乡村振兴战略背景下村土地利用规划编制思考

制思考

摘要:随着我国经济不断发展，乡村振兴成为当前政府工作的重点内容。在编制土地资源规划时，要因地制宜，综合考虑各个方面，保证规划方案的科学合理，使其能够适应乡村经济建设的需求，充分发挥出土地资源的价值与作用。本文主要就乡村振兴战略背景下村土地利用规划编制进行了分析。

关键词：乡村振兴战略；村土地利用；规划；编制 引言

新时期，我国工业化、城镇化进程逐步加快，城市规模迅速扩大，造成城乡发展不平衡。大量农村居民进城，农村产业结构和生产模式相对落后，限制了农村经济建设。在乡村振兴战略的引领下，地方政府要充分发挥土地资源利用优势，提高土地资源规划利用效率，实现土地资源利用价值最大化。

1土地利用规划编制程序

农村土地利用规划编制应遵循以下编制程序：（1）前期准备，包括人员组织、设备材料准备、保障资金和数据收集。（2）进行实地调查和研究。确保调查数据的准确性，调查农村经济发展现状，调查农村土地资源的利用、所有权、产业发展、基础设施等方面。（3）对收集的数据进行分析研究。通过对农村的人口发展、生态环境与经济发展等方面的分析，明确农村土地利用规划任务与规划发展方向。（4）农村土地利用规划的编制。以乡村振兴为发展目标，结合当地的实际情况对农村土地利用布局进行优化，统筹安排生产用地、生活用地以及生态用地，加强对耕地与永久基本农田的保护，有序地进行土地整治。（5）对规划进行论证。邀请有关规划方面的专家与政府有关部门，对农村土地利用规划进行研究论证。（6）对规划进行报批公布。农村土地利用规划在得到村民同意后，将其上报给各级政府与有关部门进行审批，并将审批结果进行公示。

乡镇国土空间总体规划更注重对“三区三线”等控制线的统筹落实,主要体现在国土空间总体格局的规划内容中;更注重用地管控的刚性与弹性结合,主要体现在国土空间土地用途管制的规划内容中;更注重土地整治修复和再利用,主要体现在全域土地整治与生态修复的规划内容中;更重视全域全要素的保护,主要体现在自然资源保护和合理利用的规划内容中。

2土地利用规划编制内容 2.1合理规划安排建设空间 2.1.1宅基地

宅基地的布置必须严格按照“一户一宅”的国家政策和每个宅基地的面积标准，依据当地的人口数量与人口变化趋势，来合理地确定宅基地用地面积[4]。在确定宅基地用地面积时，对农村内的闲置土地、闲置宅基地进行充分地利用，尽可能地集中规划宅基地。在确定宅基地位置时，要按照生活便利、居住环境良好、便于农业生产、体现地方特色的原则，从而便利公共基础设施用地安排。在人口多、经济集中的城镇，可以根据道路交通产业布局的特点，来进行宅基地的规划布局，从而实现宅基地的经济价值。在宅基地的布局上，也可以根据当地特点对建筑的风格和高度进行设计。

2.1.2公共用地

农村公共用地规划的内容主要包括公共基础设施用地、道路交通用地、绿化用地。公共基础设施用地例如农村卫生院、学校、村委会、供水与电信设施等；道路交通用地包括村间道路、内外交通道路等；绿化用地包括公园、道路绿化等。在进行编制该规划时，以农村实际人口数量为基础，根据规划要求，结合当地的经济条件、文化环境和未来发展方向，进行合理的规划。

2.1.3经营性建设用地

在对经营性建设用地规划时，要按照集中布局与节约利用的原则进行合理的规划，不占用农村生产用地与生态用地，要落实经营性建设用地管理原则，结合乡镇产业发展、自然条件、历史文化等情况，充分考虑经营性用地的占比。

