我国行政支出的现状分析

２０１５年４月　第３２卷第４期　湖北第二师范学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｈｕｂｅｉ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　Ａｐｒ．２０１５　Ｖｏ１．３２　Ｎｏ．４　我国行政支出的现状分析　王　鹏　（淮南师范学院法学院，安徽淮南２３２０３８）　摘要：我国行政支出存在增建快、结构不好、效率低下、管理混乱等问题，而这些问题产生的原因在于行政支出的范畴　模糊、预算过多、监督乏力、效率意识淡薄、法治水平低等。查问题找原因，目的是为寻找我国行政支出问题解决途径奠　定理论基础。　关键词：行政支出；预算；法律控制　中图分类号：Ｆ８１０．４５５　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７４．３４４Ｘ（２０１５）０４－００３４－０４　一、当前我国行政支出存在的主要问题　支出２１４３．６９亿元、文教支出１１７８．２７亿元、行政支出　（一）行政支出增长过快　６３４．２６亿元，１９９４年经济建设支出２４０２．６１亿元、文　教支出１５０１．５３亿元、行政支出８４７．６８亿元，即１９９４　年相比于１９９３年来说经济建设支出增长１２．８％、文　教支出增长了２７．４４％，然而行政支出却增长了　３３．６５％　从《中国统计年鉴・财政》的相关数据中我们可　以发现，改革开放以来我国行政支出在急剧增长。　１９８０年我国的行政支出仅为７３．５３亿元，到１９９０年　为４１４．５６亿元，２０００年为１７８７．５８亿元，２００６年更是　达到了５６３９．０５亿元。从相关数据中我们可以计算出　从１９７８年改革开放到２００６年这２８年中我国行政支　出增长到了原来的１０６．６倍（见表１）。２００７年我国实　行财政改革，原先的５大类财政支出变为外交、外援、　表１我国行政支出情况　公共安全、医疗卫生等２０余项，具体数目每年不等，这　使得行政支出分布于多个支出项目之中而无法单独统　计。但是，从公共安全等项目依然可以看到增长情况。　例如，２００９年我国公共安全支出为４０５９．７６亿元，而　２０１３年增长到７１１１．６亿元，仅仅四年时间几乎翻了　一（资料来源：摘自中国统计出版社的《中国财政统计年　鉴》）　表２我国部分财政支出项支出情况（单位：亿元）　年份　２００９　２０１０　２０１１　２０１２　２０１３　公共安全（不　番（见表２）。　合武装警察）４０５９．７６　４７４４．０９　５５１７．７０　６３０４．２７　７１１１．６　车辆购置　．　１９７８年我国行政支出仅占同年财政支出的　４．７６％，到２０００年时行政支出几乎占财政支出总额的　１００２．７４　１０８５．０８　１５４１．８２　２３１４．６０　一　税支出　１／３（见表１）。如此惊人的行政支出数额引起了人们　—（资料来源：摘自中国统计出版社的《中国统计年鉴￣２０１０　２０１３）　的高度关注。近年来，行政支出所占比重才逐渐出现　减缓的趋势。　２００７年以后，因为财政支出统计口径问题，无法　直接将行政支出与科教文卫支出的增长幅度作比较，　但是从之前的数据可以直观地看出行政支出增长幅度　一（二）行政支出结构有待优化　我国行政支出结构问题主要通过部门占有比列失　衡与经费用途不合理二个方面体现出来的。由于我国　贯以行政权作为核心，所以诸多方面都向行政权倾　斜。在行政经费分配方面，我国行政经费中行政部门　位于各项支出增长幅度之首。例如，１９９３年经济建设　收稿日期：２０１５—０２—１７　支出占据了经费总额的一半以上，其他部门同样机构　基金项目：安徽省高等学校省级优秀青年人才基金重点项目（２０１３ＳＱＲＷ０５１ＺＤ）；淮南师范学院２０１３年科研项目“行政支出的　法律控制”（２０１３ＸＪ０４）的阶段性研究成果。　作者简介：王・鹏（１９８０一），男，安徽芜湖人，讲师，法学硕士，研究方向为行政法学。　３４・　庞大、经费需求量大，但是所占的比例却远远低于行政　机关所占比例（表３）。