目 录
第一章 警辅制度概述 ................................................................................... 1 一、警辅制度的概念及其价值 ................................................................. 1 （一）警辅制度的含义 ....................................................................... 1 （二）警辅制度对我国的现实必要性 ............................................... 3
1、是预防、减少违法犯罪，维护稳定的需要....................................... 3 2、是服务社会和经济发展的需要 .............................................................. 4 3、是公安机关专群工作相结合的需要..................................................... 5 4、是缓解目前警力严重不足的需要 ......................................................... 5
二、警辅制度在我国的发展历程 ............................................................. 6 （一）建国初期，警辅制度初现雏形 ............................................... 6 （二）改革开放后，警辅制度真正形成 ........................................... 7 （三）新时期警辅制度逐步完善 ....................................................... 8 第二章 警辅规范化管理之必要性 ............................................................. 10 一、警辅制度缺乏统一的法律依据，现有规定效力层级低，内容不一致 ............................................................................................................... 10 二、警辅名称不统一 ............................................................................... 12 三、警辅的职责、权限不明确 ............................................................... 13 （一）警辅能否携带警械 ................................................................. 13 （二）警辅能否驾驶警用车辆 ......................................................... 14
（三）警辅能否从事路面“盘查” ................................................. 14 第三章 警辅职责、权限的法律分析 ......................................................... 16 一、警辅与公安机关之间的法律关系 ................................................... 16 二、警辅不得独立从事行政任务的弊端 ............................................... 20 三、赋予警辅必要的执法权限的法律思考 ........................................... 22 （一）警辅绝对不能进行的事务 ..................................................... 23 （二）警辅必须在警察带领和指导下进行的相关事务................. 25 （三）警辅可以单独从事的事务 ..................................................... 26 第四章 对我国警辅制度规范化建设的展望 ............................................. 30 一、稳步推进立法，解决瓶颈问题 ....................................................... 30 二、强化规范管理，提升警辅素质 ....................................................... 30 三、加强经费保证，提高警辅职业吸引力 ........................................... 31 结 语 ............................................................................................................. 32 参考文献 ......................................................................................................... 33 后 记 ............................................................................................................. 36
警务辅助人员规范化管理研究 一、警辅制度概述
当前警辅制度在不少先进国家已普遍存在并且取得了积极的成果，受到了各国政府及学界的肯定。在我国，警辅已成为一支辅助执法、维护社会治安稳定的重要力量。据保守估计，目前全国的警辅数量至少与警察持平，但是这支队伍在不断发展壮大的同时，也在法律、经费、体制等方面遭遇前所未有的瓶颈。尤其是警辅的职责权限问题上业界专家和决策层都有不少探讨，至今仍未取得有效进展。对我国警辅在实际工作中的热点争议，特别是警辅的职责权限等问题有必要进行深刻的思考，唯如此，方能进一步健全我国的警辅制度、规范警辅队伍建设。
第一章 警辅制度概述
一、警辅制度的概念及其价值
（一）警辅制度的含义
警务辅助人员，简称警辅，也被称为辅警。辅，即协助，帮扶；警，即警察、警务、警事，因此，警辅总的即指协助进行警务或警事活动的一种力量。1广义上的警辅是指除公安机关之外的辅助和协助公安机关从事与警务活动有关的事务的参与力量。两种参与主体不可忽视，即市场和社会。社会的参与力量是指各类社会群众性的治安防范组织。而另一种参与主体则是形式较为自由多元的市场主体。在这一主体参与下最能体现其性质的就是市场运作下的保安公司。他们遵循的是商业化的市场运作理念和模式，开启了警辅组织的市场化进程。狭义警辅主要是指，
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林海文、王世卿：《辅警定义研究》，《上海公安高等专科学校学报》2012年第8期。
