北京“垃圾分类”为何走入困局？

北京“垃圾分类”为何走入困局？

作者：张枭翔

来源：《中国慈善家》2014年第10期

在“垃圾分类”问题上，北京市曾经野心勃勃，就像一位缺乏耐心的年轻人，不断地给自己制定新目标。然而，囿于居民的环保意识不足、政府相关部门举措不当、“九龙治水”式的多部门管理模式，北京市的“垃圾分类”行动一再受挫。去年，北京市又提出了“垃圾分类”新目标。这一次，北京市能够顺利地看见胜利的荣光吗？

9月27日，在连续多日的雾霾后，北京终于迎来了初秋时节的干净与清凉。在西北郊区，天空显得尤其湛蓝，大片植被在微风中舒服地伸展着，大地安静，鸟鸣清晰可辨。时值周末，在都市钢铁森林中困顿了一周的市民，或乘坐公交车，或自驾车，纷纷前往坐落在这片土地上的寺院、小山、农家乐等场所。也有人并没有设定明确的目的地，乘兴而来，遇上喜欢的地儿就停下来观赏风景。

公交512路和303路途经位于海淀区西北旺镇屯佃村的屯佃站，绝少有人会选择在这里下车。往回走260米，就来到北京市六里屯垃圾填埋场。还未进门，就能闻到一股浓烈的臭味。

从外观上看，这座填埋场像极了散发着恶臭的放大版北京工人体育场。

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与外面安静的世界相比，填埋场喧嚣而忙碌。每一分钟，几乎都有满载垃圾的清洁车驶入大门，往前行驶约100米，刷卡，然后驶入主干道，拐入填埋区。不一会儿，倾倒完垃圾的车辆从填埋区的小山坡上驶下来，在距离大门约200米处接受自动清洗，然后飞一般开出大门。臭气弥漫在这座直径约1500米的垃圾填埋场里，垃圾运输车司机不愿意在此多停留一秒钟。

这样的场景，每天清晨7点准时开始，一直要持续到下午2点，这个忙碌的系统才逐渐复归平静。臭气继续弥漫。不远处，居民区、果园鳞次栉比，一座吊塔矗立着，一片居民区正在拔地而起。

这只是北京市20余座垃圾处理厂中的一座，服务着海淀区300万人口，且以处理海淀区除厨余垃圾之外的其他垃圾为主。海淀区的厨余垃圾，享受超“国民待遇”，每一天都是由16辆专用的厨余垃圾运输车先运到大屯中转，之后再运往阿苏卫综合处理厂进行生化处理。这是北京市始于2000年的垃圾分类的行动“成果”之一。 失败的十年 “唰！唰！唰”，每天清晨4点半，来自四川的清洁工肖文凤就在农光里社区开始一天的保洁工作，扫地，把收集起来的垃圾倾倒到附近标有“其他垃圾”的垃圾桶里，一直要到上午11点，她才能完成上午时段的工作。她的丈夫张海生大约在上午7点开始工作，他是一名垃圾运输工，骑着三轮车将分散在社区各个角落的垃圾桶运到社区垃圾楼，然后再将空桶放回原地。

下午2点，肖文凤夫妻俩同时开始下午的工作，到4点，他们收拾清洁工具，将一天收集到的可回收废品卖给等在社区垃圾楼门口的回收者，每天可获得10多元的收入，一天的工作就结束了。遇上逢年过节，他们的工作时长会有所增加。春节期间，清扫

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鞭炮皮的工作在凌晨就已展开。两人从事这个行业已经10年了，每人每个月挣1000多元。“10年了，工资并没有多少增加，工作量却一直有增无减。”二人嘀咕道。

在张海生的印象中，北京市有过几次垃圾分类的行动。那样的时刻，对他们而言是相对幸福的。垃圾分拣员将厨余垃圾从其他垃圾桶里分拣出来，投到绿色的厨余垃圾专用桶里。这多少减轻了张海生的工作量，也多少让他所运输的垃圾相对干湿分明，不再那么臭。“不过，这仅仅限于上边有人来检查时，平日里，居民怎么倒—通常都是随意混装—我们就怎么运输。”张海生透露。