各部门所占有的公共资源比列　失衡不仅容易导致公权力机关内部的不和谐，还直接　影响我国社会全面健康的发展。　表３我国行政经费中各部门占有情况的构成　（资料来源：根据商务印书馆的《财政年鉴》有关数据计算　得出，）　从经费用途的角度划分行政支出主要可以分成二　个部分：人员支出和公务支出。人员支出主要指公职　人员的工资、福利和其他人员供养费用支出，其不合理　性体现在报酬的区域差距和人员支出所占比例二个方　面：报酬的区域差距是指不同地区或不同机关同样级　别或同样工作性质的人员的工资、福利等方面差距悬　殊，其中东部地区和西部地区差距表现得尤为明显，这　是诱发消极态度和影响有效、有序开展公共服务工作　的重要因素。由于我国当前存在四级行政层级，每个　阶层又存在大量的机构或部门，臃肿的政府机构与官　越大越不愿意亲力亲为的传统使得“许三多现象”　司　空见惯，“白象”②的大量存在似乎成了每个层级的通　病。一支庞大的公务员队伍和数目惊人聘用制公职人　员需要巨额的开支，２００５年我国行政人员工资性支出　就占了我国行政支出总额的４０％。¨　据财政部门统计，我国公务支出的结构问题主要　体现在业务费和非必要购置花销等方面。近年来，行　政支出中的会议费用以每年２０％的速度迅速增长；此　外，由于监督乏力，腐败与浪费的现象时常发生，肆意　公款吃喝、公款旅游、超标准分房及“公车私奔”等现　象层出不穷。《中华工商时报》曾报道说我国每年公　务用车消费支出２０００亿元。另有消息称党的十八大　以后我国的高档烟酒行业一度萧条，“八项规定”等中　央条规将高档烟酒打人“冷宫”＿２ｊ，甚至有网站曾报　道称茅台镇近半酒厂因生意清淡而关闭　。这一系　列报道不仅反映了我国公务消费对高档商品行业影响　之大，还从侧面反映我国公务花费资金在行政支出中　所占比重之高、浪费之严重。然而，近年来真正用于行　政机关业务活动的必要经费开支所占比例却在排挤效　应的作用下逐步下降。　（三）行政支出效率低下　虽然近年来我国行政支出的总额在快速增长，但　是支出效率却未提高，甚至出现逐年降低的趋势。当　前国际上评价行政支出效率的常规标准是人均行政支　出负担，虽然我国有庞大的人口基数，但是我国行政支　出的人均值却一直位于世界前列，且增长速度已严重　失控。第十届政协五次会议中冯培恩委员曾指出：　“从１９８６年到２００５年我国人均负担的年度行政管理　费用由２０．５元到４９８元，增长２３倍，而同期ＧＤＰ增　长１４．６倍，人均财政收入与支出分别增长１２．３和　１２．７倍。”　４　为什么我国的行政支出人均值会高于世　界多数国家？帕金森定律揭示：当一个政府的行政支　出为零时，其行政支出的效率也是零，随着行政支出的　增加，效率会在某一个点时到达最高值，如果行政支出　进一步增加，那么支出效率反会呈现下降的趋势。如　此一来，我国行政支出高投入、低产出问题的出现也就　不显得奇怪了。　（四）行政支出管理混乱　一方面，由于我国尚无规定行政支出问题的专门　性法律，故此行政支出活动中的有关问题常以条列、行　政规章或政策等形式予以规范。国家立法上的空白直　接导致权力机关自由裁量权的扩张，不同机关可以依　据其意志制定相关规定，行政支出管理制度缺乏统一　性和稳定性不仅仅导致政府权威性难以树立，还致使　管理秩序混乱。　另一方面，当前国家行政机构的设置也脱胎于计　划经济体制，这使得计划经济时的部分职能机构得以　保留，新旧机构的并存致使行政机关部分职能出现交　叉现象。不同机关都有权管理相关事务，这直接影响　了行政支出管理工作的统一性，不利于政府的统一规　划和决策，甚至会大大降低行政支出工作的效率。在　社会主义市场经济的背景下，深化改革、合理配置管理　机构显得尤为必要。　二、我国行政支出存在问题的原因分析　（一）行政支出范畴模糊　在我国，最早研究行政支出课题的是周天勇教授，　他从上个世纪９０年代开始关注这类问题。由于这类　问题的研究较为短暂，尚未形成一个完整的体系，对于　行政支出的内涵是什么、究竟哪些支出属于行政支出　等问题还未形成统一的或具有代表性的观点。