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一、警辅制度概述 警务辅助人员规范化管理研究
各地公安机关依据自身需求，从实际问题出发，由公共行政机关组织招聘和录取，实行各自相适应的行政化管理，并由当地政府或公安机关提供福利待遇和权益保障的人员。其主要职能是在公安机关的领导和指派下弥补警力不足现象，辅助警察参与某些警务活动。2本文中所指警辅更是在狭义的警辅概念中缩小了范围，专指行政机关在国家财政支持下,按照自身需求并依照规范招聘的警辅队员，并不包括其他也同样是国家财政支持的联防、协警、协管员等人员，本文警辅概念基本等同于现代意义上的警辅。
现代意义上的警辅概念来源于英美法系国家。英美法系的社会管理理论认为，社会治安应该由政府和民间共同承担的，所以辅助警察作为官方警察的助手或者后备力量，在某种意义上警辅也是一种警察，只不过是特殊警察或另称为辅助警察。3警辅与警察一样，都是社会治安防控体系中的重要主体，其目标都是为了维护社会治安秩序的稳定。警辅的发展是中国政府施行良政的一个缩影，关于它的研究既涉及经济因素又有政治方面的考量，蕴含着丰富且深刻的警务、社会乃至政治内涵。然而，要为警辅深入研究奠定信心，必须掌握警辅理论的学科地位、理论基础以及深刻清晰的界定。社会性、群众性、警事性是我国现阶段警辅所呈现的特有属性，由此可以推出：广义警辅是指为实现国家公共的、部分利益团体的以及个人的警事目的，由政府部门、市场或者第三部门所组织起来的共同参与警事活动的力量；狭义警辅应当是指为实现警务
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汪凤姣、孙瑞祥、郭文龙、朱亚光：《新时期辅警制度发展方向初探》，《北京警察学院学报》2013年第1期。
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警务辅助人员规范化管理研究 一、警辅制度概述
效能，通过制度直接组织管理使用的，为政府或者职能部门购买、聘用或宣传发动起来志愿的社会群众力量。4狭义警辅是我国目前警辅的主要表现形式，也是主要研究的对象。
（二）警辅制度对我国的现实必要性
长期警务实践表明，警辅的存在有其合理性与必要性的。警辅是伴随着我国经济的高速发展而同步发展起来的维护社会治安稳定的重要力量。警辅受命于缓解当前我国公安机关警力严重不足的现实重托，它契合了现代警务资源配置“无增长改善论”的理论内涵，其运用是“花钱买平安”理念影响下的我国公共安全职能市场化的一次创新和实践，并且打破了国家公权力机关对公共安全职能一统天下、一揽到底的大包大揽局面，在经济实效的同时，实现了公安机关和公共安全之间的相互间的双赢，对公安机关警务工作效率的提高、社会成员就业压力的缓解、社会不安定因素的减少、警民关系的密切、社会关系的和谐和社会秩序的稳定等方面发挥着积极的助推作用。5警辅的合理性、必要性主要体现在以下四个方面：
１、是预防、减少违法犯罪，维护稳定的需要。处于社会主义初级阶段的我国，目前仍面临国内外许多不稳定的因素的挑战，社会治安形势仍然很严峻。警辅制度的产生与发展，为社会治安稳定作出了很大贡献。目前我国各地都基本建立了警辅制度，在这发展数年间，警辅人数
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政工言：《建设正规化辅警队伍若干问题探讨》，《公安研究》2008年第9期。
林海文、王世卿：《辅警定义研究》，《上海公安高等专科学校学报》2012年第8期。 5
毛鹏举：《比较视角下我国辅警发展定位的缺陷与修正》，《四川警察学院学报》2012年第8期。
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一、警辅制度概述 警务辅助人员规范化管理研究
也是逐步提高,超过300万之多，在我国一些沿海发达地区一名警察配警辅人数的比例达到1：5。警辅在各种岗位上为社会治安稳定作出了突出贡献。根据数据统计，目前各地警辅抓获的嫌疑人员一般占抓获全部嫌疑人的 50%以上，高的地方在 70%以上，6相当多地方也是依靠警辅这支队伍抑制发案。
以苏州市警辅队伍为例，随着苏州市经济、社会的发展，苏州市公安局警辅队伍逐步发展壮大，目前苏州市公安局警辅人数达到了3万多人，警察与警辅比例接近1：5。警辅队伍在配合警察执勤执法发挥了重要的作用，同时在打击违法犯罪、保护人民生命财产安全做出了不可磨灭的贡献。据统计仅2011年纳入各级公安机关管理的辅助人员协破刑事案件已达8401起，协破治安案件28223起，还抓获违法犯罪嫌疑人29255人，制止违法犯罪19422起，挽回各类经济损失达1600余万元。
２、是服务社会和经济发展的需要。历史证明，当一个社会解决了温饱问题之后，尤其是进入小康社会以后，人们普遍追求的是高一层次的安全问题，人身要安全、财产要安全、出行要安全等等。警辅作为一支群众性专业治安队伍，其本质是为社会为公民提供安全服务，警辅某种性质上如同西方的“保安业”，属特殊的服务业，即通常人们称作的第三产业，服务于社会，服务于市场并从中获取相应的报酬，是其与西方保安业具备的共同特征，所不同的只是由于社会制度的差异，各自的管理体制和运行机制不同而已。警辅力量在防范力量的投放、防范行为的
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杨雪：《辅警执法权问题研究》，《湖南警察学院学报》2011年第6期。
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警务辅助人员规范化管理研究 一、警辅制度概述
组织、防范措施的实施等方面，可以根据治安形势和市场变化，灵活应对，适时调整、例如公安机关对警辅人员的数量的需求就可以根据治安形势的变化而不断做出调整。7另外，作为特殊的服务业，也可吸纳大量的劳动力，从而也缓解了社会就业的压力。
３、是公安机关专群工作相结合的需要。专门工作与广大群众工作相结合是中国特色公安工作的一项十分重要的基本方针，是党的领导和群众路线在公安工作中的具体体现。新的历史条件下，“警”与“民”都发生了变化，公安专门工作如何与广大群众相结合，在实际工作中，是一个需要认真探索的问题，比如治安管理工作中的“契约化”、“责任化”、“自治化”等。警辅的出现，实际上又开辟了另一个途径，那就是群众性治安工作的职业化，它体现了市场经济“有偿交换”原则，同时也是专群工作的一个实实在在的“结合点”，有利于协助公安机关履行日益繁重的维护稳定的重大职责。在官退民进的今天，用更温和的警辅从事相关事务，服务大众，体现了公安机关为人民服务的宗旨。
４、是缓解目前警力严重不足的需要。由于经济高速发展、流动人口大量增长，目前我国各地的警力均严重不足。以苏州市为例，根据苏州市公安局统计，截止2010年12月31日，苏州市区常住人口 2424759 人，流动人口2278251人，流动人口已接近常住人口，但在编警察 仅5732 人，警察与人口比例仅为1：820，即每820人才有拥有一名警察，警力明显不足，也与目前的治安形势不相符。同时，出于维护社会稳定等现
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李艳红：《我国警辅制度研究》，山西大学硕士学位论文2006年。
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一、警辅制度概述 警务辅助人员规范化管理研究
