当前基层人民调解工作面临的主要问题及对策

当前基层人民调解工作面临的主要问题及对策

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2009-07-16 10:00:55 【字号 大 中 小 】【打印】【关闭】

构建“大调解”工作体系，是新时期人民调解制度创新和发展的必然趋势，根据国家司法部《关于开展人民调解专项调研活动的通知》要求，为摸清南江县当前人民调解工作中普遍存在的问题，南江县司法局组织专人，深入全县各乡（镇）、村（居）、企事业单位，对区域性、行业性、专业性人民调解组织工作开展情况进行了专项调研。

一、当前基层社会矛盾纠纷主要特点

南江县是全国扶贫开发工作重点县、5.12汶川大地震重灾县、四川省扩权强县试点县、时代先锋王瑛同志生前工作县。国家、省、市有关部门给予政策、资金上的大力支持，按照四川省委“两个加快”、“四个特别”和巴中市委“两个强力推进”、“八个更加注意”的要求，南江县委、县府以保障民生为重点，以服务大局为主线，加快构建“美好新南江”，南江县经济社会发展、社会稳定，人民群众安居乐业。但随着经济社会改革的不断深化，各种利益格局调整涉及的矛盾纠纷也日益凸显，主要表现在：

（一）民间主要矛盾纠纷发生新变化，呈多样化、复杂化趋势。新时期市场经济的推动，使农村产业经济由单一向多样化转变，大量农民外出务工，传统的婚姻家庭邻里纠纷已经不再是民间主要矛盾纠纷，过去被忽视和边缘化的资源权属、环境及生态、不同经济主体的利益、工程建设中群众利益维护等经济内容的新型矛盾纠纷日益突出。其中，因土地承包、村务管理、征地拆迁、企业改制、拖欠工资、职工下岗和党群干群关系等引发的

矛盾纠纷大幅增加。参与者成分日渐复杂，涉及工人、农民、学生、离退休干部、个体户等多行业人员，跨行业、跨部门、跨地区的纠纷亦不断增多，调解难度越来越大。

（二）重点工程建设和灾后重建引发的矛盾纠纷突出。一是按照巴中市构建大交通格局要求，涉及“六路建设”工程的矛盾纠纷突出。在新建巴乐铁路、广巴高速、南桃高速建设及省道S101线，县、乡、村道路的灾后恢复整治和县内重点工矿企业建设过程中，涉及拆迁、征地、迁坟、矿山资源等方面的矛盾纠纷纷至沓来。相当多的农户认为国家搞建设正是捞钱好时机，涉及“六路建设”和重点工矿企业建设的沿线农户，可以在一夜之间搭建起遍地开花的违章建筑和临时移载的花草林木，并借此向工程业主漫天要价，导致工程进度延缓。二是将灾后重建资金视为“唐僧肉”，人人都想分杯羹。一些群众要求将灾后重建补助款平均分配到户，若未满足自己要求便采取上访或信访，严重损害了政府公信力。三是部分建材产品质量低劣，引发灾后重建农户上访。今年是灾后重建关键年，任务重责任大，农民倒房重建、维修加固对建筑材料的需求剧增，一些中小企业为赢取私利，盲目扩大生产而不注重产品质量，导致大量不合格材料流入市场，致使受灾户再次受到损失而出现新型矛盾纠纷。例如：南江县光雾山镇焦家河社区灾后重建农民用陕西省生产的劣质砖建房，南江县东榆镇、下两镇农户购买的“三无”劣质水泥建房，在灾后重建中又造成新的财产损失。

（三）纠纷参与人数向群体性发展。一是因企业改制等历史遗留问题引发群体性纠纷不断，如南江县食品公司改制、南江县水泥集团改制等，下岗职工动辄就是群聚群访；二是集约化经营引发新的矛盾纠纷。如农村客运公司化经营模式引发的客运个体经营户集体群访，扰乱了正常的交通秩序；三是农村个别人非法集资又无力偿还引发受害人集体上访。如南江县沙河镇张某某非法集资引发的群访事件；四是城市建设和环境改造引发的群体性上访事件。如南江县南江镇上下河街改造遗留问题。上述群体性纠纷参与人数动辄数十人，甚至上百人，而且组织化倾向比较明显。这些群体性纠纷事件背后有组织者操纵指使，事

前和事中都有较为严密的组织领导和周密的行动计划，造成的社会影响恶劣。

（四）涉法涉诉非正常上访大幅攀升。相当部分纠纷当事人诉求方式和行为方式偏激甚至违法的特点明显。3月份以来，南江县进京非正常上访群众已达六起，诉求越来越偏激，如南江县凤仪乡的赵某某、赤溪乡的熊某某、红光乡的钟某某、南江镇文星村的杜某某等老上访户，已把上访作为一种挣钱的手段，提出的诉求不断攀升，动辄就是数十万上百万，一些进京上访人员回来后还要政府报销进京上访的车旅费等，形成一种“向政府要价”的新趋势，加大了人民调解工作和信访维稳工作难度。

