论文初稿

——自来水听证的个案研究

摘要：本文通过济南市自来水听证会的个案研究，分析了当今政府部门角色定位的不明确和偏差以及存在问题；并通过比较管制政府与服务型政府，探索了服务政府的定位与职能，应当以人为本，注重公民的满意度，从而提升我国的民主程度。

In this paper, Jinan Water hearing case studies, analysis of the current government role uncertainty

and bias, and problems; and by comparing the control of government and service-oriented government, and explore the services the Government's position and functions, should be people-oriented, focusing on citizen satisfaction, thereby enhancing the degree of democracy in China

关键词：听证会 民主 管制 服务政府

2009年12月18日，济南市物价局就城市居民生活用水价格(污水处理费)调整，主持召开听证会。24名听证代表中，有消费者9人、人大代表3人、政协委员3人、专家学者2人、经营者1人、其他利益相关方1人、政府部门5人，其中八成同意涨价，即使在9名消费者代表中，也只有2名在校大学生表示反对。

而在听证会前，齐鲁晚报开通了水价调整民意调查热线，自12月14日至17日，共有超过300位济南市民参与，其中有七成不同意上调水价，另有两成认为涨幅过大。

两相比较，结果迥异。本应是反映民声的听证会，为何与媒体调查的民意大相径庭？以下便列举了听证会制度中存在的一些问题： 一、听证代表的代表性

在当日的听证会上，有一位消费者代表让人印象深刻，不是因为他发言精彩，而是因为他睡着了。尽管水价调整关系到他的切身利益，然而也许是听证会现场波澜不惊，按部就班的程序和重复的观点陈述让人打不起精神，在别人发言时，该代表闭目“听”证。轮到他发言时，才睁开惺忪睡眼，拿过话筒，念起了事先准备好的稿子，旗帜鲜明地“支持涨价”。

当记者会后问起该消费者代表收入水平时，他告诉记者是“公务员水平”。记者追问“那您感觉能否代表一般老百姓”时，他不假思索，脱口而出“不能代表”。

记者查看听证会代表名单，发现实际到会的24听证代表有消费者代表9人，据介绍，他们都是从报名者中随机抽取的，除了3名在校大学生，其他6人的身份包括处长、高级工程师、副总经理、教授等中高收入阶层，这6名消费者代表均持相似看法：每立

方米水费上涨0.2元，对生活开支影响甚微。而对价格调整最为敏感的下岗职工、特困家庭人员、低保边缘户等低收入群体无一代表参会。对此，不少市民质疑，最受价格波动影响的群体，却不在听证代表之列，连表达想法的机会都没有，不合理。

听证代表、济南市总工会工作人员也表示，水价上涨，应充分考虑到困难群体的意见和承受能力，目前济南市有特困家庭12487户，困难劳模近万名，有关部门应多倾听困难群体的看法，给予他们更多的关注。 二、听证会不宜少数服从多数

听证会上，大多数听证代表对政府调整水价给予理解和支持，认为适当调整城市居民生活用水污水处理费标准，符合国家政策，有利于保障污水处理事业的可持续发展，提高市民节水意识，以及维护良好的水环境。

24名代表中，除了两名消费者代表外，还有一位人大代表、一位政协委员明确表示不同意或希望暂缓涨价。他们认为，目前很多居民生活的必需品价格都处于一个上升趋势当中，但收入却没有相应提高，居民对价格上涨有一种恐慌心理，担心因为基础资源价格传导引发连锁涨价。另外，水企亏损应从自身找原因，削减不合理的成本，而不是简单地把负担转嫁到消费者头上。

面对分歧，通常的作法是少数服从多数。那么，听证会是否也应如此？

以济南市人大代表身份出席听证会的梁凡在会上发言时提出，本次水价调整听证会，是2008年底国家发展改革委公布新修订的听证办法后，济南市举行的第一次定价听证会。新听证办法第二条明确规定，定价听证是对指定价格的必要性、可行性进行论证的活动。这个表述纠正了过去对听证会性质规定不明确的问题，听证会是论证会，不是决策会，因而不应适用少数服从多数的原则。

