管控思路
摘要：当今时代，国家经济发展需求带动国土空间规划工作进程加快。2019年，国务院印发关于国土空间规划体系并监督实施的意见文件，该文件标志着全国范围内的国土空间规划工作正式开展。国土空间规划体系当中，“三区三线”是核心内容，起到了保护耕地、保护生态环境、促进经济发展的作用。本文讨论国土空间规划工作中“三区三线”的 划定并详细分析管控思路，期望能够优化国土空间规划的空间格局，实现对国土空间的动态监督与管理，对国土空间规划工作形成底线约束作用。
关键词：国土空间规划；“三区三线”；管控思路
前言：2013年期间，中共中央召开城镇化建设工作会议，会议中强调要进一步推进市县级城市规划体制改革工作，通过国土空间规划方式实现“多规合一”管理目标。2019年，中共中央国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下文简称《若干意见》），该文件中强调要将“双评价”作为国土空间规划的主要参考依据，科学布局“三区”，并统筹划定“三线”。同年，我国陆续出台了关于落实三条控制线的相关指导意见，完成划定三条控制线，加强对国土空间规划的管控工作，协调解决国土空间规划中的矛盾冲突。为进一步落实中共中央要求，严格遵从“三区三线”的管控思路，切实保障国家粮食安全和生态安全，国土空间规划需要将“三区三线”划定作为核心思想，重点分析“三区三线”划定的主要问题。
1 “三线”划定的必然趋势
落实“三线”划定工作能够有效解决经济发展与环境保护的矛盾。社会矛盾会对社会环境全局性发展产生影响，并且限制国家经济增长从高速发展向着高质
量发展方向转变[1]。国土空间规划工作做好三条控制线划定，从源头强调粮食安全、生态环境安全，能够为经济绿色可持续发展提供强有力保障。
“三线”不仅仅是表现在规划空间上的三条引导线，更重要的是形成与之相配套的管理机制和实施政策，强调各项政策在空间上的综合性和协同性，这是对管理提出的更加精细化和高效的新要求。坚持最严格的耕地保护制度、生态保护制度和节约集约用地制度，，按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，结合主体功能区定位、资源环境禀赋、区域发展要求等，落实主体功能区战略和制度，统筹优化农业、生态、城镇空间布局，合理划定三线。
之前由于空间管理的对象存在分裂监管和交叉监管并存的现状，各部分间的计划往往缺乏合理衔接，监管对象出现交叉重复，使得实际监管过程中问题层出不穷。空间规划促进了空间结构管理对象的全域化与统一化，在全域全空间内划分为“三线”，明确了空间的发展目标和保护布局，实现了对空间结构管理对象的全域化统筹控制[4]。
2 “三区三线”划定中易出现的问题 2.1“三区”空间布局问题
国土空间规划中“三区”空间主要指农业空间、生态空间和城镇空间，划分方法有明显差异，因为缺乏关于空间界定的明确标准，三区之间存在重叠和交叉的状态，因而具体的划定必须依据双评价结果。对于这三类空间也没有给出明确的定义，且
2.2“三线”划定问题
“三线”划定具有明显的侧重点，存在环境保护与经济发展方面的矛盾冲突。当前关于“三线”划定的研究主要集中在专项规划项目方面，形成的研究结果也主要讨论某以单独边界的划定，并未将“三线”作为整体来综合考虑划定问题。可能会出现“三线”划定结果在空间上重叠的情况，此时政府对于区域范围内开展的刚性管控内容也可能存在矛盾冲突。
3 三区三线划定的具体管控思路
3.1 开展“双评价”
首先，通过系统的分析地域资源环境禀赋条件，并根据地域特点和面临的问题，围绕生态建设环境保护、农业、新城镇化等建设特点，建立了相应的评估指标。然后，通过对生态建设环境保护、农业和城镇建设公共服务等主要功能的所有单项要求展开评判，再利用判别矩阵、指标修正法和集中度聚合，对各主要功能的所有单项评判结果加以综合、调整，进而确定出生态体系中提供服务功能极关键、生态价值极敏感空间结构，进而确定了农业和城镇建设公共服务的最有效合理规模和最适宜空间结构[7]。最后，再以生态建设环境保护重要性评估、农业适应程度评估和城镇建设公共服务适应程度评估的评判结论为最重要的基本依据，进而辅助确定了土地空间环境属性。
3.2 双评价划定三区
采用定性评价整合、评价单元空间属性识别和综合论证等方法，初步划定农业空间、生态空间和城镇空间。将双评价结果作为导向，结合国土空间规划现状，对国土空间进行分类整合，得到农业生产适用性评价结果、城镇建设适宜性评价结果以及生态保护重要性评价结果，以定性方式划定“三区”评价单元底图。