2.2合理规划安排农业空间 2.2.1耕地保护

实行耕地保护责任制度，严格遵守耕地红线，做好永久性基本农田保护与划定的工作。耕地保护内容主要包括对永久性基本农田的保护与一般农田的保护。对耕地的划分是首先通过对耕地资源进行调查与评价，再根据评价的结果，结合实际耕地的坡度、邻接情况，最后充分考虑产业需求、村民意愿、生态保护等因素。对稻田、沟渠、运河、道路等进行综合的整治，整治后达到优质、高产、肥沃标准的耕地，应当优先划为永久性基本农田，同时要公开永久性基本农田的确切位置，设立统一的保护标志与界桩，使其不被占用或者调整。

2.2.2林地保护

在对林地保护区进行划分时，要考虑当地发展对林地的要求，对林地保护利用的结构与空间布局进行优化调整，对林地资源进行科学合理的配置，适当加快植树造林的步伐，实现林地资源的可持续发展。一些村庄以林业为主要产业，要严格按照持续利用、优化产业结构、科学管理的原则，同时结合当地林业发展实际情况，对林业用地进行合理规划，保证规划切实可行，使林地资源能够稳中有升，村庄林业产业能够健康发展，村民收入能够持续增长。

2.2.3其他农业用地

根据乡村农业生产发展的用地需求，对草地、水域与农业生产用园进行合理的布局，从而提高农业生产能力与农业用地效率。除此之外，根据相关部门的管理要求，对生产设施用地、配套设施用地以及附属设施用地进行合理规划，防止农业生产用地被擅自转为建设用地。在一些村庄内存在一定规模的湿地，要对湿地生态功能进行充分考虑，从而制定相应的保护措施。

2.3合理规划安排生态空间 2.3.1生态空间布局

农村最宝贵的财富是优良的生态环境，这是它区别于到处都是钢筋水泥的城市的最大优势。这些乡村特色生态功能应作为村级土地利用规划的重要内容，采取规划措施保护乡村生态环境，优化乡村生态空间布局。在总体布局上，要有序地进行结构优化，对农业用地与生态用地的保护红线进行划分，从而构建出合理的城镇化格局、生态安全格局、农业发展格局。在需要进行水土保持、保护生物多样性等具体地块，要切实做好生态保护工作。对于出现水土流失、土地荒漠化等问题的区域，应将其划入生态用地，采取相应的措施对其进行保护。

2.3.2生态用途管控

在对生态空间进行布局规划时，要对生态空间利用区域进行严格的管控，防止将生态用地非法转为农业用地与建设用地。当生态空间需要占用土地时，必须走法律程序再得到有关部门批准后再进行下一步工作。为了避免人们的生产生活对生态环境造成破坏，实现人与自然和谐相处，对生态空间实行承载力控制。

2.3.3生态维护修复

倡导开展生态环境的维护与修复以及提升生态功能的活动，积极促进建设用地有序地从生态空间内退出。针对乡村内的水土流失、荒漠化等问题，进行综合治理，对受损土地进行修复，达到保护生态环境的目的。

3村土地利用规划编制中存在的问题 3.1规划方案不详尽

现行土地规划强调土地资源的综合规划设计，缺乏对土地资源的详细分类和具体规划，总体规划在实施时存在若干问题。在乡镇级土地规划中，应从微观规划层面考虑，在实际编制的过程中要注意对细节的把控，从而体现对土地资源的精细化管理，有利于土地资源的科学合理利用。

3.2规划衔接存在阻碍

土地利用总体规划涉及农村经济、文化、基础设施、产业结构等方面，是各部门制定旅游规划、产业规划、城乡规划等具体规划的重要参考。目前，在土地

规划方面存在一些障碍。总体规划与具体规划缺乏协调性和系统性，无法有效衔接。在土地资源的实际利用中，往往需要调整旅游开发、产业落地和城乡建设用地，这对土地规划的系统性产生了负面影响。