实需要，警察常须参与大量严格来讲非警务的活动，使得警力更显不足。警辅的出现对缓解警力的严重危害不足无疑是注入了新的力量。据不完全统计，目前全国公安机关警辅人员超300万，这支日渐壮大的队伍，在协助公安机关维护社会治安、服务人民群众等诸多方面发挥着越来越突出的作用。8随着流动人员聚集带来的社会管理成本增加，让警辅从事相关的警务辅助工作，有效缓解了警察承担的部分服务社会事务的压力，可以让警察更好地履行警察职责。 二、警辅制度在我国的发展历程
（一）建国初期，警辅制度初现雏形
建国伊始，我国各行各业百废待兴，我国警察制度亦是如此。当时的辅助警力种类有限，警辅制度也很不健全。1951 年，毛泽东同志指示，要在全国各地镇压反革命的斗争中普遍地组织群众性的治安保卫委员会。由此，公安部于1952 年8 月公布实施《治安保卫委员会暂行组织条例》，将治保会确立为群众社会治安防卫的自治组织，在业务上接受公安机关的指导，从而在专门机关与群众路线相结合的基础上形成了新的治安辅助力量管理体制。在治保会的牵头带动下，护村、护寨组织、护厂、护校队、邻里守望等社会组织日益活跃在维护社会秩序的各个领域。8与此相呼应的，其中企事业单位的保卫人员也是一支重要的辅助警力。9中央人民政府政务院在1950年发布《关于在国家财政经济部门中建立保卫
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杨 雪：《辅警执法权问题研究》，《湖南警察学院学报》2011年第6期 9
王焱、殷建国：《论我国警务辅助力量的体制建设》，《中国人民公安大学学报（社科版）》2011年第4期。
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警务辅助人员规范化管理研究 一、警辅制度概述
工作的决定》，规定各企事业单位的保卫工作机关，同时也为中央人民政府公安部经济保卫局及公安部门派出的代表机关，执行国家公安机关的权力。随后在1951年5月，1952年8月公安部先后召开第二次、第三次全国经济保卫工作会议，对保卫工作提出工作方针，对保卫人员提出具体的要求。9为警辅制度打下良好的群众基础，警辅制度雏形出现。
（二）改革开放后，警辅制度真正形成
文化大革命中，“砸烂党政军”，国家机关破坏殆尽，更谈不上法制建设，警辅制度陷于停止乃至倒退之中。粉碎“四人帮”后，主要是在十一届三中全会后，公安工作逐步走上正轨，开始了加强和发展的新阶段，警辅制度的建设也迎来了新的一章。1982 年颁布的宪法第一百一十一条明确将治保会作为居（村） 民委员会中的重要组成部分予以确定。党的十一届三中全会以后，随着改革开放不断深化，社会协助警务工作的组织形式又有了新的发展。从1970 年代末开始，各地公安机关广泛聘用了治安联防队协助应对社会治安形势的变化。这支队伍经过1980 年代的整顿，一度成为一支规模庞大的由公安机关直接领导或指导、组织、指挥的，专业性较强的群众性治安保卫组织。与治保会相比，治安联防队在人员构成、职责要求以及与公安机关联系的密切程度上都有很大差别。由于缺少制度上的认可和保障，治安联防队在运作中出现了许多问题。2004 年9 月公安部发出通知，要求对公安机关聘用的治安员队伍进行专项清理，于2008 年前全面完成清退工作。此后，为解决警力不足的难题，各地公安机关开始因地制宜，继续在实践中探索有效利用社会辅
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一、警辅制度概述 警务辅助人员规范化管理研究
助力量的体制。10此时期在公安机关存在着多种不同性质的警务辅助人员，按照财政的供给方式不同，招录渠道不同等各种因素，划分为联防队员、协管员、保安队员、警辅等。这种现象带来很多弊端，首先一眼望去，看制服就是五花八门，称谓也是做不到统一，尤其每种警务辅助人员的管理规范或有或无，且各不相同，乱象丛生，造成管理上的不畅，引起很多不良后果。此时，社会的发展需要对警辅制度进行改革，警辅制度的大变革迫在眉睫。
（三） 新时期警辅制度逐步完善
民主法制建设伴随着国家各项司法制度改革步伐的不断推进发生了翻天覆地的变化。这是我国法治进程中不寻常的三十年，社会在发展，警务制度在改革，警辅制度更是需要改革。对旧体制中的联防队员等其他性质辅助警力人员的吸收和正规化是警辅制度建设中的重要第一步。据相关报道，至2012年底，绝大多数公安机关内的治安联防队员、协管员、保安员等性质警务辅助人员通过学习考核等方式转为警辅人员。与此同时，依法治国的要求必须建立完备统一的警辅招录，管理等制度，设立相关规范性的法律法规，这些工作正在进行之中。
从苏州本地来看，2012年苏州市出台的全国首个规范警务辅助人员管理的地方政府规章，即《苏州市警务人员管理办法》（以下简称《管理办法》），可以说是为其他地方的警辅管理提供了一个立法样本。该办法明确了警务辅助人员的相关具体职责，同时明确了“不得履行的事务”
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王焱、殷建国：《论我国警务辅助力量的体制建设》，《中国人民公安大学学报（社科版）》2011年第4期。
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警务辅助人员规范化管理研究 一、警辅制度概述
等具体五个方面。明确了“应当定期对警务辅助人员进行法律知识和岗位技能培训”,解决了普遍存在的辅助人员培训难的问题；“实行层级晋升”和“设立岗位标准和调整机制”条款,则解决了上升空间问题；将警务辅助人员社会保险明确为“办理城镇企业职工养老保险、医疗保险、生育
11保险、失业保险和工伤保险、缴存住房公积金”。这样较为详细的规定，
为目前现实中仍然有部分非公安机关聘用的治安辅助人员，例如联防队员等性质的警务辅助人员，提供了一定的参考，也为警辅制度的发展打下良好的基础。
回顾改革发展三十多年，我国警务辅助制度基本上是一个从无到有的过程，得到了迅速成长，但与社会的发展相比，仍然有很大的差距，探索一个规范完善、系统配套的警辅制度仍然路遥任重。
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刘武俊:《辅警非警察、职责须由法定》，《中国经济导报》，2012年5月22日版。
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二、警辅规范化管理之必要性 警务辅助人员规范化管理研究
第二章 警辅规范化管理之必要性
警辅的产生和队伍的壮大，是新的历史条件下的必然要求，尤其对于率先实现小康和实现基本现代化，更显得十分的迫切，不可或缺。目前，全国各地的警辅分布在治安、交通、户口、消防、犬类管理、机关文员等多个领域，承担着大量原由警察承担的任务，成为维护社会治安不可缺少的一支队伍，但与此同时，由于缺少基本的立法规范，警辅存在着法律地位不明确、辅助职权及其行使不清晰、管理不规范、待遇偏低、人员素质参差不齐、人员流动性过于频繁等问题。对警辅人员的概念界定、称呼、警辅人员的类型及职权范围等各方面各地的操作都不尽相同，存在很多争议。
一、警辅制度缺乏统一的法律依据，现有规定效力层级低，内容不一致 目前对警辅进行规范的绝大部分是内部文件和政策性规定,虽然在内容上基本属于宪法和立法法体系内的法律保留事项,但还是因为制定部门错综复杂,暴露出各自为政,职责不清等问题。警辅规范的混乱必定会导致其协助执法时的尺度不均衡,严重挑战构建公正文明的法治社会的发展目标。12我国现有的警辅组织，大部分都是由部门规章加以规范。由此造成的结果是：涉及到公民人身权的警辅组织的运作，不仅政出多门，而且政出“小门”；各地警辅组织的运作，差异很大，且有冲突之处；对警辅
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警务辅助人员规范化管理研究 二、警辅规范化管理之必要性