据此，梁凡提出，对听证会代表的意见，无论是赞成的，还是反对的，都不能再像以往一样，仅仅以少数服从多数的原则作简单化处理，而应多角度多层面综合考虑。 三、听证会制度有待完善

听证会制度的本意是保证各方利益主体平等参与公共决策过程，以实现决策民主化、公开化、公正化、科学化乃至法制化。但如今在很多市民眼中，定价听证会，却成了一听就涨的“听涨会” ，甚至走过场的“听话会”。

有专家认为，从根源上看，价格听证是公众与垄断集团利益博弈、维护自身权利的“公器”。但是，价格管理部门常常既是价格的制订者和维护者，又往往是听证会的组织者，加大了公众维护自身利益的难度。

鉴于我国的国情，完全确保听证会组织者的独立性不能一蹴而就，目前能做到的就是尽量将听证会“阳光”起来。

还有专家建议，成本监审是保护民众利益不被相关强势利益集团侵害的有效利器，应该以法律的形式，强制性要求所有的价格听证会必须由独立的审计部门对相关产品成本进行全面审计，并确保这种审计的公正性和透明度。有的听证代表也都认为，水电气暖等涉及政府定价的企业，应进行成本公示，让消费者明明白白消费。

还有市民建议，在确定听证代表时，听证会组织者必须保证弱势群体的代表席位，即便是没有报名，也要让他们有机会吐露心声，而不是在随机抽取代表时被轻易“随机”掉。

四、选取听证代表能否进行直播

据了解，11月17日，济南市物价局发布了关于召开供水价格调整听证会的公告，向社会公开征集消费者代表，“其他参加人按照听证办法的规定推荐或聘请产生”。公告表示，“消费者采取自愿报名、随机选取的方式产生”。

12月3日，济南市再次发布公告，公布了此次听证会的25名代表。12月18日的听证会上，听证代表的身份被公开。

对于听证代表的选取方式，市民赵先生表示，“抽取听证代表能否再公开透明一些?”听证会是政府部门问计于民的具体表现，通过召开听证会，政府部门可以更好地了解民情和民意。其实，大家都认为听证代表的抽取方式是合理公平的。但公民都有知情权，相关部门最好能公布消费者代表的报名情况，同时也能把随机抽取的整个过程公布于众。市民杨女士告诉记者，为了打消市民的顾虑，政府部门挑选代表最好也能直播，公开透明地抽取出10名消费者代表，这样才更有说服力。

从以上个案中我们可以看出，大部分市民都觉得公民参与度不高，代表性不强，这是与我国的发展目标“民主”相违背的。我国改革开放的总设计师邓小平在1987年十三大明确提出“富强民主文明”的理念，从中了解到，邓小平与“民主”目标是根据邓小平的思想确定的。他指出：“民主是我们的目标”，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”。“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主。不同国家有不同民主观念和民主制度，在中国，所谓民主最根本的就是人民当家作主”。这是社会主义民主的本质和核心，邓小平十分强调这一点，江泽民、胡锦涛进一步明确中国特色的社会主义民主，最根本的是要把坚持党的领导、人们当家作主和依法治国有机统一起来，保

障人民有更多更切实的民主权力。30年来，人民当家作主的“民主”目标在有序地向前推进。

价格听证会制度是中国社会经济生活民主化的一个重要标志，是完善政府定价决策的理想模式。理想的价格听证会制度申请调价企业和消费者有充分的倾诉权，能消除消费者与经营者之间的误解和矛盾，可制约行业垄断经营，提高政府定价的科学性和公正性等。然而，济南市的自来水听证事件却让大部分的老百姓寒了心，原因在于它根本不能让人民当家作主，只是代表了社会上一小部分人的意愿，而不是大众的想法。听证代表都说自己不能代表其他人的想法，那还能指望他能表达大众的心声？？？另外，从选取代表到召开听证会，都是政府部门在一手操作，听证程序不规范，公民只能得到少数的知情权，信息不对称，这都损害了公民的正当权利。