2010年，北京市聘请了5000 多名垃圾分类指导员，最初定位是每天垃圾投放高峰期，由他们负责指导居民正确做好垃圾分类。现在，这项举措几近瘫痪。在海淀区蓝旗营小区等社区，这个系统还在运行，社区自己聘请分拣员进行厨余垃圾分拣，分拣员上午和傍晚各工作2小时。

农光里社区的李姗姗是一名垃圾分类指导员，她坦言自己基本能够按照当时的培训，将厨余垃圾规整至厨余垃圾专用桶里，但却无法用语言清楚地表达出来。她是这个社区垃圾分拣员的“头儿”，管理着8名分拣员，他们有的是全职，有的是兼职。一整个白天，她都戴着绿色袖章，胸前挂着分拣员证件，慢悠悠地在社区里巡视。

2000年6月，北京、上海、南京、杭州、桂林、广州、深圳、厦门被确定为全国8个垃圾分类收集试点城市。从此，北京市开始了屡败屡战的垃圾分类行动。

2001年7月，北京市取得2008年第29届夏季奥运会举办权，提出“绿色奥

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运、科技奥运、人文奥运”的理念。在此背景下，北京市向奥运会组委会承诺推广垃圾分类。当时承诺给奥组委两个50%的达标率，即垃圾分类推广社区人数占北京市总人口的50%，分出的可回收垃圾和厨余垃圾占垃圾总量的50%。

“北京市与奥组委玩了文字游戏，前一个50%只统计城八区的人口。后一个50%非常容易达标，因为拾荒人员就回收了其中的大部分可回收垃圾。余下部分，只要安排人员提前做好分类，很容易通过奥组委的检查。”北京市市政市容管理委员会（以下简称“市政市容委”）一名不愿具名的工作人员告诉慈传媒《中国慈善家》。

2002年到2008年，北京市每年在300个小区推广垃圾分类，并把这些小区命名为“垃圾分类推广小区”。至今，北京已有近3000个居住小区实行垃圾分类。2006年开始，北京市重点提升垃圾分类运输能力，并规定，在社区层面，不能让社区居民看到分类后的垃圾被混装的情况发生。此后，各区县开始配备大量的垃圾分类运输车。

从垃圾桶设置由细到粗的变迁中，可窥见北京市垃圾分类工作进展不顺。2007年后，北京居民小区垃圾分类桶由原先的4类（塑料、金属、纸张、其它）变为3类（厨余、可回收、其它），到2009年底，垃圾桶“变脸”为两类（厨余、其它）。

2009年开始，垃圾分类被提上北京市政府议程。当时，时任北京市市长郭金龙在北京会议中心亲自召开垃圾分类动员会。市长的“每日市情”里会有垃圾分类信息，年底也会开展专门的汇报工作。

2012年3月1日，《北京市生活垃圾管理条例》正式施行，根据“全程管理、系

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统衔接、科学分类、适应处理”的原则，“建立生活垃圾分类制度，对生活垃圾实行分类投放、分类收集、分类运输和分类处理”。“这项法规几乎不具有执行性，在出台不久后就被束之高阁。”前述不愿具名的市政市容委工作人员称。

现在，北京市每年的垃圾分类费用支出大约为10亿元，分别用于购买垃圾桶、垃圾袋，以及补贴垃圾分类指导员。

北京市每天产生生活垃圾近20000吨，其中厨余垃圾占比高达50—60%。《北京市十一五规划》中提到，北京市将按照4：3：3的比例建设厨余垃圾处理设施、填埋设施和焚烧设施。不过，现在，通过焚烧处理的垃圾占比仍高达60—70%。

“十几年了，大家都很浮躁，垃圾分类确实没做到位。” 知名民间环保人、“绿房子”环保项目创立者黄小山对慈传媒《中国慈善家》说。 系统 9月中旬，一篇题为《“绿房子”，黄了！》的文章在网络上广为流传，称“绿房子”还“未落地，已夭折”。

