侵蚀了社会财富，浪费了稀缺的资源，产生了一系列社会问题。”[10]为了避免权力寻租给社会带来的无效性，应该在政府采购决策和实施过程中遏止寻租行为。在选择供应商时，真正运用招投标方法，将采购工作置于“阳光”之下；供应商之间的竞争加剧，通过竞争增加寻租的成本。

通过竞争投标和加大惩罚力度来增加寻租成本是十分必要的。同时，采购小组的构成也应在有资质的人员中随机决定，这就又一次加大了寻租难度。寻租的减少便可以进一步减少贿赂等不正当行为的发生，让政府效率得以提高，使社会福利得以提升。

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参考文献：

[1]蒋满元.政府采购中的共谋行为分析及有效治理的对策探讨[J].中共南京市委党校学报，2008，（2）：54-57.

[2]郭平，王岳江，贺正强，等.政府采购中委托代理问题及其模型检验[J].湖南财经高等专科学校学报， 2006，（1）： 28-30.

[3]张惠琴.中国政府采购制度下的委托代理行为分析[D].石家庄：河北经贸大学，2008. [4]王岳江，贺正强.政府采购中的委托代理问题与监督机制研究[J].广东财经职业学院学报，2005，（6）：5-8.

[5]王珏.对中国政府采购现存问题的探讨[J].科技情报开发与经济，2006，（5）：139-140. [6]邹进文.政府采购的经济学透视[J].当代财经，2002，（2）：25-28. [7]冯志强.政府采购的福利经济学解析[J].辽宁经济，2008，（12）：28-29.

[8]殷红，王先甲.政府采购招标的最优机制设计[J].系统管理学报，2008，（4）：365-370. [9]辜欣.政府采购中的寻租对策研究[D].重庆：西南政法大学，2007.