论绿色经济转型中的绿色政府建设

论绿色经济转型中的绿色政府建设

李锦学(北京工业大学中国经济转型研究中心,北京　100124)

摘　要:在政府的引导下,中国经济保持了三十余年持续快速平稳增长。面对资源与环境危机,中国政府提出绿色经济建设战略构想。但是谋求GDP高速增长仍然是中国政府解决民生问题的关键之一,为此以投资拉动经济增长成为中国政府的主要经济政策。建设绿色经济,中国需要打造绿色政府。在将经济增长与公平正义同时作为政府目标的前提下,提供绿色制度为绿色经济建设保驾护航,以自身实际行动以树立绿色形象,提供资金支持以解决绿色经济发展瓶颈,发展绿色教育以夯实绿色经济的公众基础。

关键词:绿色经济;绿色政府;制度体系;公平中图分类号:C933.1　　　　　　　　文献标识码:A　　　　　　文章编号:1672-6847(2010)02-0004-02【作者简介】李锦学(1971-),男,江苏沭阳人,北京工业大学博士研究生,北京工业大学中国经济转型研究中心助理研究员、讲师,研究方向:经济转型。

政府是社会经济系统的参与者、市场经济制度的提供者。面对资源危机与环境双重危机,中国政府逐渐将工作重心转向环境治理、产业结构调整,以谋求从传统经济发展方式向绿色经济发展方式转型。但是政府不是凌驾于社会经济系统之上的控制者,其本身也应根据绿色经济要求作相应调整,即打造绿色政府。

一、政府在绿色经济建设中的表现政府是立法工作的最重要推动者、一般法规的制定者,通过提供制度环境调整社会经济发展方向,运用财政政策与货币政策影响市场经济主体行为。正是中国政府选择的改革开放战略,使中国经济在过去三十多年年中保持了持续快速平稳增长,在总量和质量上都得以大幅提高。资源的丰富程度、组合状况在很大程度上决定着一个国家和地区的产业结构和

[1]

经济优势,进而影响经济的发展水平。面对资源与环境危机,中国政府多次强调转变经济增长方式以提高经济增长质量,提出了科学发展观、建设生态文明等一系列指导思想,选择了绿色经济道路。中国政府在《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》中提出“2010年单位GDP能耗比2005年降低20%左右”目标。于是,中国单位GDP能耗,二氧化硫、化学需氧量等主要污染物的排放量持续降低。中国政府引领着中国创造了经济发展史上的奇迹,又审时度势地提出绿色经济构想,必然会带领中国持续发展壮大。但是绿色经济建设,既缺乏成熟理论作指导,又少有成功经验可供借鉴。中国政府在探索中前进,表现出如下的不足。首先,GDP的增速仍然是考核地方政府业绩的最重要指标。相应地,追求GDP的高速增长也仍然是众多地方政府的最为重要工作目标。其次,通过基础建设投资与引进外资以拉动经济增长仍然是政府的主要经济政策,而这一政策有可能带来地方生态环境的破坏。最后,虽然很多地方政府针对绿色经济展开了广泛的宣传,但是实际的行动却严重滞后。

二、政府行为非绿色化取向成因

新中国成立至今只有六十余年历史,改革开放更仅有三十多年时间,市场经济史则更要短得多。与具有两三百年市场经济历史的西方发达国家相比,中国政府在经济建设经验

方面还显得不足。人口第一大国的现实又要求中国政府在经济建设过程中,小心探索,走好每一步。分析政府行为非绿色化取向的成因,必将有助于中国绿色经济转型的成功。

(一)经济形势严峻

中国是世界上最大的发展中国家,面临着众人口老龄化、资源与环境危机、世界性金融危机等诸多问题。对外贸易是在全球范围内谋取资源最大效用的主要手段,是推动世界经济发展的重要动力。开始于美国2007年次贷危机的世界性金融危机仍然影响着全球经济,引致越来越多国家的贸易保护政策,国际市场对中国产品的需求量随之减少。国际金融危机影响了中国企业的生存与发展,具体表现为2007年以来大批中小企业面临倒闭,中国经济增长速度也在2008下半年有所减缓。为此,世界各国普遍采取了扩张性的财政政策和宽松的金融政策以克服金融危机的影响,中国政府也实施了四万亿投资计划。该政策往往意味着通过投资扩张,而不是通过提升经济内涵来拉动经济增长。解决13亿人口的生存问题是中国经济发展的基础,所以中国只能采取渐进式改革,逐步通过产业结构调整等政策实现绿色经济转型,以免引起社会剧烈动荡。同时,中国需要解决每年毕业的几百万大学生和一大批从农村转出的劳动力的就业难题。就业问题关系到公众生活质量的高低,是保持社会稳定的一个关键因素。因为经济增长与就业率之间存在正相关关系,所以追求经济增长目标成为政府的必然目标,也是政府的职责所在。