“‘绿房子’是一个集干湿垃圾二次分拣、资源回收、厨余垃圾脱水减量等功能于一体的垃圾集约化中转平台。相当于一个垃圾分类处理实验室。”黄小山说，“‘绿房子’不是‘黄’了，而是更绿了。经过15个月的实践，已经获得了大量的相关数据。垃圾界的牛人，包括清华大学的教授、几十名博士生，以及北京市的相关领导，都已经去我那里调研过我的最新模式。他们一致表示认可。”

作为一名民间垃圾分类研究者和实践者，黄小山只是复杂的垃圾分类系统上的中

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间一环。北京市政府、北京市市政市容委及各区县的市政市容委、环卫公司、居民委员会、垃圾处理厂等都是这套系统上的一环。在这个系统内，清洁工、垃圾分拣员、拾荒者、垃圾运输者、垃圾处理厂工作人员、民间参与者等，各司其职。

据前述不愿具名的市政市容委工作人员透露，“在垃圾分类问题上，北京市政府有一名主管垃圾问题的副市长和市政市容委对接，市政市容委层面是一名副处长在负责，各区市政市容委主管科室最多有2人在负责垃圾分类，每个街道办事处一般有1到2名统筹本辖区垃圾分类，到居委会和物业层面，最多有1个人在负责垃圾分类。”这名工作人员坦言，“北京市垃圾分类行动，在操作过程中存在人力统筹上的困难，执行起来非常吃力。”

在具体执行层面，北京市垃圾分类有一套流水线般的作业流程。保洁人员将垃圾从社区集中到垃圾楼，环卫公司将垃圾运往转运站，之后再从转运站运到下游的填埋场、焚烧场及堆肥场。有的直接由垃圾楼运输到处理终端。

在朝阳区小武基、丰台区马家楼等地，都设有垃圾转运站。除了作为垃圾集中的中转地，这些中转站还兼具垃圾二次分拣的功能。长期关注垃圾分类问题的自然大学研究员陈立雯曾经对几个中转站做过跟踪调研，发现中转站仅仅借助机械，通过物理的方式将一些塑料等物品吸附出来。“实际发挥的作用很有限。”陈立雯表示。

在调研中，陈立雯还发现，有的社区垃圾楼只有一个集中处理的箱子，保洁员运来的垃圾，无论是厨余垃圾还是其他垃圾，统统倒进这个箱子里。“这是很多居民诟病的地方，分不分一个样，很大程度上影响了居民的垃圾分类积极性。”有的社区垃圾楼虽然

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分别设置“厨余垃圾”和“其他垃圾”两个处理箱，但是陈立雯在实际调研中发现，即便厨余垃圾桶里混杂着其他垃圾，通常也会被垃圾楼里的工作人员一股脑地倒进厨余垃圾处理箱里。“上面规定，厨余垃圾桶里的垃圾，无论里面装有厨余垃圾还是其他垃圾，都要求一律倒进厨余垃圾处理箱里。否则就会挨罚。”多个垃圾楼里的工作人员向陈立雯表示。

北京市垃圾分类系统牵涉到环保、商务、市政、城管、住建等多个部门，“九龙治水”，屡治屡败。2009年，陈立雯去美国旧金山开会，调研了当地的垃圾分类处理模式。她发现，旧金山生活垃圾在源头就分好了厨余垃圾和其他垃圾，这两部分由政府环保部门负责处理，可回收部分由环保组织或环保公司负责回收。“分工非常简单明确。”

“14年了，除了增添了一些垃圾桶外，北京市推行的垃圾分类行动，并没有实质性的推进。”陈立雯表示。 交锋 “这5年以来，在垃圾分类问题上，政府部门比民众进步得快。试想，世界上哪个政府会给居民免费发放垃圾桶、垃圾袋。”黄小山说。北京市在推广垃圾分类时，曾几次给试点社区的居民发放过垃圾桶、垃圾袋，也进行过一两次大规模的社区垃圾分类知识普及。“都是一阵风，‘运动’一过，生活照旧。”有居民这样评价政府的上述行为。