组织及人员的违法之处，处罚标准又多有不同。13在警辅力量的执法规范等方面，长期以来，受政策性因素影响较大，法制化规范化程度相对较低。现在全国范围内的有关警辅制度文件总体较少，层级较低，尚无以省为单位制定警辅制度文件。各地出台与警辅相关制度的制定主体不一，有政府出台的，有政法委牵头制定的，也有县级公安机关制定的，且出台的均属于低阶位效力的规范性文件。有关警辅制度的名称不统一，有的称暂行规定，有的称意见，有的称管理制度等，还有的是以内部会议、领导批示的形式来强化警辅的管理。辅助力量参与警务工作，既需要因地制宜，形式多样，又要能够相对规范，形成稳定的制度安排。19
现有有关警辅的规定内容也很不一致。有的规定很简单，如南京市建邺区政法委《关于社区辅警管理使用有关规定》，只从合同的签订、工资待遇、日常管理、主要职责等四方面作了简单的规定。有的规定非常笼统原则，如2008 年《滁州市人民政府关于规范公安机关社会治安辅助人员管理适用工作的通知》仅是概括性规定，未有详细的条款规定。也有的规定较为详细，如2006 年《舟山市辅警队伍管理暂行规定》从警辅的职责、纪律、招收录用、组织管理等方面作出较为详细的规定。有的规定本身自相矛盾，如2010 年晋城市公安局城区分局《辅警人员协助执法管理规定》第6 条中明确警辅人员不具有执法主体资格，没有执法权；而该条第（七）项中提到不得进行其他非职责范围内的执法执勤活动，又可理解为“警辅可进行职责范围内的执法执勤活动”，显然条文内容自
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张洪波：《辅警的主体定位及规范》，《法学》2011年第9期。 李艳红：《我国警辅制度研究》，山西大学硕士学位论文2006年。
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二、警辅规范化管理之必要性 警务辅助人员规范化管理研究
身是矛盾的。有的规定内容本身是非法的，如2004年《海安县公安局辅警人员管理制度》第四章第6 条对警辅的职责规定中第5款“法律、法规、行政法规规定的其他职责”，而我国并没有关于警辅的法律、法规，该规定本身是违法的。多数规定注重强调警辅的工作要求、纪律及管理等内容，而未关注或少关注维护警辅权益、权力授予与责任追究等内容。
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笔者认为，正是各地涉及警辅人员管理的法律文件的不规范，造成各地
警辅各自为政的局面。 二、警辅名称不统一
我国目前缺乏关于警辅制度的统一的法律依据，直接导致警辅管理中对警辅的名称都未达成一致。关于警辅，中外并没有一个较为统一的名称或者定义，对警辅概念也缺乏统一的界定。目前，我国各地使用的
15警辅类型及其称谓不尽相同。全国各地公安机关都先后使用过“治安联
防队员”、“治安员”、“交通协管员” 等称谓来称呼不同种类的警务辅助人员。16有的地方将警辅简称为“协警”，如甘肃、浙江、福建、广东等省份；有的地方使用的“巡防员”其实就是警辅，如广东深圳；有的地方将警辅称为“社保人员”，如上海；有的地方将公安机关使用的警辅称为 “警察雇员”，也有许多地方直接称警辅为“辅警”，省去了其他的称
16谓。很多地方是不同种类的警务辅助人员并存，各种类型的警务辅助人
员可能有各自的规范，造成主管部门管理上的混乱。
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作者赵煜、杜宣：《辅警犯罪认定难点及解决方法》，《江苏警官学院学报》2012年第9期。 政工言：《建设正规化辅警队伍若干问题探讨》，《公安研究》2008年第9期。 16
杨显达、李勇：《我国辅警模式初探》，《江西公安专科学校学报》2009年第2期。
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警务辅助人员规范化管理研究 二、警辅规范化管理之必要性
三、警辅的职责、权限不明确
我国警辅人员的管理缺乏规范化和法制化，最突出表现在警辅的职责、权限上。由于警辅可以从事哪些行为，不得从事哪些行为，目前缺乏明确的法律依据，现实中，警辅在协助警察执法时经常遭遇相对人的质疑以及拒绝服从管理的情况，警辅协助警察执法经常面临困境。根据笔者从事警务工作的实际经验，目前，在现实中，警辅在以下几个方面时常引起争议。
（一）警辅能否携带警械
当前，通过巡逻发现抓获违法犯罪嫌疑人是最重要的途径。而违法犯罪的暴力程度也是日益严重，携带凶器作案、团伙作案等形式屡见不鲜。民警可以携带什么样的武器装备，应该在什么情况下如何使用这些武器装备，相关的法律法规做出了明文规定，尤其《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》对民警使用武器装备做出了规范。警辅队伍虽然属于公安机关，且工作在治安防控第一线，直接面对着违法犯罪嫌疑人，但警辅人员该装备什么，该怎么样去使用装备，法律上并没有直接明文的规定，装备的标准比较混乱。 一般各地均根据各自的实际情况来装备。在治安形势严峻的地区，例如广州就为一线的巡逻警辅人员装备了催泪枪，而国内其他更多的地方为警辅装备的是橡皮警棍。有时在同一地区因为不同区域治安防范的需要，给警辅人员的装备也有所不同。例如一般的派出所给警辅只装备橡皮棍。某些大型超市、火车站等
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二、警辅规范化管理之必要性 警务辅助人员规范化管理研究
人员流动密集区域，因为容易发生盗窃等案件，给便衣巡逻的警辅就会配备手铐，如果发现现行违法犯罪嫌疑人，便衣警辅就会上前使用手铐抓捕扭送。广佛都市网讯2012年7月4日报道了一起当地发生的抢夺案件
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，抢夺嫌疑人就是被伏击的便衣警辅给当场抓获，并现场戴上了手
铐。在现实中，由于没有配备相应的防范装备，甚至某些派出所警辅会私自购买电警棍、辣椒水等器械在工作中使用，派出所领导对此也予以默许。警辅队员能不能配备警械，装备什么警械，在什么情况下能使用警械，无论在实务界还是学术界都存在一定的分歧。
（二）警辅能否驾驶警用车辆
实际工作中，警辅人员担任着主要的路面巡逻任务。以苏州市警辅人员的工作模式为例，路面巡逻基本都是由警辅人员驾驶警用摩托车或者警用电瓶自行车在各自的巡区巡逻检查。按照中华人民共和国公安部第 89 号令，即《警车管理规定》，警车只能由警察来驾驶。但实际工作中，警辅作为公安机关的辅助力量，不能驾驶警用汽车或警用摩托车，显然与当前的治安形势不相适应，现实中也依然存在警辅驾驶警车的现象。另外，根据89号令，虽然警车只能由警察驾驶，但该规定却未明确：如果不能驾驶警车，警辅能否使用警用电瓶自行车？
（三）警辅能否从事路面“盘查”
目前很多城市在一些重要的卡口及路段都设置了治安岗亭，这些岗
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载中国广佛都市网-珠江时报，
http://www.citygf.com/FSNews/FS_002003/FS_002003001/201207/t20120704_3500407.最后访问时间2013年10月16日。
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警务辅助人员规范化管理研究 二、警辅规范化管理之必要性