(二)制度体系缺失

三十多年改革史不足以让中国政府构建出完善的市场经济制度体系,而在2008年12月召开的联合国气候变化大会上正式提出的绿色经济更需要中国政府政府持续进行相关制度建设。事实上,各国的市场制度、法律制度等都是在较长的历史时期内逐渐完善。中国也需要适时修正、调整与绿色经济相关的制度,从而为绿色经济的发展提供保障。具体来说,中国绿色经济制度体系中存在如下不足。首先,配套法规不健全。无论是1993年施行的《中华人民共和国科学技术进步法》,还是2009年实施的《循环经济促进法》,虽然构筑了相应的法律总体框架,但是都缺乏完善的配套法规。仅有的配套法规也往往存在法律效力层次低、互相冲突等现象。其次,环境违法的成本较低。企业在运行过程中,即使违反环境法规的行为被执法部门查处,其成本也远低于违法行为带来的成本节约。例如,四川沱江特大污染事故造成经济损失2亿多元,川化集团仅被罚款100万元。环保部门的统计表明,大型企业治污设施每天运行费用在10万元左右,企业环境违法

福建论坛(社科教育版)　2010年第2期

的成本不及治理成本的10%,不及危害代价的20%。[2]

第三,中国的行业标准和国家标准往往较发达国家要低。虽然较低的标准促进了经济的发展,也使得中国的资源与环境压力加大,还使得“中国制造”成为低附加值、低品质、低技术含量产品的代表。

(三)政府行为短期化

新中国成立后,百废待兴,中国政府需要快速完成经济恢复工作,继而全面提高人民生活水平。面对国际上的政治、经济封锁,中国实施了高积累、低消费的发展战略,并成功地在较短时期内恢复了经济,打造了完整的工业体系。中国的改革开放也是从经济层面开始的,在较长时期内经济建设一直是政府工作重心。中国选择了主要依靠资源的大量投入而非科技进步的粗放型经济发展方式,不同产业的技术路径被锁

定在斯密式的增长轨道和索洛式的增长轨道上。[3]

所以说,人均自然资源拥有量只有世界平均水平1/3的中国在很大程度上复制了西方发达国家走过的“先污染后治理”传统工业化道路。为了实现经济增长,中国地方政府争相给外商投资

提供各种优惠政策,甚至以环境资源作为代价。这种以牺牲

环境利益、全局利益以实现区域利益的政府行为加剧了中国的资源与环境危机。政府行为的短期化给绿色经济建设造成了障碍。

三、打造绿色政府

资源与环境危机给发展绿色经济提供了压力,也给企业创造了新的盈利机会;科技进步、生产力提升为发展绿色经济提供了更件条件;绿色政府则是促使企业抓住绿色经济市场机会的制度保障者、利益维护者。打造绿色政府,创造公平、稳定、透明市场环境,通过政策引导和服务支持使中国逐渐走上绿色发展道路成为中国政府的必然选择。

(一)调整政府目标

随着中国整体经济实力的提升,中国政府有能力调整工作重心,在追求经济增长的同时提升社会公平的重视程度,平衡发展与公平的关系。绿色政府首先体现在执政理念上。绿色政府不再只单纯追求GDP的提高,而追求包括经济、文化、政治、社会、城市建设的和谐发展,人与自然的和谐发展,人口

与资源环境的可持续发展。[4]

事实上,中国政府正在采取措施进行生物多样性保护、荒漠化防治,继续实行计划生育、控制人口数量、提高人口素质,发展教育和科技事业,努力消除贫困。发展绿色经济打造绿色政府,需要中国政府将公平目标放在与发展目标至少同样重要的位置,建立对地方政府的多目标考评体系。