在传统计划经济体制下，政府“管了很多不该管、管不好、管不了的事”。政企不分，权力过度集中，始终没有处理好中央同地方、社会和市场的关系，实际中难以发挥市场、企业、地方的积极性和主动性。政府机构重叠、部门职能交叉、政出多门、相互扯皮、办事效率低下，政府行为不规范等等，不可避免地滋生官僚主义。这一现象从本质上讲是因为政府职能不明确，权力配置不科学所致。以下列举了我国管制政府职能的一些困境：

一、经济高增长的同时社会发展滞后的困境

改革开放带来了中国经济的高速发展，但近年来，与此不协调的社会发展相对滞后的问题也逐渐显现出来。社会矛盾如:事业问题、农民工问题、教育问题、公共卫生等不断突现和升级。各类社会危机不断的出现，并且出现的频率和范围在不断的扩大。这些现象的出现都有政府在现代社会的角色定位不准确有直接的关系。而如何准确地定位政府职能需要我们认真地研究中国的国情，同时吸取别国的经验，以便我们能够避免别的国家已经走过的弯路，让政府成为社会发展的“服务者”，而不是“划桨人”。 二、政府职能弱化和公共政策质量走低的困境。

一方面我国政府职能无限扩张，“有形的手”到处伸，而另一方面政府有效管理社会事务的能力又欠缺，该管的也没管好的问题出现，导致政府管理目标的多元性与管理手段的单一性、管理效率的低劣性等矛盾广泛存在，政府效能在无形中被消耗，大量的社会资源和政府精力白白流失，直接表现就是政府决策质量普遍不高。在这种情况下强调政府的管制职能很容易导致政府关门办事一意孤行从而使决策失误，对社会发展和市场经济的运作产生难以挽回的负面影响。

三、行政价值观的缺失和政府与市民社会角色模糊的困境。

我国政府仍然没有脱离既是“裁判员”，又是“运动员”身份的现状。这样政府利用“裁判员”的身份为作为“运动员”的自己寻求自身的利益，从而损坏了其他“运动员”的利益的寻租现象并不少见，腐败这一毒瘤仍然根植在政府的身躯之中，政府机构膨胀，不正之风盛行。管制意味着给政府更多的权力，认为公众只是消费者，忽视了谁是政府的主人。虽然一些政府官员也标榜着“为人民服务”、“做人民公仆”，但是从实际来看，他们却不能做到为百姓着想，反而以掌舵人自居，颠倒主仆关系，甚至欺压百姓。政府“在用企业家精神提高政府绩效的同时却遗忘了提高绩效的真正目的——回应公民”。

四、政府提供公共产品和服务的能力和质量不断下降的困境。

管制职能下由于政府机制缺少足够的弹性，政府为社会主义市场经济提供的服务不足或经常不到位的现象己越来越突出。如何再造政府的公共服务职能，降低公共服务成本的同时又提高公共服务质量，依然是个巨大的现实难题。

以上四个困境在自来水听证事件中有明确的表现，与此同时，不少市民都认为本次听证会中决策信息不够公开，公民的参与度不高，不够民主，没有充分表达大众的意愿。

由此可以看出，管制型政府在现今社会已没有立足之地，而随着我国加入世贸组织之后，在社会中各个方面都需与国际接轨，这就势必要求政府职能也跟随做出适应时代发展的变化，政府态度应由管制型向服务型转变。 一、政治领域的服务职能