亭主要是由警辅来值守。治安岗亭的警辅有个重要的工作任务，就是收集过往行人和车辆的信息，再输入上级配发的警务通设备内进行数据的收集比对。笔者发现警辅和过往公民的对话一般都是这样开始的，警辅人员：“我们是某某派出所警辅，请出示你的身份证？”或者是“我们是某某派出所警辅，身份信息报一下我们核实一下？”，有公民马上提出质疑，说警辅没有权力在路面盘查或者检查身份证。在检查电瓶自行车时，警辅会查看电瓶自行车是否上牌照，核对该车辆驾驶人的相关证件，进行公安机关的日常管理工作。此时也可能遭相对人拒绝，甚至少数情况下相对人会和警辅争吵，说警辅不具有执法权，没有权力查车，个别情况下甚至会发生殴打警辅的情况。现实工作中，警辅在路面检查的行为时常遭遇被查人的拒绝，认为警辅的行为是于法无据。但警辅能干什么，在什么范围内怎么干就有了争议。另外，目前对警辅能否配备警务通、能否对违章停车贴处罚告知单等也时常引发争议。
笔者认为，之所以在警务辅助警察执法时存在这么多的争议，究其根本原因，还是源于警辅法律相关制度的不健全，特别是有关警辅的职责、权限的法律规范不明确、不统一。只有深入探讨警辅的辅助执法的合理权限并将之上升为法律规范，才能为警辅的辅助执法行为提供依据，使其既能充分发挥辅助警察管理公共事务的职能，又不致于对公民合法权益造成不法侵害。
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三、警辅职责、权限的法律分析 警务辅助人员规范化管理研究
第三章 警辅职责、权限的法律分析
一、警辅与公安机关之间的法律关系
笔者认为，欲正确界定警辅的应有职责、权限，首先应厘清警辅与公安机关的法律关系。笔者认为，我国的警辅与公安机关的关系应属于行政法上的行政委托关系，警辅的正确法律定位应为公安机关的行政助手。
行政委托是指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织或个人来行使的法律行为。其特征如下：第一，行政委托的委托方是具有行政权力的行政主体，委托事项与行政主体的行政管理活动密切相关。这一点可以将行政委托同一般的民事委托代理区别开来。第二，受托人行使职权或从事行政事务的依据并非直接来自于法律规定，而是来自于行政机关的委托协议。第三，受托人以行政主体的名义行使职权，法律效果归属于委托方，即受托人不因行政委托而取得行政主体的地位，受托方因履行委托事项而造成的法律后果由委托的行政主体承担。在警辅制度中，警辅队伍实际上就是接受了公安机关的委托，协助其执行部分公共管理的权力。这实际上是私人参与执行警察任务的一种表现。警辅协助参与执行警察任务，就相当于行政机关手足的延伸，其是在行政机关的直接指挥监督下协助行政机关执行行政任务。18《苏州市警务辅助人员管理办法》第５条就明确规定警务辅助人员为“人民警察的助手”，在
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赵永昌：《论辅警的法律地位》，《科技信息》2012年第12期。
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警务辅助人员规范化管理研究 三、警辅职责、权限的法律分析
公安机关及人民警察的统一指挥和监督下履行职责，其依法履行职责的法律后果由公安机关承担。
以往警察任务一直被视为属于国家的核心任务，必须由人民警察亲自承担。虽然目前我国法律、法规直接授权私人行使警察权的规定还不多见，但随着私人参与执行警察任务改革的不断推进，特别是在警察任务日益增多与警力严重不足的矛盾日益凸显时，将警察任务中的某些纯粹服务性、技术性、辅助性事务分离出去交由警辅直接执行不失为一种
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有益的尝试。例如面对形势严峻的吸毒现状，仅靠公安机关的力量显然
无法完成强制戒毒任务，必须发动社会力量广泛参与。其他的类似外来人口居住证办理、道路交通安全讲习、防诈骗宣传、消防知识宣讲、邻里琐碎纠纷调解等与警察强制权无关的服务性警察事务，完全可以通过法律、法规乃至规章授权的方式直接转交警辅执行。
由于行政委托并不发生行政主体资格的转移，被委托者实施行为的一切法律后果都由委托机关承担，因此，在遵守法律优位原则的同时，完全可以将某些警察任务事项委托给私人行使。例如，违法停车的拍照取证任务、非机动车牌照的检查任务、养犬证照的检查任务等相对较弱的警察权事项完全可以委托给辅助警察行使。还比如，面对形势严峻的吸毒现状，仅靠公安机关的力量显然无法完成强制戒毒任务，必须发动社会力量广泛参与。其他的类似外来人口居住证办理、道路交通安全讲习、防诈骗宣传、消防知识宣讲、邻里琐碎纠纷调解等与警察强制权无
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章志远：《私人参与执行警察任务的行政法规制》，《法商研究》2013年第1期。
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关的服务性警察事务，笔者认为，也完全可以通过法律、法规乃至规章授权的方式直接转交警辅执行。这些警察事务具有工作量大、不涉及人身自由、非属行政执法最终处理决定等共同点，具有实行功能民营化的可能性。又如，一些地方进行的治安承包改革尝试也可以归纳为广义的行政委托范畴之中，无论是纯粹的路面巡逻还是巡逻过程中必要的盘问，都可以通过签订治安承包协议的方式委托给承包人行使。无论警辅是在公安机关和警察的监督、指导下进行一定的辅助工作,还是特定情形下,独立和部分地参与执法,其行为结果都同样归属于公安机关。
当下各地纷纷通过制定规范性文件的形式, 明确警辅作为行政助手的身份,同时又规定警辅不具备执法权限。例如各地均通过《公安机关交通协管员管理暂行办法》等, 将交通协管员定位为协助交通民警从事疏导交通、维护交通秩序的专职人员，而又规定交通协管员不具有道路交通管理执法权，须在交通民警带领下执行职责。但到底哪些事项属于“道路交通管理执法权”，警辅具体可以从事哪些任务，不得哪些任务，都缺乏明确而统一的法律依据。
目前警察任务的委托存在的最大问题还在于法律依据不足，毕竟通过内部规范性文件的形式进行委托不仅无法让民众知悉，而且也无法解决相应法律责任的承担问题。为此，加快有关地方规章制定工作的步伐迫在眉睫。在我国当下的实践中，行政委托呈现出诸多乱象，特别是将警察权随意委托给辅助警察行使之后，暴露出大量公权力肆意侵犯民众私权利的恶性事件。为此，有学者提出，对于行政委托，我国需要的不
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警务辅助人员规范化管理研究 三、警辅职责、权限的法律分析
是实践中的积极推进、理论上的提倡论证；相反，我国需要的是实践中的适当收缩和明确界限以及理论上的正本清源。根据《中华人民共和国人民警察法》第７条的规定，人民警察所行使的具有强制性的公权力主要包括行政处罚权和行政强制措施权。在实践中，侵犯民众私权利的事件也集中体现在上述两类公权力的行使上。因此，对这两类具有国家暴力色彩的警察权力应当禁止委托给私人行使。事实上，《中华人民共和国行政处罚法》第１８条和《中华人民共和国行政强制法》第１７条均对委托行使权力作了严格的限制，尤其是对后者限制更严。法律不仅规定行政强制措施权“不得委托”，而且还规定“应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施”。20至于调查、检查等其他警察权力能否委托实施以及如何委托，我国目前并无统一的法律规定。
