生态公益林补偿问题初探

维普资讯 http://www.cqvip.com ・调查研究・　【文章编号】１００５～４７０７（２００８）０１—０１２～０２　生态公益林补偿问题初探　赵君　０３００１２）　（山西省林业调查规划院，　山西　太原【摘要】生态公益林是整个社会受益的森林资源。由于采伐受到限制，营造资金极度匮乏。本文提出了生　态公益林补偿的必要性、补偿的客观依据以及对生态公益林进行补偿的制度设想。　【关键词】生态；公益林；补偿　【中图分类号】￥７１８　５６　【文献标识码】Ｃ　１生态公益林补偿的必要性　可蓄水及涵养水量约３　４７０亿ｔ，相当　品的两个基本属性，及具有使用价值　生态公益林的主要功能是涵养　于我国水库总容量４　６６０亿ｔ的７５　和价值，向社会提供大量的不同规格　水源、保持水土、防风固沙、调节气　％；每年减少江河湖库的泥沙淤积量　的用材和多种生态效益和社会效益。　候、净化空气等，对水利工程蓄水、保　约７６．８０亿ｔ。由于森林生态效益和社　森林的价值就是在培育和生产森林　水、防止泥沙淤积、延长水利工程使　会效益是在无形中发挥作用的，这部　的过程中，凝结在商品中的无差别的　用寿命有促进作用，对农牧业高产稳　分投资得不到回收，给林业的发展带　人类劳动；生态公益林并不具备交换　产有屏障作用。生态公益林是特殊林　来不利影响。如山西省管涔林区在天　条件，即生态公益林并没有通过市场　业，生产周期长、管护难度大，需要投　然林保护工程实施后的近几年间，由　交换来提供生态功能和为社会服务。　入巨额资金。然而目前生态林的建设　于天然林管护经费投入的严重不足，　按照马克思对商品的定义，生态公益　和管护没有可靠资金来源，资金问题　使得许多管护设施未能建成，林区一　林并不是商品。但是国家为了维持生　已成为工程建设的最大难题。现行生　线管护人员工资不能按时足额发放，　态公益林的持续发展，通过政府行为　态公益林的价值循环以及资金循环　林区生态公益林建设和管理面临着　对其进行价值补偿，即通过政府行为　和周转是不完全、不正常的，社会应　严峻考验。因而，在市场经济体制下，　实现其社会价值可以完成生态公益　付给他们应得的报酬，予以补偿。　确立生态公益林产业的独立地位，使　林的价值交换。在这一特殊情况下，　补偿机制是实现生态公益林资　它商品化、市场化，以及建立与之相　生态公益林才成为特殊商品，西方学　产化管理的前提。生态公益林之所以　配套的资源价格体系、核算体系、税　者称之为社会公共商品。　难以进行资产化管理，就在于它是以　收体系、信贷政策体系和市场运行机　凡是具有使用价值的物品，不一　保护、控制、稳定、改善生态环境为主　制等，是解决林业经营管理费用的重　定都能产生效益，关键取决于科学技　要经营目的的林种。由于生态功能具　要途径。研究生态公益林补偿政策的　术水平使人们对这些物品的认识和　有外部公共性，因此很难在市场上交　目的，就是要把生态公益林补偿核算　利用程度。因而森林生态功能不等于　换流通，也就无法使生态效益与它的　纳入国民经济核算体系，与新的国民　森林生态效益，只有被利用的生态功　成本费用——营造成本费用配比起　经济核算体系接轨，以有效地解决林　能才能发挥效益。所以，森林生态效　来，也就无法从市场角度进行保值、　业可持续发展问题。　增值的资产化管理。　２生态公益林补偿的客观依据　１理论依据　森林生态效益补偿符合价值规　２．益是森林生态功能为社会部门所提　供的生产和生活条件而反应出来的，　或者说，这种效益是由森林生态功能　律和市场规律的要求。商品有价、服　按照马克思的劳动价值论，任何　转化而来的。　务收费是市场经济的基本特征。用材　商品必需同时具备三个条件：一是劳　２．２法律与政策依据　林、经济林和薪炭林可以通过价格得　动产品；二是有使用价值；三是生产　２．２．１《中华人民共和国森林法》　到补偿；防护林和特种用途林等生态　的目的不是为了自身消费，而是为了　《森林法》第六条规定：“征收育林　林也应该得到补偿。森林的生态效益　交换。生态公益林在培育和管护、经　费，专门用于造林育林”，“建立林业基　和社会效益所产生的价值，比它的直　营过程中，凝结着大量的物化劳动和　金制度”。我国自１９５３年建立育林基　接经济效益高得多。如我国森林每年　活劳动；其次是这些劳动产品具有商　金制度以来，对我国用材林的发展起　出旦竖些兰ＱＱ璺±笙　塑　ＦＯＲＥＳＴＲＹ　ＯＦ　ＳＨＡＮＸＩ　维普资讯 http://www.cqvip.com