另外，　２００７年我国实行了财政支出分类改革，使得行政支出　的具体范畴在实务界进一步模糊化，这对学者的研究　工作而言无疑是个挑战。而缺乏具有科学性和统一性　的行政支出认定标准，致使支出项目难以规范，严重的　“搭车”现象在这种环境下悄然而生，各种不合理支出　在挤占必要支出费用造成行政支出结构失衡的同时也　造成了行政支出的恶性膨胀。　（二）行政支出预算过多　尼斯卡宁在其《官僚制与代议制政府》一书中提　出著名的Ｎｉｃｋｎａｍｅ官僚模型，该模型从理论上告诉我　．３Ｓ．　们“官员力图使其自行决定的预算规模最大化”＿５ｊ。　近年来，我国经济快速发展，使得政府的财政收入得到　仅没有节约意识和效率意识，甚至没有主人翁的观念，　没有清楚地认识到所支配的资金是包括自己在内的全　国人民所共有的；客观原因是我国缺乏一套完备的行　充实，为行政支出预算的扩大提供了资金保障；物价的　飞速上升和财政供养人员的绝对增加亦对行政支出预　政支出绩效考核评价体系，同时长期以来我们习惯把　焦点聚集在政府花了多少钱，对于这些钱具体用在了　哪些地方以及支出效益如何并没有给予太多关注，对　支出效率的忽视是致使我国当前行政支出经费的使用　算的增加提出了要求；恰恰我国行政支出预算的编制　权又归属于各个行政机关，这直接导致“预算饥饿倾　向”【６　的暴露。此外，长期以来我国一直执行“基数　＋增长”的预算模式，使得预算逐年无理由地膨胀，给　各支出主体产生了“今年花得多，明年才能给得更　多”的错误导向。对于实在花不掉的钱怎么处理？　挥霍与福利成为了最好的选择。社科院经济研究所　效率低下的一个重要原因。　（五）行政支出法治水平较低　虽然行政支出问题在我国已经讨论了近二十年，　但是立法水平并没有因之而提高。一方面，我国一直　博导张曙光曾说：“什么支出最多？公车出行支出　３０００多亿元，吃饭３７００多亿元。”　久而久之，挥霍　与福利便成为了习惯，造成了行政支出定位错误，而　定位错位又分为目的扭曲和目的错位二类情况：目　的扭曲最典型的代表是公款吃喝，假借公务应酬滥　砍滥伐财政资金这个“大森林”；目的错位主要是将　行政支出定位为激励下属活动，使用属于行政支出　资金大肆发展福利，常见的有公费出国旅游、领导干　部巨额车补等等。　（三）行政支出监督乏力　行政支出监督乏力的问题贯穿于预算编制、支出　审批、预算追加、责任追究的整个过程。一方面，政府　不仅享有花钱的权力，还享有收钱的权力，每年政府要　收大量的税费，具体数额有多少只有政府自己清楚，在　自己掌控着“金库钥匙”的情况下，任何制度对其约束　都会显得很苍白。另一方面，我国行政机关与人大之　间关系微妙，人大审核的预算问题多数流于形式，而在　支出的审批方面我国长期实行一把手负责制，由于集　体利益或其他特定关系的存在，签字权滥用、签字权腐　败的问题严重，使得行政支出的审批早已经失去了　“审”的意义。对于责任追究问题，我国法律几乎没有　作出有效的规定，真正作出规定的地方性法规又因为　地方保护、部门保护和行业保护以及畏权屈法等因素　而难以起到真正的作用。政府掌控着资金、享有审批　权且监督乏力的情况下，预算外支出、隐形支出的存在　便会显得如此合理。　（四）行政支出效率意识淡薄　诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼曾提出著名的花　钱办事四种模式，他认为：花自己的钱给自己办事，既　讲节约又讲效果；花自己的钱给别人办事，只讲节约不　讲效果；花别人的钱给自己办事，只讲效果不讲节约；　花别人的钱给别人办事，不讲节约也不讲效果。　而　行政机关的工作就类似于花别人钱给别人办事，许多　公职人员在支配公共资源时几乎是不计成本的。造成　这现象主观原因是公职人员的素质不够高，他们不仅　．３６．　没有制定一部专门性法律对其予以规制，我们所能看　到的关于行政支出问题的规定主要零散分布在《预算　法》、《政府采购法》以及其他财政类法律法规之中，然　而行政支出工作涉及采购、预算、拨款、监督等多个方　面，仅仅依靠这两部基本法是难以做到面面俱到的，而　以政策或规章制度形式对其进行规定又可能会破坏法　律的稳定性和统一性，加上规章的法律效力相对较低，　在中国这种有着数千年人治传统的环境里，规章的遵　守情况将会大打折扣。