47 关于融资担保公司发展问题的探讨

高泽宇

（西北政法大学经济法学院2009级硕士研究生）

【内容摘要】 当今市场经济条件下，融资担保公司发挥着越来越重要的作用，但同时其又存在着不可忽视的问题，如中小型担保公司很难与其他金融机构进行业务往来，地方政府对担保公司正常经营行政干涉过多等。本文先近年来融资担保公司发展现状入手，总结出关于其法律规范中的若干问题以及实践中存在的不合理现象，并提出一些建议，如提高注册资本限额等，对融资担保公司的发展问题进行探讨。 【关键字】 融资担保公司 发展现状 制度完善

一、融资担保公司的发展现状

金融海啸对世界各地的影响在逐渐褪去，但是由于这次事件，引发了许多关于金融风险防范的思考。融资担保公司作为帮助企业融资同时降低融资风险的新型公司，主要社会功能在于帮助中小企业解决融资难问题，从国际经验来看，其在一国经济发展中有着举足轻重的地位。在我国，融资担保公司最早于1992年出现于上海、广东等大中型城市，随后其数量在全国各地成几何倍数增长，时至今日，在中国各大中小型城市几乎都可以看到融资性担保公司得身影，并且其在各地经济发展中发挥了重要作用，尤其为许多中小企业发展提供了莫大的支持与帮助，成为了市场经济建设中不可或缺的一环。但是，融资性担保公司经过近二十年的发展虽然已经初具规模，但是该市场仍然不够成熟，领域内存在诸多问题需要去完善。

审视如今我国的融资担保公司，其作用已经在实践中得到了充分的证明。其能够在经济形势稳定的时候帮助企业融资，分担其它金融机构的融资风险，此外，从一些报道中也可得知即便在金融危机爆发的时候，融资担保公司也帮助许多中小企业渡过难关。“2008年，全球性经济危机爆发，温州的中小企业受到巨大的冲击，他们的命运在生死存亡间维系着。然而作为温州的担保行业，并没有采取漠视的态度，而是依旧加大力度扶持中小企业。积极参与和配合政府应对危机，利用管理强、经验丰富、实力雄厚和信用优良等优势，更大力度地

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为中小企业提供服务。”由此可见，融资担保公司在经济发展中能够发挥巨大作用，通过与企业、金融机构的合作达到三方共同发展的目的，也让社会的闲置资金得到最大利用，社会财富增加。但相对发达国家，我国融资担保公司出现较晚，其持续发展问题令人堪忧，市场中仍然存在许多问题。虽然政府在政策上对其进行大力扶持，但是效果不佳。2009年2月,中国银监会发布《关于银行业金融机构与担保公司开展合作有关问题的通知》要求加强银行业金融机构与担保公司的业务合作,取消与银行合作的担保机构1亿元人民币以上的注册资本金起点限制,但是由于中小型担保公司信用度不佳，抵抗风险能力差，少有金融机构愿意与其合作。“据对怀化市的调查，银行和担保机构对《通知》反映冷淡，双方继续互不往来，没有主动加强联系与接触,在审慎经营的理念下，多家银行表示仍只愿意与有实力的担保机 1

杨柳树著，《担保公司，经济寒冬中的一把火》，发表于《温州瞭望》2009年第9期。

构合作，与小型担保公司建立合作关系的意愿不强。”出现这样的现象其实不足为奇，融资担保公司所涉经营属于高风险领域，根据现行规定，一家担保公司可以担保金额可以放大到其注册资本的十倍 ，也就是说，一旦担保公司的经营出现问题，可能会导致较大的坏账烂账出现，而担保公司又大多服务于融资难、信用较差的中小企业，也使得自身经营风险大、利润低，从而令大多数金融机构丧失了与其合作的兴趣，地方小型担保机构很难拓展“银行贷款担保”这一主业，只能为民间借贷提供担保，甚至违规放贷。

综上所述，融资担保公司产业已经是我国市场经济发展中的重要组成部分，其对我国经济发展发挥着巨大作用，但是由于市场不够成熟，融资担保公司所面临的问题也不容忽视。所以，通过立法对其进行规范，确保融资性担保公司可以健康持续的发展下去， 是当前社会的重要任务之一。

二、有关融资担保公司规范中所存在的问题 目前我国部门规章以上级别的、关于融资担保公司的规定仅有《融资性担保公司管理暂行办法》一部，而大多数地方对其作了特别规定进行补充。这也就决定了我国关于融资担保公司的法律规范非常庞杂。对其进行整理对比后，笔者发现目前有关融资担保公司的规定有以下缺陷，严重制约着担保公司的成立于发展，加大了其经营风险而减少了与其它金融机构合作的机会。