有公益界人士认为，黄小山已被政府“收买”，已从当年的“反焚斗士”褪变为政府部门的附和者。“我经历了一个从反对垃圾焚烧到反思垃圾到底是什么的过程。”黄小山“辩解”道。

黄小山对环保NGO界也颇有些“看不上眼”，“我没看出国内环保NGO从业者

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中有专家。大家都太浮躁了，光顾着向社会抱怨自己没有话语权，越想越委屈，然后就开始骂政府、骂体制，为自己的懒惰和不作为找借口。这些NGO从业者有没有想过沉下心来，将某一个问题研究透彻？”

黄小山自嘲说，他决定做一名当代中国版堂吉诃德。

两年多来，黄小山在“绿房子”垃圾二次分拣项目上投入资金100多万，先后雇用过6名员工。在37、38℃的炎炎夏日，时尚范十足的黄小山曾呆在位于北京市昌平区自己别墅附近的“绿房子”里，戴着口罩、手套、袖套，穿着工作服分拣发臭的垃圾。“当时我就在想，我们要探索出一个让政府、企业和居民都满意的垃圾分类处理商业模式。那时，资本一定会找上门。”黄小山回忆了当时信心十足的状态。

“但一想到垃圾分类的第一责任人是居民时，我就觉中国的垃圾分类需要三代人的努力，至少100年才能实现。有时甚至觉得垃圾分类问题是无解的。”黄小山有些泄气。

除了在环保NGO应该如何参与垃圾分类的问题上看法不一外，黄小山还与很多人在垃圾分类的主体、是否需要立法保障垃圾分类顺利推行等问题上存在分歧。

事实上，北京市居民们大多“知道垃圾分类这回事”，也对此甚为认同。但大多数受访对象均表示，只有政府建设好垃圾分类的硬件设施后，自己才有在源头上进行垃圾分类的动力。

黄小山曾走访过大量社区，他发现约三分之一的居民甚至没有将垃圾扔进桶内，

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遑论对之进行分类。“远远的就抛过去了。”他也拍过大量垃圾桶周遭环境的照片，照片上，野狗、野猫乱窜，苍蝇、蚊子乱飞，垃圾桶里蛆虫遍布。

“居民们做不到垃圾分类，是因为他们认为公共区域和私人领域是两码事，缺乏公共精神。国民素质、公民精神、权利和义务对等的意识等都缺乏。”黄小山分析说。

有一次，陈立雯去台北拜访一个朋友。她去到朋友家楼下时已是夜晚7点多。在等朋友下楼接自己的间歇，她看到一位居民拎着厨余垃圾桶出来，并把垃圾倒到附近的厨余垃圾收集桶里。出于职业习惯，陈立雯走过去看了看那个垃圾收集桶。“清一色的是厨余垃圾。”这让陈立雯有些惊讶。接下来的几天，陈立雯了解到，在台湾，政府部门有明确的垃圾分类管理措施。“在垃圾分类问题上，北京市的相关法律法规少之又少，仅有的几项，几乎不具有可操作性。”陈立雯表示。

“试图通过法律去管理垃圾分类，我认为就是扯淡，仅仅为了填补我国垃圾分类领域的法律空白，表明垃圾分类问题有法可依。其实是废纸一张。”黄小山放出了“狠话”，“我们还没有培养出敬畏法律的意识。”

不过，无论是陈立雯、黄小山，还是相关政府部门，都认为推动公众参与是解决垃圾分类问题的有效途径。

一位要求匿名的北京市环境卫生设计科学研究所工作人员对慈传媒《中国慈善家》表示，“公众参与监督，一方面配合了政府部门监管，缓解了监管不到位的问题；另一方面，通过设置‘公众参观开放日’等活动，促进公众与政府相关部门的理性交流。”