(二)提供绿色制度政府是法律的执行者、政策的提供者,可以创建并维护促进绿色创新的制度环境,运用法律、政策、经济等手段对市场制度加以补充,推动绿色经济发展。逐步建立和完善与发展绿色经济相关的规章制度,通过总量控制,促进水、土地、能源、原料材等资源的节约。加大对污染排放的管理力度,提高污染排放标准,限制废水、废气、固体废弃物的排放。全面实施绿色审批制度,在资源消耗上制定较高标准,提高资源消耗的行业准入门槛,拒绝不符合绿色经济的产品、企业。推动排污权交易,加强对企业的环评工作,敦促在生产和提供服务过程中有害于自然环境的企业改进工艺,引导企业进行绿色生产。积极参与包括ISO14000在内的环保标准的制定与修改工作,在可能的条件下提出中国的环保标准。推行绿化政策,恢复并改善自然环境。通过税收与收入再分配,在绝大多数社会成员之间实现经济利益平衡;制定绿色政策,引导居民进行绿色消费。

(三)致力绿色行政

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发展绿色经济,需要全体社会成员的参与,当然包括政府本身及政府工作人员。政府需要坚持执政为民理念,以身作则,奉行绿色消费,节约行政费用与资源。推行绿色办公,将节能降耗等指标纳入部门管理人员的考核内容,重视在环境保护方面取得的成绩。对政府消耗物品,实施政府绿色采购,既对产品质量、生产过程进行绿色考察,也对采购取过程本身实施绿色化。整合环保部门、企业、高校和科研院所,建立绿色技术创新服务网络,成立独立于交易双方的专门评估机构,收集信息,减少信息交换点,提供绿色技术咨询、培训、交易中介、风险投资等服务。

(四)绿色财政支持

绿色技术开发的高风险性与市场资金的逐利性相冲突,因此政府应该积极推进投融资模式创新,对绿色技术开发提供资金支持。中国政府快速增长的财政收入为绿色财政支持提供了可能。2007年全国财政总收入累计完成51304.03亿

元,比上年同期增收12543.83亿元,增长32.4%。[5]

2008年全国财政收入61330.35亿元,同比增长19.5%。事实上,

1996年,中国财政部和税务总局发布《关于促进企业技术进步有关财务税收问题的通知》规定,研发费用增长幅度在10%以上的企业可以在将研发费用计入成本的基础上,再按实际发生额的50%作税前扣除。2007年中国对该项规定进行修订,规定企业可按当年实际发生研发费用150%抵扣当

年应纳税所得额。中国可以依据以上思路对进行绿色技术创新的主体增加优惠措施,对具有主要依靠绿色技术创新开拓市场的初创企业给予税收减免或允许延期纳税。通过允许企业提高折旧率、提高企业基本建设资金和更新改造资金用于绿色技术创新的比例、建立企业绿色技术创新风险基金等措施,拓宽企业进行绿色技术创新的资金渠道。政府还可以为绿色经济相关产业提供贷款担保,甚至直接投入财政资金。

(五)发展绿色教育

深入公众内心的环保理念和厉行节约的行为才是绿色经济转型成功的保证。提高人口素质、发展绿色教育,既是发展绿色经济的必要条件,更是发展绿色经济的主要目标之一。政府作为制度的建设者,理应承担主导作用。培育社会公众的绿色经济意识,需要将绿色经济教育贯穿于整个教育体系。教育部已经要求从2003年春季开学起,在中小学开设环境专题教育课程。然而中国的环境教育刚刚起步,开展教育的范围还比较小。所以中国政府可以通过绿色课程、绿色活动等形式将绿色思想融入普通教育和职业教育中去,培育绿色经济的最广泛基础。调动最大多数人积极性,集中全民族智慧,把建设“绿色经济”凝聚成全民行动。参考文献:

[1]娜仁图雅.论生态资源环境建设的“绿色”财政措施[J].绿色经济,2005,(4):74-76.

[2]王恒涛.环保制度体系亟待创新[J].瞭望,2007,

(48):23-24.

[3]秦海.自主创新、产业能力与经济增长———评路风教授的《走向自主创新》[J].清华大学学报(哲学社会科学版),2007,(5):139-144.

[4]陈剑.建设绿色北京促进首都经济又好又快发展[J].中国特色社会主义研究,2009,(3):64-67.

[5]中华人民共和国财政部.2007年财政收入增长结构分析[EB/OL].(2008-08-15)[2009-11-12].http://www.mo.fgov.cn/shuizhengsi/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/200808/t20080815_63551.html.