1、注册资本金门槛设置过低

我国《融资性担保公司管理暂行办法》第十条规定：“监管部门根据当地实际情况规定融资性担保公司注册资本的最低限额，但不得低于人民币500万元。注册资本为实缴货币资本。”由此可见，我国法律关于担保公司的注册资本规定相较于一般公司更为严格：根据《中华人民共和国公司法》，股份有限公司的注册资本不得低于500万元，这与担保公司的注册资本最低限额要求是持平的。但这并不意味着我国法律以注册资本的最低限额作为两者市场准入条件的门槛是持平的，因为普通的股份有限公司中货币资本占到注册资本30%的份额即可，而担保公司的注册资本必须为实缴货币资本，且根据法律规定可知，地方监管部门可以依据当地实际情况提高担保公司注册资本的最低限额。

对比我国各地方关于担保公司的地方性法规规章，其均对担保公司的注册资本限额进行了上调，例如抚顺市在其《关于建立中小企业信用担保公司的指导意见》中将担保公司的注册资本最低限额上调至1000万元，其担保责任额一般不超过担保公司到位担保资金的5倍，最高不得超过10倍。而东莞市在其《东莞市企业信用担保公司管理暂行办法》第五条规定：信用担保公司的注册资本不低于1亿元人民币。其中，货币形式的注册资本不低于资本总额的80%；并且该文件提出一定要严格限制扩大倍数，“担保公司在成立的3年内，放大倍数应在5倍以内，以后如实际经营状况良好（盈利且风险较低等），可由信用担保公司与合作银行协商后提出书面申请，经市经济贸易局审定后，放大倍数可适当放宽，但一般不超过10倍。”

无可争议的，担保公司主要功能在于帮助市场完成资金融通，使得闲置资本得到高效利用，而所有融资类公司的注册资本都有较高的限制。依照我国相关法律规定，就商业银行而言，全国性商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币，而城市合作商业银行的注册资本最低限额为一亿元人民币；相较于保险公司，保险公司的注册资本最低限额为二亿元人民币。无论是商业银行或是保险公司，无一例外其注册资本须为实缴货币出资。而目前我国《融资性担保公司管理暂行办法》将担保公司的最低注册资本限额规定为500万元，仍显过低。且根据《融资性担保公司管理暂行办法》第二十七条规定融资性担保公司对单个被担保人提供的融资性担保责任余额不得超过净资产的10％，对单个被担保人及其关联方提供的融资性 2

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左光耀著，《亿元以下担保公司仍难与银行开展合作》，发表于《金融经济》2009年第14期。

担保责任余额不得超过净资产的15％，对单个被担保人债券发行提供的担保责任余额不得超过净资产的30％；第二十八条规定：融资性担保公司的融资性担保责任余额不得超过其净资产的10倍。亦即一家注册资本为500万的担保公司至少可对5000万的融资债务进行担保，一旦出现问题，将直接波及到担保公司、金融机构和被担保人等，无疑现行规定存在着非常大的金融风险。

2、对融资担保公司从业人员素质缺少具体要求

担保公司所从事的业务风险性高，所涉内容庞杂，包括贷款担保、票据承兑担保、贸易融资担保、项目融资担保、信用证担保等，故而要求相关从业人员应当具备较高的专业素养以应对各个方面可能出现的问题。我国《融资性担保公司管理暂行办法》第九条第四款和第八款分别指出设立融资性担保公司，应当具备下列条件：“有符合任职资格的董事、监事、高级管理人员和合格的从业人员。”“董事、监事、高级管理人员和从业人员的资格管理办法由融资性担保业务监管部际联席会议另行制定。”但是目前为止，我国还没有出台统一的、具体的关于担保公司从业人员技术要求的法律法规。纵观地方规章，也仅在抚顺市《关于建立中小企业信用担保公司的指导意见》的第一条第三款提出在成立担保公司时必须“配有符合担保公司任职资格的会计师或经济师1人”。正因如此，我国担保公司从业人员呈现出了鱼龙混杂的一面。“一方面中小企业担保公司管理和从业人员少，没有经过担保业务专业培训，对担保业涉及的法律、财务、信贷、投资等方面缺乏相应的专业人才；另一方面中小企业担保公司的行业准入、会计制度和行业管理等目前均处于真空状态，担保机构内部管理机

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制不健全，业务运作欠规范，从业人员素质不齐。” 3、融资担保公司的经营范围缺乏足够限制