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前述曾在市政市容委工作过的官员曾提出一项大胆的方案：在北京市各个垃圾处理场设置‘驻场监督员’，将垃圾处理场周边的居民、媒体、环保NGO等纳入进来，公开报名遴选后上岗，每年轮换一次，并为之配备专门的办公室。这名官员离开市政市容委后，这个设想永远停留在了设想阶段。 贡献者 1995年，葛以嘉（Joshua Lewis Goldstein，现为美国南加州大学中国现代史副教授）还在北京大学念书。有段时间，他经常穿梭在北大东门，几乎每次都可以看到拾荒者推着自行车经过。有一天，他突发奇想，想看看这些拾荒者将废旧物品卖向何处。葛以嘉跟随他们来到一个极度脏乱、已经被拆毁的社区，看他们在那里交易。

此后，随着对可回收废品循环利用研究的深入，葛以嘉渴望聆听更多北京拾荒者的故事。于是，开始越来越频繁地与这个群体接触。现在，葛以嘉正在写作一本关于中国资源回收利用历史的书。

毋庸置疑，废旧物品回收是垃圾分类的重要一环。在中国，废旧物品占生活垃圾总量的30%以上。

过去20年，由于城市发展和人口膨胀，北京成为拾荒者的天堂。据测算，大约有20万人在北京从事可回收废品回收工作，其中90%以上为河南人，且大部分来自河南省固始县。

拾荒者是城市扩张的受益人，亦是受害人。不断进行的旧城拆迁，将他们的生存空间从三环挤压到四环、五环，现在大部分已转战市郊区县。

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“政府相关部门应该关注拾荒者群体，为他们提供生存空间和基本医疗及教育保障。一味地发展城市，可能会让这个重要的垃圾分类系统的构成环节崩溃。”陈立雯对拾荒者的命运甚是担忧。

前述原市政市容委官员也认为可回收物对垃圾分类问题有重要意义，“可回收物回收这个链条，在垃圾分类系统中有很长的历史，一直是在利润的刺激下由民间社会在做。现在不是讨论如何将之与垃圾回收系统合并的时候，而应该注重提升现有的回收体系。”

葛以嘉也认为，可回收废品回收市场是必要的，并且应该为回收市场创造更持续的状态。他的研究表明，非正式的拾荒者负担了北京90%的废品循环利用。他还发现拾荒者面临不被社会尊重、极易遭受欺诈等窘境。

“北京对资源回收体系缺乏坦诚的调研，因此可能会影响垃圾的后续处理，如垃圾焚烧等环节的顺利进行。”葛以嘉告诉慈传媒《中国慈善家》。

环保机构自然大学一直在关注拾荒者的命运。他们提议有关部门将资源回收体系和垃圾分类结合起来，让拾荒者成为真正的“社区垃圾分类指导员”。

一些人从更细分的领域切入资源回收环节，从而成为北京市垃圾分类的“贡献者”。香港女孩苏芷君毕业于哈佛大学肯尼迪管理学院，在与同为哈佛大学肯尼迪管理学院毕业的乔婉姗建立“Shokay”—聚焦牦牛绒的生活创意品牌后，于2013年进军北京市电动车锂电池回收行业。

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由于内地政府部门对社会企业没有明确认定，苏芷君以商业机构的名义注册了名为“一启动”的新公司。新公司于2013年8月正式启动。在混乱的电动车回收行业，它的商业模式异常清晰，它将与生产环保电池的上游企业合作，在北京开设门店，通过“以旧换新”，吸引电动车主将废弃电池交给一启动公司。然后，一启动公司再将废旧电池交给下游合作企业。

“废旧电池回收行业，所涉及到的利益群体复杂，不容易去做。不过，不容易的事情我才有兴趣去做，做太容易的事情会让我没自信。”苏芷君告诉慈传媒《中国慈善家》。

垃圾革命 “我已经做好成为垃圾分类界‘烈士’的准备。我这个人可能比较狂，野心比较大。虽然面临挑战，我坚持做一名行动派。100年后，当人们谈论起垃圾分类时，还记得有个叫‘黄小山’的人，我就很欣慰了。”黄小山笑着说。

今年2月，资本终于找上门来了，黄小山旋即关停了“绿房子”。据黄小山透露，他即将联手中国一家大型环保公司，在全国范围内斥巨资推广“绿房子”的理念，即通过降低垃圾处理成本和提升后端处理价值，让垃圾分类产业链上的利益相关方均受益。