3.3侧重土地利用开发

随着我国经济的快速发展，土地作为一种稀缺资源，其应用价值和经济价值不断提高。各地区都把土地资源作为经济建设的重要支撑，在编制土地规划时更注重土地资源的利用和开发，而忽视了相关的保护工作。例如，在规划编制过程中，更多地关注现有耕地和农田的保护，而没有关注当地的生态资源。城乡结合部的土地资源主要用于经济发展和基础设施建设，不重视生态保护和耕地保护，给农村生态环境的可持续发展带来一定障碍。

3.4缺乏公众参与

国土资源部门在编制土地规划时，应当积极采纳当地政府有关部门的建议，对规划方案进行适当修改。在目前的编制过程中，公众参与度低，甚至一些土地所有者在规划中也不知道规划用途。从土地规划的角度来看，规划工作仍处于政府层面。土地使用者和权利人不了解规划工作，处于被动和盲目的状态，不利于土地利用工作的全面推进。

4乡村振兴战略背景下村土地利用规划编制 4.1指标体系的构建

构建简洁实用的指标体系是乡镇国土空间总体规划的编制重点之一。乡镇国土空间总体规划应根据上位规划确定的乡镇战略和功能定位,结合乡镇特色及发展条件,提出更具体的乡镇发展定位。基于此,应综合落实上位规划明确的约束性指标,综合考虑国土空间保护、开发、整治的现状和任务,明确国土空间开发保护在社会经济、资源保护、开发利用、城乡品质、整治修复等方面的近远期规划指标,并形成由约束性和预期性两类指标构成的指标体系,以实现对规划管理实施和乡镇发展水平的监控。指标体系要便于乡镇国土空间总体规划落实市县规划的分

解指标,明确生态保护红线面积、耕地保有量、永久基本农田保护面积、城乡建设用地规模等刚性指标的分解落实情况,并向村庄传导。

4.2从重镇区建设转向全域全要素的分类精准管控

传统的乡镇总体规划较重视镇区建设,在管控层面和范围上主要谋划、统筹建设空间的用地布局与建设安排。乡镇土地利用总体规划则以保护基本农田和耕地为目标,强调自上而下的土地指标分配和边界管控,很多乡镇甚至没有完整的土地利用总体规划成果。传统的乡镇总体规划、土地利用总体规划对于全域的管控能力低下,加之缺乏有效的规划管理手段,造成自然资源保护和监管在乡镇层面严重滞后。在国土空间规划改革背景下,全域全要素分类是实现自然资源统一管理和国土空间总体规划编制的基础。新时期的乡镇国土空间总体规划由以镇区建设空间、物质空间为主要管控范围转向构建乡镇全域全要素的空间管控体系,强调按照发展目标,落实市县规划确定的生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界,落实生态、农业、历史文化等方面的重要保护区域和廊道,合理安排城镇、产业开发轴带和重要节点、重大交通基础设施网络,因地制宜地确定国土空间保护、开发、利用、修复、治理总体格局,构建“多规合一”、协调发展的国土空间格局。新时期的乡镇国土空间总体规划注重统筹建设空间和非建设空间,遵循“用途主导功能”的原则,合理划分覆盖全域全类型的国土空间用途分区,以“山水林田湖草”非建设用地为重点,优化国土空间保护和开发利用格局,实现全域全类型国土空间用途管制,严格落实国土空间用途管制制度。同时,按照“人口资源环境相均衡,经济社会生态效益相统一”的原则,统筹划定生态空间、农业空间和建设空间,落实市县规划的国土分区,明确农用地、建设用地及其他用地的范围、规模和管控要求,从而形成乡镇全域全要素的空间管控体系,对三类空间、所有国土空间分区及所有用地实施分类精准管控。

4.3“三区三线”的落实

统筹划定落实上位规划确定的“三区三线”是乡镇国土空间总体规划编制中重要的规划内容。乡镇国土空间总体规划要确保生态保护红线、永久基本农田保护红线的刚性传导和落地,并划定落实城镇开发边界。一是严格落实市县规划下达的生态保护红线传导指标和要求,将生态保护红线落实到具体地块,并将指标分