稳定是发展的前提。政府管理社会秩序的目的应该是以人为本，即为公民提供一个有利于生产生活的社会环境，而不仅仅是维护政府的统治。掌舵使政府专注于管理和统管制，却忘了政府的根本宗旨是为人民服务。服务职能把政府的管理看作是一服务，一方面为公民提供为政治参与的机会，另一方面通过培养公民自我治理的能力、发挥非政府组织的力量，实现会的自我规范和有机发展。在这种目标下，政府的角色应该是服务于社会，而非凌驾于社会秩序之上的存在。这种服务并非要求完全取消政府管制，只是这种管制应是限度的，受法律严格约束，有固定的范围、程序和明确的责任机制，是为服务而管制，为非管制而管制。更重要的是，政府管理并不单纯依靠管制手段，政府应该在政策规制定、调控监督和提供各种服务方面发挥更大的作用。 二、经济领域的服务职能

在现代市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性作用，政府己逐渐退出资源配

置的中心位置，让市场成为经济活动的唯一舞台。在政府服务职能中，政府是对市场及社会功能缺陷的弥补，政府的职能都是补位性的，对于那些政府“不该管、管不了、管不好”的事，政府应该坚决“退位”。政府不再是享有独一无二权利的垄断者，其角色正从高高在上的权威分配者、规制者和公共物品唯一的提供者转变为利益协者，激励者与合作者。经济运行不需要在政府层层叠叠的审批制度下苟延残喘，政府通过建立公开、公平、公正市场的市场体系，建立信用制度，维护市场运作的高效率和统一性，为市场提供更好的交流、合作平台，来实现政府管理与服务的目标。政府对经济的影响已不仅仅是掌舵职能下的“干预”，而是为市场上各种经济主体提供更有效的协调与服务，来构建一个规范、高效、充满生机和活力的市场环境。 三、社会领域的服务职能

政府服务职能，最终要落实到人民生活水平的提高上来，旨在为人民提供一个安居乐业的生活环境。这就要求政府强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益，建设服务型政府。建立健全的社会保障制度，拓展救助渠道，包括政府与非政府组织密切合作、社区和政府共同承担等形式，建立健全同国家经济发展水平相适应的社会保障体系。

切实救助社会弱势群体，关注促进就业和再就业工作，发展职业教育和职业技能培训。健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的处理能力等等。 四、政府服务职能要求建立民主决策机制

在政府服务职能下，政府决策是提供服务的重要手段。要使得政府决策的质量提高，就必须符合公民的切身需要。政府使用纳税人的钱，就应该按照公众的要求提供服务，满足公众的需要，政府提供什么样的服务，并不能由政府自身说了算，而要根据服务对象，尤其是政府服务的直接受益人—公众的要求而确定。这就包含了三方面的含义:首先，政府的服务要面向公众，而不是面向权力;其次，政府对公众的利益、需要和要求应具有灵敏的反应能力;最后，政府的一切活动要围绕着公众的切身利益，树立“公众至上”意识，一切以服务对象的满意为标准政府服务职能。因此，政府服务职能要求适应开放社会和满足公民利益的要求，从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变。必须建立信息公开制度，让全社会及时了解公共信息，包括公共信息在内的公共服务和公共产品是面对全社会的，应当向全社会公开。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障。政府决策过程应积极调动公民的参与度与民主性，扩大参与范

围，真正做到公开、公正、公平。不仅如此，政府提供服务的过程应该是一个与公民相互协商的过程，服务的提供是出于被服务者的要求和愿望，被服务者可以选择能够满足自己个性化需求的服务，并且对政府政策有权做出评价，并让这种评价产生影响。

建设“服务型政府”实际上就是为了满足民众的需要而对政府的职能定位，所以政府职能的重新定位，必须要以政府的公共性为基础，它是服务于社会公共事务的。邓小平说，我们的政府是人民的政府，应该以人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意，作为政府施政的目标，这是对政府服务职能最鲜明而富于深意的阐述。以提供公共服务为出发点，能全面满足社会要求的政府，无疑是一个有效的政府。