“这套体系很可能会对中国现行的环卫体制造成冲击。我要与资本联合，发动一场中国的垃圾分类革命。”

前两年，政府环保部门官员在看过“绿房子”后，这样评价黄小山：“你把垃圾分类问题娱乐化，引导大家开始关注垃圾分类。这是你做的最大贡献。”同时，官员们也

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催促黄小山尽快将相关实验数据测算出来。

不测不知道，一测吓一跳。北京市每天产生的近20000顿垃圾中，约7000顿为水。根据“绿房子”的垃圾干湿分离率的标准，北京市每天至少可以在垃圾处理前端分离出5000顿水。综合因省去每日5000顿垃圾运输量省下的运费、垃圾处理末端处理垃圾渗透液省下的处理费，以及用于发电的垃圾堆热值提高后带来的发电价值。“每年整整可以少花5个亿的垃圾处理费。”

当然，黄小山测算的结果是在理想状态下产生的。除了在处理过程中注重垃圾分类，从而节省处理成本或提升经济价值外，陈立雯建议在垃圾产生源头的工业生产环节，相关部门应该注重控制垃圾的产生量，以及研发有毒有害产品包装的替代物。

除去民间垃圾分类参与者的“革命”，相关政府部门的垃圾处理举措也亟待“革命”。在中国，发改委正在尝试将垃圾焚烧列入低碳技术行列。此举遭到一些环保人士的抵制。“这得看具体的参照系。与垃圾填埋相比，垃圾焚烧相对‘低碳’一些。但与生化处理等方式相比，则算不上‘低碳’。发改委选择的比较基点显得太低。”陈立雯说。

一些企业家正在介入垃圾处理系统，他们从事的行业往往与垃圾处理行业相关。得益于政府大力推行垃圾焚烧政策，北京桑德环保集团董事长兼总裁文一波麾下的桑德环境，开始大举进军城市生活垃圾焚烧、垃圾发电能项目。约一年前，万科董事会主席王石在微博中透露，万科拟向“城市配套服务商”转变。在王石看来，“城市配套服务商就是城市需要什么就提供什么，城市需要下水道就提供下水道，需要垃圾焚烧厂就提供垃圾焚烧厂。”

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“企业家介入垃圾处理环节，好处是能够提升这个行业的效率。弊端是他们注重短期效益，忽视了垃圾分类处理问题的解决是需要长期经营的。”陈立雯评价道。

一些较为开明的垃圾处理系统内的政府官员，也在积极进行尝试。北京市环境卫生设计科学研究所所长卫潘明即是其中一位，在他的策动下，研究所在宿舍区安装了粉碎厨余垃圾的外置装置，尝试在下水道中对厨余垃圾进行粉碎。

2013年4月7日，北京市政府印发《北京市生活垃圾处理设施建设三年实施方案（2013-2015年）》，提出“按照‘增能力、调结构、促减量’的要求，到2015年底实现：新增生活垃圾处理能力18000吨/日，处理能力达到23100吨/日，垃圾焚烧和生化等资源化处理比例达到70%以上，填埋处理比例降至30%以下。”

今年7月，中国首个民间垃圾管理行动网络—零废弃联盟，发布了《中国垃圾管理建议书》，提出“遏制源头垃圾产生”、“建立公众参与监督”、“垃圾焚烧处理项目信息公开”等建议。

9月27日上午，512路公交车起点站地铁安河桥北，从地铁口涌出来的人们不断在这里聚集，焦急地等待512路公交车驶出站场。人们在候车区旁若无人的吃早餐、吸香烟、吐痰。在这片100平方米左右的候车区，烟蒂密密麻麻。围栏边，一只垃圾桶孤零零地站着。不知谁把一只装过豆浆杯的塑料袋，系在了围栏上，秋风吹来，发出刺耳的嘶嘶声。

512路车驶过来了，人们冲着上了公交车，似乎都没有看见脚下这片土地上的遍

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地垃圾。

（应采访对象要求，文中肖文凤、张海生、李姗姗皆为化名。自然大学研究员陈立雯女士对本文亦有贡献）