・调查研究・　到了促进作用，但随着社会经济的发　原则是：征收对象的泛围由小至大；　和计征的标准时，要认真核算并充分　展，生境问题越来越突出，改善和保　征收的标准由低到高，涉及到农民切　考虑到被征收单位和个人的经济承　护环境已成为一项十分紧迫的任务。　身利益的，可少征或不征；征收的环　受能力。可参照国内一些成功的经　　因此，建立森林生态效益补偿制度，　节应尽量减化；征收的资金实行适当　验，对有水费收入的水库、水利发电、　征收森林生态效益补偿费作为培育　集中与分级管理相结合的原则。生态公益林费用，应该是时候了。　２．２．２中央有关通知、报告和决定　３．１征收范围和对象　城市自来水、风景旅游区、风沙区煤　矿，特别是露天煤矿，可分别在原水　定数额或比例计征；在风景旅游区　定比例计征；对风沙区的露天煤矿　生态公益林的受益对象不仅仅　费、电费、门票和煤价的基础上附加　一《中共中央国务院关于保护森林　是依靠生态公益林的生态和社会效　而且包括受益地区内的所有其　立国家林业基金制度；适当提高（除　单位，发展林业若干问题的决定》指出：建　益、从事生产经营活动、有直接收入　内从事的服务项目，可按其营业额的　一黑龙江、吉林、内蒙古林区外）集体林　他产业部门及居民，他们的受益程度　可按其每年采煤收入的一定比例计　　区和国有林区育林基金和更改资金　远比依靠生态公益林取得经济效益　征；对在林区开展野生药材、食用菌、的征收标准，扩大育林基金征收范　的经营单位大得多。因此，征收森林　编织活动的，按当地市场收购价的一　围”。据此，不少省区的林业部门要求　生态效益补偿费，均属于资源补偿性　定比例计征；对进入林区养蜂的可按　把征收育林基金范围扩大到防护林　收费。凡受益于各类防护林和特种用　每次每箱征收一定数额；为照顾农民　和经济林等生态林。《国务院批转国　途林，或依靠这些森林资源从事各项　利益，减轻农民负担，对于农田灌溉　　家体改委关于１９９２年经济体制改革　生产经营活动的单位和个人，都必须　用水、用电应少征或不征。３补偿费的征收、使用与管理　要点的通知》也明确指出：“要建立林　缴纳森林生态效益补偿费。根据国家　３．价制度和森林生态效益补偿制度，实　目前的现实情况，可考虑先对有经营　生态公益林补偿费由各级人民　　行森林资源有偿使用”。１９９２年９月　收入的大中型水库、水利发电、以森　政府的林业行政主管部门负责征收。１０日，《关于出席联合国环境与发展　林经管为依托的风景旅游区以及内　林业主管部门可委托水利、电力、交　大会情况及有关对策报告》第七条指　河航运、采集林区野生植物资源、林　通、供销、税务和风景旅游区的管理　出，“运用经济手段保护环境”，“按资　区煤矿等，征收生态效益补偿费。　源有偿使用的原则，要逐步开征资源　利用补偿费，并开展对环境税的研　偿、社会补偿、市场补偿。国家补偿渠　部门代征，按季转拨林业主管部门，　关于使用与管理，凡大中城市征　生态公益林补偿渠道有国家补　由林业主管部门付给代征手续费。　究”。１９９３年，《国务院关于进一步加　道，应建立公益资源储备；社会补偿　收的森林生态补偿费，原则上应将其　强造林绿化工作的通知》指出：“要改　渠道，由国家向受益单位、个人征缴　中的大部分上缴国家作为中央级林　革造林绿化资金投入机制，逐步实行　征收生态效益补偿费制度”。　一定量的税、费，然后再由国家根据　业基金，由国家统筹安排使用。剩余　具体情况，补给公益林生产者；市场　部分可纳入地方林业基金，分级管理　根据上述法律和政策的条款，可　补偿渠道，推销有形林产品或服务性　和使用。其他地方征收的森林生态效　以确认，作为主要由人工培育的生态　收取，具有不稳定性。国家补偿渠道　益补偿费，大部分应反馈给提供森林　公益林资源，他们具有的生态和社会　才是补偿中最重要的部分。　效益更需要得到经济补偿。为了加快　生态服务的经营单位，主要用于森林　生态公益林补偿的内容，除了林　培育、管护和林政管理开支，剩余的　造林绿化和林业发展，原林业部决定　地补偿费、林木补偿费、林地安置补　可参照育林基金的分配办法，由省、　逐步实行征收森林生态效益补偿制　助费、森林植被恢复费外，还包括林　市、县按比例分成，统一计划、统一调　度。例如，１９９４年１２月向国务院提交　地损失补偿费、林地附着物补偿费、　剂、分级管理。森林生态效益补偿费　了《关于将部分森林生态效益补偿费　林区设施补偿费、承担林地开垦补偿　应主要用于各类防护林、自然保护　列入水利工程供水生产成本的报　费、森林资源涵养水源补偿费和森林　区、风景林和环境保护林的保护和建　告》，建议在制定《水利工程供水价格　资源社会受益补偿费等。　管理办法》时，请将森林生态效益补　３．２征收标准与方法　偿费作为工程供水价格的构成部分，　通过水利部门收取。　３生态公益林补偿制度的设想　补偿总标准应是公益林生产经　设。该补偿费的征收、使用和管理，应　由同级审计和财政部门监督。　【作者简介】赵君（１９７４一），女，２００６　营过程中所消耗的社会平均成本。关　年北京林业大学毕业，现任山西省林业调　键是要确定出生态公益林社会平均　查规划院助理工程师。　【收稿日期】２００７—１２—２０　建立生态公益林补偿制度的总　成本的水平。在确定具体附加的幅度　当里整些　§±整！塑　ＦＯＲＥＳＴＲＹ　ＯＦ　ＳＨＡＮＸＩ