解至村庄,确保生态保护红线区域面积不减少、落地准确、边界清晰;落实自然保护区、自然公园等自然保护地规模、边界和管控要求。二是严格落实市县规划下达的永久基本农田传导指标和要求,将永久基本农田落实到具体地块,并将指标分解至村庄,确保布局稳定、边界清晰。三是划定落实城镇开发边界,包括镇区、开发区等集中建设区域。对于已建成较完善城镇基础设施或有城镇建设重大项目需求的乡镇驻地,可划入城镇开发边界内,明确布局、规模和管控要求。同时,可根据资源特征和管控需要,划定其他控制线。例如,划定河湖水域岸线、历史文化资源保护控制线、市政廊道控制线、交通廊道控制线等,明确具体管控措施及要求。

4.4注重生态保护

在农村振兴战略下，生态振兴是一项重要内容和关键指标。在长期的农村经济发展中，生态环境受到不同程度的破坏。在土地规划中,要改变过去重视土地利用,忽视生态保护的思想,加强生态环境保护,营造更加宜人的农村环境。一是对当地土地资源进行综合治理，包括土地复垦和土地整理，对现有村庄、林地、道路、水资源和农田进行综合治理。建设用地、农用地和生态恢复用地应在具体规划中体现，为土地资源综合管理提供方向。二是在实施生态保护中，要根据土壤污染、土地荒漠化、水土流失等区域情况，加强土地资源的恢复，综合治理废弃、闲置、分散的宅基地，改变农村村庄的面貌和风格。三是实施农业用地增减政策。如果占用农业用地，应执行“占用多少，补偿多少”的政策，以确保农业用地面积不受侵犯，科学规划土地利用形式。

4.5全域管控的推进

在乡镇国土空间总体规划编制中,构建全域全要素空间管控体系也是重要的规划内容。首先,在“三区三线”全域空间管制方面,通过深化落实市县规划确定的“三区三线”,对乡镇全域空间布局进行优化和细化;从严核定新增建设用地规模,优化建设用地布局,严格控制建设活动占用耕地特别是优质耕地。其次,在国土空间规划分区方面,统筹安排集中建设区内外的城乡建设空间,落实市县规划中的城乡建设用地指标,结合“三区三线”规划,统筹确定集中建设区内外的规划城乡建设用地规模;保障交通、水利及其他建设用地;优化非建设用地用途分区,加大对非建设空间用地治理和土地腾退整治力度,实现对全域全类型非建设空间的

整体统筹管控。最后,在乡镇全域空间结构确定方面,综合考虑市县规划整体空间结构,分析现状人口规模、镇村分布情况,根据未来乡镇空间演变趋势,明确乡镇空间发展总体格局。

4.6鼓励公众参与

土地资源利用规划关系到农村经济和村民的利益。因此，在实际规划中，应鼓励村民参与，积极听取村民的意见，使土地规划得到村民的认可，减少规划实施中的阻力。国土资源部门应树立正确的公众参与意识，在宣传、规划和基层调查阶段加强与当地居民的沟通，通过多种渠道开展宣传教育，让村民了解政策。鼓励公众通过社会调查和访问参与土地规划。农民作为农村土地资源的受益者，有权了解土地资源规划。鼓励村民参与土地资源利用规划可以避免社会矛盾。

结束语

未来如何编制有效、管用的乡镇国土空间总体规划,是下一步国土空间规划改革发展的关键工作。随着国家层面乡镇国土空间总体规划编制指南的出台,将会有更多地方层面的乡镇国土空间总体规划编制指南发布,届时可能会呈现出不同于本次研究发现的特殊性和复杂性,同时面对乡镇多元化的发展诉求,还需要持续深入的研究补充。

参考文献：

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[4]徐杰,刘瀚.乡村振兴战略下村级土地利用规划的编制要点[J].河北地质大学学报,2019,42(02):67-69.

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