另一方面，我国法律制度内部　存在冲突。虽然作为国家财政工作的基本规范《中华　人民共和国预算法》（下文简称《预算法》）和其他有关　法律法规对行政支出做出了不少规定，但是国家考虑　到发展的需要，同时又以规章或政策的形式规定了三　农问题和科教文卫事业支出的增幅，这些规定虽然可　以发挥一定的积极作用，但也破坏了法律之间的协调　性，影响了监督作用的充分发挥。本来涉及行政支出　问题的法律就比较少，加上仅有的部分又得不到充分　的遵守与执行，行政支出的规范与监督问题在法治领　域几乎成了真空状态。　（六）行政支出会计诚信危机　虽然我国的《会计法》和相关法律法规规定单位　或者个人制作假账、编制虚假报表和制造虚假会计信　息的依法予以处罚，但是由于法律规定的刚性不足、问　题发现的难度也比较大。在利益的驱使下，会计造假　已经成为了一种路人皆知的怪象。会计信息质量价值　较低是企业与事业单位的通病，行政机关也不能例外。　会计失信的风气大肆蔓延不但导致会计制度本身的监　督作用丧失殆尽，还使得外界监督失去了极为重要的　信息资料，严重弱化了外界监督的矫正功能和警示功　能，让行政支出主体变得更为肆无忌惮。　（七）工程建设腐败严重　自古至今，为官一方的人总愿意借用自己手中的　权力做点什么，大搞工程建设成了他们最佳的选择，各　种形式的腐败问题也随之产生。近年来，政府大搞楼　宇建设几乎一时成风，在这种奢靡之风中不时出现耀　眼的奢华建筑。据不完全统计，我国目前已经被媒体　曝光的白宫式政府办公楼有１６座，¨９　另全国最大的政　府大楼——济南市政府大楼造价４０亿元，建筑面积　参考文献：　［１］傅林通．我国行政支出的现状、问题与对策［Ｊ］．内蒙古科　技与经济，２０１０，（１６）：５．　３７万平米，内有电梯４０多部、电话与电脑信息点插座　４５０００个，是仅次于美国五角大楼的世界第二大单体　建筑。ｌ１０　３除此之外，一些领导干部为了标榜政绩，不顾　群众反对与地方需要而大搞劳民伤财的政绩工程，也　是造成行政支出严重膨胀的重要原因。被浙江省永康　市列为“新农村”建设试点的荆山夏村大搞别墅建设，　建起一座座严重质量问题的烂尾楼便是其中典型代　表。＿】¨甚至有些领导干部借着工程建设大捞一笔，据　媒体报道，２０１　１年温州高铁翻车事故系因工程质量问　题造成，负责此工程的铁道局长从中贪污２８亿元。＿ｌ　［２］张沛．“八项规定”等中央条规将高档烟酒打入“冷宫”　［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．　ｃｅ．　ｃｎ／ｃｙｓｃ／ｓｐ／ｉｎｆｏ／２０１３１２／０３／　ｔ２０ｌ３１２０３１８４６４４５．ｓｈｔｍｌ　［３］赵征南．茅台镇漫山遍野酒厂近半关门员工福利大缩水　［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｑｑ．ｃｏｍ／ａ／２０１４０２０１／００４１１３．ｈｔｍ　［４］张小刚．中国人均负担行政费用２０年增长２３倍［Ｎ］．华商　报，２００７—０３—１３．　［５］尼斯卡宁．官僚制与代议制政府［Ｍ］．北京：中国青年出版　社，２００４：２７５．　［６］张雷宝．中国行政支出膨胀的实证分析［Ｊ］．财经论丛，　２００３，（７）：３４．　政绩与财富齐飞是多少人梦寐以求的，难怪如今一些　官员不惜财力、物力与人力大搞毫无价值的形象工程。　三、结语　［７］袁瑞娟．新农村建设搞成形象工程村民别墅沦为烂尾楼　［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｆｉｎａｃｅ．ｐｅｏｐｌｅ．　ｃｏｒｎ．　ｅｎ／ｎｅ／ＧＢ／６１　１６０／　４４０４４７１．ｈｔｍｌ　我国行政支出存在的问题还远远不止前文所提到　的几点，而造成这些问题的原因本来也是错综复杂的，　［８］魏陆．