由于作为行政助手的警辅与公安机关之间仍属于行政委托关系，因此，在警辅开展相关协助工作后，政府作为警辅的委托机关和主管机关，按照“谁用人、谁管理、谁负责”的原则，应该有不可推卸的责任。这种责任与公安机关自己履行职责时应承担的法律责任应无二致。由于警辅协助执法是以公安机关的名义，其行为的后果由公安机关承担，警辅的协助执法行为直接关系到公安队伍的形象，所以必须加强对警辅辅助执法行为的法律监控，应在立法上明确警辅的职责范围、履责程序与方式、警辅的权利义务、监督与保障、政府责任以及权利救济等规定，使警辅能够在法律的框架下职权职责明晰，既不能跟着感觉走，“任性妄
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章志远：《私人参与执行警察任务的行政法规制》，《法商研究》2013年第1期。
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为”，又不至于因为缺乏依据，协助执法处处碰壁，“无所作为”。 二、警辅不得独立从事行政任务的弊端
目前学界和实务界的通说是警辅作为行政助手,警辅不具备“执法权”。由于人们在对“执法”、“执法权”、“执法主体”等概念认识和使用时存在的分歧和混乱，以及各地公安机关警辅管理办法对“警辅不具备执法主体资格”的原则性规定，导致现实中人们很难彻底界分清楚“执法权和执法权的辅助”以及“执法工作和执法工作的辅助”之间的范围和边界，这种不能彻底脱离的皮肉连带关系容易驱使警辅出现职权行使和职责履行时的思想困惑、心理疑虑和行为失范。21
“警辅不具备执法主体资格”是否意味着警辅就不得单独从事任何行政事务，而均须在警察的带领和指导下行为？笔者认为，这样的观点既不切实际，也存在很多弊端。笔者认为，尽管警辅是行政委托关系中的受托人，是公安机关的行政助手，但受托人和行政助手并非不得单独从事任何执法任务，对所谓“执法权”不宜作过于宽泛的界定。只有涉及限制公民权利、或为公民增加义务类的执法权属于警辅不得单独行使的范畴。而对于技术水平较低,劳动强度较大，与警察强制权无关的服务性警察事务应当可以由警辅单独从事。通常,警辅辅助行为的履行方式和限度有别于正式的警察行为,协助的分寸和尺度只有在具体事例中才会有准确清晰的判断。在一些不涉及到合法公民权益的事例中,尤其是紧急事件的处理中,警辅应该被赋予更多的代理公权力,这一方面是基于法治国
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张洪波：《辅警的主体定位及规范》，《法学》2011年第9期。
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家的私人权利需求,也是作为警察辅助公权力的需求。24笔者认为，警辅不具备执法主体资格之意在强调，警辅所拥有的是不同于警察“（高权性）执法权”的“辅助执法权”。
笔者认为，警辅不具有人民警察身份，不占据公安机关警察编制，不具备执法主体资格，其有责无权的“辅助警力”身份决定了警辅不能真正增长警察数量，客观上制约了警辅作用的应然发挥，实际上也违背了警辅制度设立之初的本意。以公安行政执法权的行使为例，无论在人大制定的《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》等有关公安行政管理的法律规定中，还是在公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》、《道路交通安全违法行为处理程序规定》等行政规章中，都对办案民警的人数做了2名以上的强制性规定（当场处罚程序例外，可以为1名），由上述规定可以看出，目前警辅并不能突破法定程序限制性规定而单独执法，必须在警察的指导、带领下辅助执法，这种现状无法将在编警察置换出来，不符合警辅设立的初衷。但并不意味着所有涉及行政管理的事务警辅均不得单独从事，对何谓“执法”事务，警辅可以从事哪些任务，不得从事哪些任务应当清晰界定。否则，在从事警务辅助工作时，警辅可能基于“这个事情属不属于自己职权范围、自己该不该做”的思想顾虑而错失履职时机，也可能出于“多一事不如少一事，害怕承担责任”的心理顾虑而在遇到问题时畏手畏脚以致不能及时、正确履行职责。其次，在对警辅的行为影响方面，警辅难免僭越自身职权范围，有意无意
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的做了本应属于公安机关在编警察职权分内的事务，“分担”了公安机关在编警察的职责，从而主动或被动的在替编警察执法，由此产生的危害不容忽视。
三、赋予警辅必要的执法权限的法律思考
依法行政原则中的行政效能原则告诉我们，在要求行政机关依法履行经济、文化和社会事务管理职责的同时，法律、法规还应赋予其相应的执法手段，以此实现职责与职权的统一。就我国警辅身份定位和权责配置的规定来看，警辅既要认真履行协助警察完成各项警务工作的职责，又要严格遵守警察职业规范和职业纪律，却唯独没有获得与履行上述职责相匹配的警察身份和警察职权，无形之中将警辅置身于有责无权的困境，也难以确保权责统一。随着警辅制度的逐步建立，在此方面亟待完善。随着社会变迁,警察无法面对爆发性和突发性增长的安全事件,增加执法主体成为必然的选择。由于国家基本治理理念和现实法律的双重限制,警力不能随意增长,将一些不重要的事务直接赋予警辅执行,就成为必然的选择。22国务院根据《立法法》拥有较大的立法权限,公安部根据国务院的决定来制定部门规章,同时该法第73条还对地方性规章予以概括授权,可以为执行法律、行政法规、地方性法规而制定规章;以及制定属于本行政辖区内的具体行政管理事项。警辅的部门或地方立法是为了实现警察维护秩序和安全的具体行政管理事项,在制定警辅的角色定位和工作职
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张洪波：《辅警的主体定位及规范》，《法学》2011年第9期。
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责时,只要遵从《立法法》等立法的基本原则和具体规则,就可以通过清晰定位和明晰职责帮助警察主体更好地履行其职能。一个法治社会，执法权都有规范的权力边界，从而使公民权利得到最大限度的保障。23对于警务辅助人员所从事事务的范围，笔者赞同《苏州市警务辅助人员管理办法》立法起草小组所提出的方案，即针对不同的情形，可以将警辅所从事事务分为三种情况来区别对待的方案。尽管该办法草案中所设计的方案最终未被最终的地方政府规章所采纳，警辅具体可从事和不得从事的任务类别仍有讨论的余地，但笔者认为，这为完善我国警辅制度的发展提出了一个非常有价值和值得深入研究的方向。即将所有可以由警察从事的任务根据警辅是否能够从事而分成三大类：
（一）警辅绝对不能进行的事务
依法行政是行政法中的总原则，根据“权自法出，法无授权不可为”的原则和精神，警察权的享有和行使主体必须是公安机关及其在编警察，警辅是辅助在编警察执法、管理的聘用制人员。各地公安机关虽然大都通过肯定式列举的形式在各自制定的警辅管理办法中为警辅配置了一系列的职权、职责，但是囿于“权自法出，法无授权不可为”原则的约束，又都明确规定：警辅不具备执法主体资格。对于带有明显的强制性行政处罚等行政行为，行使处罚权必须有法律法规明确规定，对行政主体有严格的要求。由此可以看出，警辅不具备执法主体资格之规定意在强调，
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鄂振辉：《执法权研究》，山东大学博士学位论文2007年。
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实质性和高权性的执法工作只能由警察去完成，警辅不能行使专属于警