担保公司的经营状况涉及多方利益，其管理运行过程以及行业所涉范围必须也必然受到政府部门较为严格的监管。就从立法角度来说，担保公司可以涉入的市场领域应当被明确的界定出来。我国《融资性担保公司管理暂行办法》第三章专门规定了担保公司可以从事的业务范围，总体来说可以分为四个层次，首先，所有的担保公司经过监管部门批准，均可从事或兼营以下业务：贷款担保、票据承兑担保、贸易融资担保、项目融资担保、信用证担保、诉讼保全担保、投标担保、预付款担保、工程履约担保、尾付款如约偿付担保等履约担保业务、与担保业务有关的融资咨询、财务顾问等中介服务、以自有资金进行投资、监管部门规定的其他业务。其次，在担保公司满足近两年无违法、违规不良记录以及监管部门规定的其他审慎性条件，且注册资本等于或高于人民币1亿元并连续营业两年以上的时候，则可以从事为其他融资性担保公司的担保责任提供再担保和办理债券发行担保业务。除此之外，《融资性担保公司管理暂行办法》明确规定了担保公司不得从事的业务，包括：吸收存款、发放贷款、受托发放贷款、受托投资以及监管部门规定不得从事的其他活动。由此可见，我国法律对担保公司的经营范围有一个比较科学的划分，基本保证了通过限制业务范围实现降低担保公司经营风险的目的。但是，考虑到信用担保行为本身即具有高风险性，担保公司也不应当再对其他高风险领域染指。查阅当前法律法规，还没有一部法律甚至地方性文件将融资担保公司的经营范围与其他高风险行业隔离开，这是有潜在风险的。 4、地方政府行政干涉较多

我国《融资性担保公司管理暂行办法》第四条规定：“融资性担保公司依法开展业务，不受任何机关、单位和个人的干涉。”本条文较之其它类似的法律法规更加强调企业的独立经营，有学者称赞之：“《融资性担保公司管理暂行办法》中对公司自主经营的规定，是迄今为止，所有公司类法律法规对自主经营规定最为完整和严密的。这一规定在表述上与宪法

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类似，将融资担保公司独立经营的权利进行了很大幅度的提高。”但是实践中，地方政府 34

孙亚著，《中小企业担保公司面临的问题初探》，发表于《青海金融》2008年第3期。 张玲著，《浅析融资担保公司设立之若干条款》，发表于《法制与社会》2010年第10期。

对融资担保公司的行政干涉较为严重，从其地方性文件可以看出来。例如《淮安市人民政府关于进一步加强全市中小企业信用担保公司建设的意见》中规定了许多政策指标，意图在短期内投入五十亿元的注册资金，而担保金额需要在两年内达到两百亿元人民币。融资担保公司作为金融类公司，有着重要的社会角色，其不仅要为中小企业进行融资担保，也要帮助其他金融类公司抵御风险，而且因为融资担保公司在大多数地方仍然是新型公司，所以地方政府对其有较大扶持力度。但是担保公司更是一种商业性的公司，运行应当遵循市场规律，其需要较大的经营自由。政府对担保公司的控制力度过大，做不到政企分开，很难保证其在市场竞争环境下能够健康的发展，也可能为某些政府追求经济发展而忽视风险，利用担保公司给不符合条件、缺乏资质的企业担保融资创造条件。 因此，降低政府对担保公司的行政控制是必要的。

三、关于促进担保公司发展的几点建议 1、提高注册资本限额，保证融资担保公司资质

虽然多地政府在其相关的法律法规文件中已经提高了注册资本金的最低要求，笔者认为，立法机关仍然应当在全国范围内对该项立法，提高融资担保公司注册资本最低限额。正如在融资性担保业务监管部际联席会议办公室有关负责人在发布《融资性担保公司管理暂行办法》答记者问中指出“融资性担保业是经营信用、管理风险的行业，其高风险性为全世界公认。” 注册资本的多少直接关系到担保公司可以承接的担保金额，就当前规定来说，担保公司可以对外担保金额一般在5至10倍之间，所以担保公司在运营期间一旦出现问题，必然会对金融业造成巨大冲击。因此担保公司应当具有极强的抗风险能力，而注册资本的多少往往可以直观反映出一家公司实力雄厚与否，是政府对担保公司资格评估的最初手段。而且，担保公司运作过程中一旦出现问题，注册资本金在担保公司清偿债务过程中将会发挥至关重要的作用，是债权人行使权利的有力保证，提高注册资本最低限额，有利于增强债权人对融资活动的信心，也有利于降低社会金融市场中的风险。笔者认为，从担保公司的属性来看，担保公司属于融资类公司，其主要功能在于帮助其它融资公司降低融资风险，对其注册资本最低限额可以参照其它金融公司，又因为担保公司是新兴产物，在严格限制其成立的同时也要适当放宽条件，以商业银行和保险公司为参照，担保公司也应当依其规模分别订立注册资本最低限额标准，地方性担保公司以五千万为宜，若需跨省经营则应当将该限额提高到一亿人民币。