3.3 生态保护红线和永久基本农田的评估调整
对已批准的、规划期至 2020年后的法定规划，已经划定了一些空间管制分区与空间管制界线，仍然具备法律效应。可见对生态保护红线、耕地和永久基本农田并不是要将原有的成果推翻、重新划定，而是要充分利用三调成果、既有法定规划或已取得批复的规划成果对现有控制线的划定情况进行评估，重点识别矛盾冲突的区域，核实其冲突位置、范围、面积。最后，结合\"双评价\"的结果和不同类型情况，有针对性地提出优化、完善建议，优先划定耕地和永久基本农田、生态保护红线，注重耕地和永久基本农田、生态保护红线的整体性、连续性、稳定性，确保耕地和永久基本农田、生态保护红线面积不减少，以此作为资源底线，再划定城镇开发边界。
3.4 划定城镇开发边界
城镇开发边界的划分应从城市发展限制性要求与发展需要两个方面着手研究，目前已形成了基本共识。目前，中国国内外对于城镇发展界限的划分主要集中于“双评价”的研究结果，和相关情景仿真模型相结合的研究方式。
首先，要正确预测城镇化的土地规模。根据上位计划的需要，预测城镇化的地位、发展和社会特征，包括经济社会发达程度和地区格局、城镇化发展过程和新城镇化发展程度、形成合理的人类社会和产城结合等，预计城镇人口和土地面积。以城市化开发的实际需要为基础，采用人工神经网络模拟技术（ANN）对城市化未来的发展用地实行了正向环境仿真。在给出了进入值、产出值和初始基本参数之后，经过开展了土地转换规则仿真练习，并利用参数自身的迭代算法，得出土地利用变化规律的最佳值，并在此基础上仿真城市用地扩展情况，从而得出了该情况下的城镇开发边界。
其次，再以“双评价”的结论为指导，使用元胞自动机模式（CA）完成反向情景仿真。把因城镇建设用地适宜率降低或对生态环境敏感等因素而产生的不宜或难以开展建设区域作为影响因子引入建模，并对现状建设土地实行迭代建模，根据已建立好的建模自动统计元胞邻域、随机因子作用范围和转换概率，当迭代到的建设项目用地总体规模和预计城镇发展规模一致时，将模型模拟完毕，即可得出在该情况下的城镇化发展边界。
最后，经过对ANN人工神经网络模拟与CA模型情景仿真数据的耦合，通过模拟城镇化的动态变化，最终确定了城镇化开发的边界。同时，通过结合考量人口与土地发展预测、城乡空间弹性开发区、城市特定功能区域、政治和社会发展的相关因子，对边界加以调整，从而获得最终的城镇开发边界。
3.5 逐级划定三区三线
通过空间结构与社会发展治理功能的优化调整，建立并形成了全面一致、相互连贯、分级管理的规划框架，“三线”成为核心内容要素，各层次在实施土地空间计划任务和行使政府治理事权时，应当从上而下逐级划分“三线”。针对不一致的经济发展目标来说，要确定按照“三线”划分的标准和各个协调划分方案，
明确需要保障的重大项目，同时还要按照“三线”总体布局的目标区域，明确了各层规划建设的主要目标，并做好合理衔接，以确定了重大项目的整体空间布局。
3.6 矫正区线位置
依据耕地和永久基本农田、生态保护红线，以及城镇开发边界的结果对最后确定的三区空间结构进行了联动考虑，在指标规定的区域内加以协调，克服空间结构的矛盾现象，保持“三区三线”的空间结构持续性，进而构成最后的“三区三线”的规划区域。
3.7 明确管控要求
对生态保护红线而言，必须严格根据国家已定规则进行管理，严格控制不适宜生态功能定位的发展活动，除维持人类生产生活和改善生态功能的各种开发利用活动之外，生态保护区红线要整体稳定，局部微调。针对确需占用的，需要遵从国务院所规定的关于重大项目用地的具体要求，经过依据已有规则举证说明，确实无法避让，必须经国务院批准后方可用地。通过实施“三区三线”差异化管控，采取“三区三线”监管举措与管控规范，并提出准入负面清单监管原则，进一步落实农村土地使用监管机制，对城镇化建设进行全面指导，以确保城市生态、农村、城乡空间建设的相互配合和有序推进。
结束语
“三区三线”象征着国家空间体系逐渐趋向完善与健全，成为国土空间规划结构与管理结构中重要的一部分。本文通过系统地总结“双评价”结果，探讨比较适宜的划分途径，但鉴于各地城镇层次、发展状态、经济范围、经济类型和建设需求的差异，在具体的划分途径与方法上势必存在分歧，必须针对各地自身发展特点与建设现实进行开展探讨。
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