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察的行政执法权和刑事司法权。根据相关行政法律、法规和规章的规定，
相对于高权性的警察，警辅不具有行政处罚、行政许可、行政强制、刑事立案、刑事侦查、刑事强制、武器使用等权力。
但实践中，有的基层派出所只使用警辅来看管违法犯罪嫌疑人，实际上等同于让警辅单独对公民人身采取强制措施；有的基层巡逻警辅在巡逻中违法扣押嫌疑人的证件、嫌疑车辆以及一些非法财物如赌博机等；有的交通警辅在交通警察执法过程中，代替警察收取驾驶证、行驶证，便于警察处罚；在交通警辅开展先期处理事故的过程中，超出调解与劝导权限，独自作出事故责任认定。关于武器警械的使用，也存在类似的问题。根据《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第三条的规定，我国警辅绝对排除了配备枪支的可能性，不像其他国家或地区的警辅可以配备枪支、弹药等致命性警用武器，例如香港地区的警辅按照规定就能够配备警用枪支，拥有执法权和指挥权。但根据《公安部关于印发<公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定>的通知》十二条第二款的规定，保安人员执行一般任务时，可根据需要配备和使用橡胶警棍等非杀伤性防卫器械。牵涉较多私权范畴的保安都能配备和使用橡胶警棍等非杀伤性防卫器械。毋庸置疑，警辅当然也能够配备和使用橡胶警棍等非杀伤性防卫器械。但对于限制、约束人身自由的相关警械，如手铐等，笔者认为，警辅是不能随身携带并私自使用的，因为使用这些
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葛茜茜、孙赛赛、吴海峰、苏岑：《治安社会化新力量-我国辅警问题探析》，《中国科技投资》2012年第30期。
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限制人身自由的警械行为，法律规定只有民警依法才可以使用的，警辅当然不能使用。
(二) 警辅必须在警察带领和指导下进行的相关事务
公安机关根据公安行政法律、法规和规章的规定，为完成公安行政管理任务，对行政相对人所实施的影响行政相对人权益较小的维持秩序、检查等行为，警辅在警察的带领和指导下才可以进行，并不能因为警辅是公安机关的被委托者，就对委托事务的范围不加限制。警辅在警察带领和指导下进行, 可以行使下列职权:协助开展治安检查; 协助维持大型活动现场秩序, 进行人群控制; 要地看守; 协助盘查、堵控有违法犯罪嫌疑的人员和相关物品; 协助看管违法犯罪嫌疑人等。25
在我国警辅的个人素质及目前的环境等因素条件下，对警辅能够单独开展的工作范围要严格控制。以《人民警察法》第8条为例，警察对违反治安管理的人可以采用强制措施。但是当警辅人员在此情境下协助公安机关维持辖区治安管理工作时，在没有法律授权的情况下，如果单独对涉嫌违法行为人采取了行政强制措施，将其带离现场，即属于因没有职权依据而主体违法的情形。在警察的带领和指导下，协助警察对嫌疑人员采取强制措施，则此时警辅人员相当于是警察的帮手，其完全置于警察的监督之下，是警察权力的延伸，在某种程度上讲是警察权力实现的工具。《人民警察法》第9条，《公安机关适用继续盘问规定》第7条及《中华人民共和国居民身份证法》第15条明确规定盘查和查验身份
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周磊、李安娜：《关于我国辅警的几点思考》，《四川警察学院学报》2008年第6期。
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证行为，实施主体必须是公安机关人民警察，法律法规对盘查和检查身份证规范作出明确的规定，只有在符合规定的情况下警察才能进行盘查和检查身份证的行为。所以警辅是不能独自进行盘查和检查公民身份证行为的。但上文提及的警辅将路人的身份信息录入警务通的行为有待值得商酌。笔者个人认为警辅在路面手持警务通收录信息，这一行为并不是真正意义上的盘查或检查身份证行为，这只是一种收集信息的行为，是一项简单事务性和机械程序性的工作，类似的行为就像信息登记员上门登记信息一样。这个行为没有任何的强制性，完全出自被收集信息人的主观态度，愿意配合警辅工作，拿出身份证核实是可以的；不愿拿出来口头报出名字也是可以的；如果不愿意报出信息，警辅只能通过劝导的方式来完成工作，要是实在不配合则警辅是一点办法也没有，只能让该人离去。这种行为并不对他人的人身或者财产等合法权益产生任何的实质影响。这项工作的开展过程中，仍然要注意一些问题。不排除一些素质较低的警辅，认为是上级交办的任务，当公民不配合时，就采取限制人身自由，甚至带到派出所再核实的作法，这就提升了该行为的强制程度，可以视为公民被检查身份证或被盘查了，此时公民的合法权益就被侵犯，公民可以通过法律渠道来保护自身合法权益。
(三) 警辅可以单独从事的事务
行政委托并不意味着受托人不得单独从事某项事务，尽管受托人仍须以委托人的名义去行使权力，其法律后果也由委托人承担。笔者认为，对于一般的公民都可能以纯粹的私法主体身份参与相应警察任务的执
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行，警辅当然也可以单独。诚如我国台湾地区学者李震山所言：“私人或民间组织，除法令有特别规定者外，皆可基于自助心理或社会责任意识，自愿贡献心力，参与警察任务之执行，此类自发性组织或个人，既不必受法律组织形态之限制，人事经费上又不受民意机关与外在压力影响，并可以选择政府力有未逮之任务，加以协助，其所提供服务，必会受到尊重与支持。政府除不断激发人民参与警察任务执行之社会责任意识之同时，应有义务提供良好的法令，以解决因私人自愿参与警察工作所衍生之法律问题”。26站在功能主义的立场上看，私人无论是基于自卫“被动”还是基于公益“主动”参与危险防止或犯罪追缉等活动，都能够减轻国家本应承担的警察任务。在我国私人参与执行警察任务的实践中，事实上就存在着大量私人以普通私法主体身份参与执行警察任务的实例。例如，一些地方出现的“民营消防队”，大多是由私人投资成立并按照企业模式运营的。这些民营消防队与当下很多民办养老院、民办学校一样，缓解了政府的诸多压力，满足了普通民众的需求。当然，对于农村偏远地区的民营消防队，政府应当加大扶持力度，确保消防服务均等化的实现。又如，企业内部设立的护厂队、学校内部设立的护校队对于各自单位的安全防范工作都起到重要的作用。这种自发形成的护厂队、护校队与公安机关之间并没有形成授权或委托关系，也不是在公安机关的指挥下工作，完全是普通的私法主体。27此外，我国《刑事诉讼法》第六十三条规定：对正在进行犯罪、通缉在案、越狱逃跑、正被追捕等犯
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章志远：《私人参与执行警察任务的行政法规制》，《法商研究》2013年第1期。
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罪分子，“任何公民都可以立即扭送公安机关、人民检察院或者人民法院处理”，既然普通公民都能对上述犯罪分子进行扭送，警辅当然也可以进行扭送，而无须警察的指导和带领。此外，笔者认为，为了使有限警力能够集中精力处理重要的核心警察任务，就必须放手充分发挥辅助警察在其他非核心警察任务履行中的作用。对于诸如外来人口居住证办理、道路交通安全讲习、防诈骗宣传、消防知识宣讲、违停车辆的提示、拍照，交通违法行为的劝阻等与警察强制权无关的服务性警察事务，警辅应该都可以单独从事。这些事务具有工作任务量大、技术含量低、不涉及警察强制权行使、不直接影响公民人身权财产权等特点，完全可以从整体的警察任务中剥离出来，进而使人民警察能够从这些琐碎的事务中抽出身。此外，这也与现实中，公安机关广泛委托警辅履行上述任务的实践相一致，有助于使警辅与人民警察之间密切协作、相得益彰，共同完成好警察任务的履行。