2、对融资担保公司从业人员素质提出具体标准

从业人员素质高低直接影响着公司经营的好坏，没有技术过硬的人才，企业肯定无法良好的运营。融资担保公司对社会经济发展起着重要作用，其经营状况如何直接影响到我国金融市场稳定与中小企业发展前景，因此法律对其人员配置（尤其是在高级管理人员层面）做出一定的要求是必需的，应当保证在担保公司的每个业务领域有一定数量的专业人员。具体到操作层面，则是在公司在申请设立的阶段，就应当向有关部门提交其已经具备的有关专业人员的具体信息，如所获得国家何种资格考试以及工作经验如何，确保无论在总领全局的公司管理层人员构成上还是在某一领域从事具体操作业务的业务人员构成上都是专业而且优秀的。而监管部门一定要对该类资料严格审查，防止业务素质不高的人群混入该行业，保证从公司内部治理和运行中将潜在风险降至最低。至于担保公司中究竟需要何种业务人员，应当由监管部门尽快出台相应文件，而担保公司也应当做好行业内的自我监督，使得担保公司在各个主要业务领域有足够的专业人才以确保公司的良好运营和健康发展。

3、立法限制融资担保公司对高风险行业进行融资担保

作为金融类公司的一种，担保公司也应该按照“流动性、安全性、效益性”的原则，加强自我内在约束，稳健经营。由于担保公司业务本身具有较高的风险性，而人们对担保公司

这类新型金融公司又信心不足，所以就目前来看，除了吸收存款、发放贷款、受托发放贷款、受托投资以及监管部门规定不得从事的其他活动外，担保公司还需要避开对一些风险过高行业进行融资担保，例如担保公司不得以自有资金进行股票买卖，不得向企业投资，不得投资于房地产等，从而使公司资金有一定的安全保障，同时也增加了人们与担保公司合作的热情。等到担保公司整个市场逐渐成熟以后，在对有资质的大型担保公司（例如注册资本在一亿元人民币以上，连续经营五年以上的担保公司）放松管制，让其向多领域发展。在此之前，融资担保公司应当在《融资性担保公司管理暂行办法》所允许的范围内经营，禁止其涉足高风险行业甚至违法领域，并由相关金融机构和监管机构对其严加监管，以保证担保公司资金安全，降低金融风险。

4、加大政府扶持力度，减少经营中的行政干涉

目前，我国大多数地方融资担保公司规模较小，成立较晚，公司运作略显不成熟，所以与其他金融机构的合作也并不是一帆风顺。通过地方性文件可以看出，绝大多数地方政府认识到了这一点，对融资担保公司的设立与发展提供了很多资金帮助和政策支持。如抚顺市《关于建立中小企业信用担保公司的指导意见》第六条第一款规定市政府每年从财政预算中安排200万元专项资金，用于担保公司的风险补偿。这样就在担保公司成立后极大的减轻了其运营负担，帮助其平稳度过开业后最艰难的时期。笔者认为，政府在扶持担保公司的过程中还应当做到以下几点：首先，帮助担保公司与其它金融机构建立联系，使它们之间建立信息共享网络。因为已经成熟的金融机构拥有者大量市场信息，这些信息可以帮助担保公司避开与信用度不高的企业合作，降低担保公司的经营风险。其次，给予新设立的担保公司一定税收优惠政策，减轻担保公司在设立初期的运行负担。最后，政府应当加强对金融市场监管，让银监会或保监会对融资担保公司的运行进行监督，保证其良好的市场环境，防止大量资质不佳的担保公司进入市场、扰乱市场，并在必要时提醒其经营中可能遇到的风险，帮助担保公司应对市场问题。另一方面，融资担保公司虽然肩负着保证金融运作安全、帮助中小企业融资的重要任务，但其本身也是市场经济环境下进行经营活动的商业公司，其运作需要与各地当时的经济规律相符合，在其发展的起步阶段，不宜过多的制定指标和任务。因此，让担保公司从政府干涉中摆脱出来，使其从市场竞争逐步发展，建立起属于起自己的成熟机制，这样，融资担保公司才能在在今后市场经济下发挥出更大作用。