人大如何把政府关进公共预算“笼子”里［Ｊ］．领导之　友，２０１２，（２）．　［９］郑诗亮．韦森、蒋洪、朱为群谈预算法的修订［Ｎ］．东方早　报，２０１４—１１—０９．　各种因素交织在一起使得处理起来较为棘手。因此，　深入探究我国行政支出中存在的各种问题之根源、努　力寻找一种或多种解决行政支出问题的途径显得颇为　必要。　［１０］吴学安．奢华办公楼频现根源在公开不够［Ｊ］．法制Ｅｔ报，　２０１４—０２—１０．　［１１］专家称去年全国公车出行耗资３０００亿招待３７００亿　［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｚｊ．ｃｏｒｎ／ｃｈｉｎａ／ｄｅｔａｉｌ／２００７—０１—１７／　７３７５５８．ｈｔｍｌ　注释：　①许三多现象：许多地方存在副职多、闲职多、兼职多等现象。　②白象：在英语中意指昂贵而无用的东西。　［１２］孙春芳．刘志军案行贿者大起底［Ｊ］．２１世纪经济报道，　２０１３—０６—２４．　责任编辑：陶晖　Ａｎａｌｙｓｉｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｃｕｒｒｅｎｔ　Ｓｔａｔｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　Ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ　ＷＡＮＧ　Ｐｅｎｇ　（Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　Ｌａｗ，Ｈｕａｉｎａｎ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｈｕａｉｎａｎ　Ａｎｈｕｉ　２３２０３８，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　ｅｃｏｎｏｍｙ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ　ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ　ｉｎ　ｒｅｃｅｎｔ　ｙｅａｒｓ，ｔｈｅ　ａｄ—　ｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ　ｈａｓ　ｗｉｔｎｅｓｓｅｄ　ａ　ｒａｐｉｄ　ｇｒｏｗｉｎｇ　ｔｅｎｄｅｎｃｙ，ｗｈｉｃｈ　ｎｏｔ　ｏｎｌｙ　ｉｎｃｒｅａｓｅｓ　ｔｈｅ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｂｕｒｄｅｎ，　ｂｕｔ　ａｌｓｏ　ｒｅｓｕｌｔｓ　ｉｎ　ａ　ｓｅｒｉｅｓ　ｏｆ　ｃｏｒｒｕｐｔｉｏｎｓ．Ｔｈｅ　ａｒｔｉｃｌｅ　ａｉｍｓ　ｔｏ　ａｎａｌｙｚｅ　ｔｈｅ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｓｔａｔｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ　ａｎｄ　ｅｘｐｏｕｎｄ　ｔｈｅ　ｃｏｍｍｏｎ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ａｎｄ　ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ　ｒｅａｓｏｎｓ　ＳＯ　ａｓ　ｔｏ　ｅｓｔａｂｌｉｓｈ　ａ　ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ　ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ　ｆｏｒ　ｄｅａｌｉｎｇ　ｗｉｔｈ　ｔｈｏｓｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ；ｂｕｄｇｅｔ；ｌｅｇａｌ　ｃｏｎｔｒｏｌ　・３７・