对于警辅人员能否单独驾驶警用车辆巡逻的问题，笔者认为，现实中很难杜绝警辅来驾驶警用汽车和警用摩托车。首先从警用汽车上巡逻人员的状况来看，一名民警带领一名警辅在巡逻，在这过程中遇到各种110报警，需要他们及时到达现场处置，而且一般一个巡逻班次就达到8至10个小时，这期间还要处理各种警情事项，如果要求长时间都是由民警一个人驾驶车辆，极不现实。现实中警车也多由警辅来驾驶，警辅在很大程度上起到驾驶员的角色。但按照《警车管理规定》，警辅是不能驾
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警务辅助人员规范化管理研究 三、警辅职责、权限的法律分析
驶警用车辆的，在巡逻工作中，上级领导也知道这种行为是违规的，但往往别无他法，只能要求警辅人员在驾驶巡逻警车时，要着装规范，并带好证件，并要求驾驶警用汽车巡逻中应有民警在场。有些地方则将警用摩托车的警用车牌换为民用牌照来规避相关规定，但因为摩托车上的警徽标志，以及安装的警用报警器等专用标识存在，不可否认这仍旧是一辆警用摩托车，警辅人员驾驶这种警用摩托车在路面上巡逻仍然违反了《警车管理规定》。公安部出台的警车管理规定，之所以明确规定了警车的驾驶人必须是民警，是为了防止非法定机关使用警车，防止非警务人员驾驶警用车辆等而产生不良影响及后果。但是否就要因噎废食，是否有必要对于警辅驾驶警用车辆正常工作是否要绝对禁止，笔者认为有继续探讨的空间。虽然《警车管理规定》中明确规定驾驶警用汽车和警用摩托车的人员必须是符合驾驶资格的警察。但从法理上的分析及现实的发展需要来看，警辅应该可以驾驶警车。在目前城市发展迅猛的今天，各种违法犯罪形式日新月异，巡逻方式采用摩托车已经是很平常的事情，最起码的驾驶警车的资格都没有，警辅人员的巡逻等工作，将会是一个不可能完成的工作。所以应对《警车管理规定》中驾驶警车资格应该重新审视，用发展的眼光来看待这个问题，来完善警辅相关制度。
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四、对我国警辅制度规范化建设的展望 警务辅助人员规范化管理研究
第四章 对我国警辅制度规范化建设的展望
总体上，警辅制度的产生和发展对于缓解警力不足、发动社会力量参与公共管理都起到了积极作用。但加强警辅制度的规范化、法制化也势在必行，从诸方面强化警辅队伍的规范化管理。 一、稳步推进立法，解决瓶颈问题
警力资源的严重不足的压力和社会治安现状，警辅队伍对其只能做强做精。解决警辅管理问题，最终要靠国家层面的制度设计，明确警辅法律地位、警辅的性质、职责和任务以及警辅的任职要求,厘定警辅能干什么、不能干什么，走出警辅身份、保障、体制方面的多重困局，使我国警辅制度的发展走上一条健康、有序的道路。这就需要尽快启动国家层面立法工作，颁布规章或指导意见，乃至提请修改完善《人民警察法》和 《公安机关组织管理条例》，努力突破制度障碍，探索建立符合时代发展要求、满足现实工作需要的中国特色现代警辅体系，为全国警辅队伍规范化、法治化建设奠定基础。 二、强化规范管理，提升警辅素质
警辅队伍存在的突出问题，公安机关自身需要高度重视，坚持从规范入手，加大管理力度，加强日常监管。首先，警辅应整体纳入公安机关中管理使用，理顺公安机关对这支队伍的领导、管理关系，建立对该队伍的管理使用规范。其次，建议层层建立警辅管理专职机构，或指定
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警务辅助人员规范化管理研究 四、对我国警辅制度规范化建设的展望
管理部门，归口管理警辅的招录、培训、考核等工作，指导用人单位提高管理使用水平。特别要认真抓好政审、思想教育、保密教育和业务技能培训，严防发生重大问题。有条件的地方，应当开发统一的警辅管理信息系统，提高队伍管理信息化、科学化水平。第三，做好建章立制工作。建议公安部或省级公安机关下发指导意见，参照警察相关规定，对警辅招录条件、薪酬标准、考核奖惩、晋级晋升、辞退清理等作出明确规定。编写全国或全省统一的培训教材和岗位业务标准，推进警辅专业技能教育培训的规范化。
三、加强经费保证，提高警辅职业吸引力
近年来，越来越多的年轻人加入警辅队伍，警辅逐渐成为解决大学毕业生就业的一个重要出路。苏州市公安局目前的警辅构成中，有不少是大学本科毕业生，甚至还有研究生。这些人不像以前的下岗职工，他们年纪轻，有学历，有思想，对职业期待较高。但是目前相对来说，警辅的待遇偏低，缺乏职业前景，对这支的队伍的稳定和发展不利，人员流失的情况比较严重，因此警辅工作的积极性也受到影响。岗位没有吸引力，急需推进警辅专业技能教育培训的规范化。对此，一方面要加强经费保障，逐步提高警辅的待遇，努力改善警辅的工作、生活条件。特别是偏远贫困地区，更要保障警辅的运行经费，杜绝警辅乱罚款、乱收费现象的发生。另一方面要健全警辅等级晋升机制，给警辅更大的发展空间，激发警辅队伍活力，增强警辅职业认同感。
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结 语 警务辅助人员规范化管理研究
结 语
在我国，警辅队伍已成为一支辅助执法、维护社会治安稳定的重要力量。警辅制度的建立对警辅队伍的发展起着积极的推动作用，警辅制度的完善对这支队伍起到规范高效的管理作用。作为中国法治进程中的重要一环的警辅制度，其发展是中国政府施行良政的一个缩影，是中国依法行政的重要体现。关于它的研究既涉及经济因素，又有政治方面的考量，蕴含着丰富且深刻的警务、社会乃至政治内涵。但警辅制度的建立和完善并不是一蹴而就。在建设我国警辅制度的过程中，我们发现了一些实践中存在的有争议的法律问题，必须直面这些与警辅相关的法律问题，从理论上厘清这些问题。警辅的职责权限问题就成为困扰我们的一个主要问题。由于目前警辅制度缺乏统一、高层级效力的法律文件规范等原因，造成警辅职责不明，权限不清，以至于在实践中警辅本人有顾虑，警辅面对的公民有异议，警辅的管理机关有看法，造成警辅制度在法律效果上有时并不能达到与社会效果的有效统一。完善警辅的法律制度成为必要，特别应对警辅的职责、权限要作出明确界定，既能充分发挥警辅辅助管理的作用，又防止其不当侵害公民权利，实现警辅队伍管理的规范化、法制化，进一步健全警辅制度、规范警辅队伍建设。
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后 记 警务辅助人员规范化管理研究
后 记
三年时间如梭如箭，回首求学历程，感到收获颇丰。首先在工作多年后，能够再次走进大学的校门，踏进象牙塔， 可谓感慨万千啊，这不由得让我回想起大学四年的美好岁月。在神圣的高校学府讲堂上，聆听教授专家的精彩授课，也使我的法律水平得到了一次飞跃。对那些曾经帮助我、激励我的人，我心里充满了感激。
首先，特别感谢我的导师陈仪副教授，她学识渊博，治学严谨，在她的悉心指导下我完成了该篇论文的写作。从论文的选题、撰写提纲、开题到完成定稿，都得到了陈教授无微不至的帮助和指导。
其次感谢我的爱人欧阳，感谢她在我学习和论文写作期间给予的理解、照顾和鼓励。
最后，向所有关心我的师长、亲人和朋友们表示深深的谢意。我将把在苏州大学王健法学院求学的经历作为人生的重要财富，珍藏在心底，同时，我也会把法律的精神融合到现实的法治工作实践中，为全面建设法治社会尽我的绵薄之力。
谢谢！
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