二、人民调解工作存在的主要困难和问题

人民调解作为基层维稳的“第一道防线”对于全县的政治社会稳定起着至关重要的作用。近年来，南江县各级人民调解组织充分发挥自身优势，主动工作，把大量的矛盾纠纷化解在基层，处理在萌芽状态，为构建和谐社会发挥了巨大作用。但也应看到，我县人民调解工作仍存在不少困难和问题，主要集中体现在四个方面：

（一）少数基层领导对人民调解工作的重要性认识不足。一是有的领导认为人民调解是“软组织”，可有可无，人民调解工作难以摆上党委、政府工作的重要议事日程，制约了人民调解工作的发展；二是有的领导思维僵化，解决矛盾纠纷领导缺乏手段和信心。往往认为调解工作起不了大作用，而且费时间费精力，不如拿钱买平安更实效；三是认为人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，能不能发挥作用，取决于基层组织的自觉性和积极性，基层政府缺乏有力的引导和指导；四是人民调解的宣传力度不足，全社会普遍关心、认可、支持人民调解工作的氛围相对缺乏，人民调解的作用与社会大众的认知程度相差悬殊。一些群众认为调解没有强制力，导致出现矛盾纠纷时不去诉讼而是上访，或者干脆“用拳头说话”。

（二）调解组织机构建立但不健全。在调查中发现调解组织普遍存在无牌无章、无相对固定办公室、文书案卷未归档、无调解委员会成员花名册等现象。调解组织网络存在“断层”与“空档”。国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》规定，人民调解委员会由村民大会或村民代表会议选举产生，但在执行中走样，将调委会选举混同于村委会、村党支部换届选举中设立，甚至有些调委会未进行选举，直接由村委会、村党支部指定人员担任。

（三）调解队伍人员素质有待提高。新时期人民内部矛盾具有多样性、复杂性、群体性等特点，客观上要求调解人员必须具有良好的身体素质、文化素质、法律素质与调解工作业务技能。当前，基层人民调解员普遍存在年龄偏大、文化低，法律法规和政策知识欠缺，调解工作方法、技巧掌握不多。有些调解员政治思想觉悟不高，工作积极性、主动性差，责任心不强，不能公正调解，影响了人民调解的成功率。加之受经费因素制约，县司法局、乡镇人民政府对村（居）、社区（街道）调解人员集中培训教育较少，多数乡镇只是采取以会代训的方法讲一下，时间短，内容讲解不系统。我县人民调解队伍人员普遍素质不高，阻碍了全县人民调解事业的发展。

(四)调解经费无保障体制。经费保障不足，制约了人民调解工作的开展。从调研情况看，县财政保障县司法局用于人民调解工作业务指导培训、表彰的经费较少。由于经费紧张，影响职能部门对基层人民调解工作的指导和督促。加之现行的《人民调解委员会组织条例》是上世纪八十年代颁布施行的行政法规，受历史因素制约，人民调解工作经费由村委会或居委会解决的模式早已过时。同时村（居）调解人员应得的补贴得不到兑现，影响了调解人员的工作积极性。

三、几点建议

（一）深化认识，着力构建“大调解”体系

人民调解组织处于最基层，分布面广，队伍庞大，组织网络覆盖广。人民调解员熟悉社情民意，能及时了解、化解矛盾纠纷，在“大调解”工作体系中具有前端性、基础性和关键性地位。当前要抓住人民调解工作的重大发展机遇，整合人民调解、行政调解和司法调解三种调解资源，着力构建“大调解”体系，实现资源共享、协调发展的目的。在矛盾纠纷排查和调处工作中，要本着 “人民调解为主导、司法调解为后盾、慎用行政调解”的调解工作思路，充分发挥三种调解的优势，做到优势互补，切实搞好三种调解方式的衔接和转化，提高调解的法律效力和履约率，使调解的优势得到充分发挥，促进社会的和谐稳定。在工作实践中，应着重把握好以下几点：一是要抓好人民调解与司法调解的衔接，充分调动人民调解优势，发挥司法调解的后盾作用。二是抓好人民调解与行政调解的衔接，发扬人民调解的亲和力优势，发挥行政力保障。三是抓好行政调解与司法调解的衔接，建立行政调解与司法调解的沟通机制，切实发挥调解的效力。

（二）健全机构，建立调解组织网络

要创新人民调解组织形式，在村（社区）、乡镇（街道）全部建立人民调解委员会的基础上，积极稳妥地发展行业性、区域性人民调解组织，在不同行业和系统建立各类专门调解组织，健全和完善人民调解工作网络。当前重点是抓好企事业与乡镇（街）、社区人民调解委员会建立人民调解工作联系制度；规范人民调解委员会建设，所有人民调解委员会都要按照“五有”（有相对固定的办公场所、有人民调解委员会标牌、有印章、有调解文书、有统计台帐）和“四落实”（组织落实、制度落实、工作落实、报酬落实）的要求，规范人民调解委员会组织建设，为人民调解组织充分发挥第一道防线作用提供坚强组织保障。

（三）强化指导，加快建立人民调解工作的长效机制

加快发展新时期人民调解工作是历史赋予的使命，是实践科学发展观的内在要求，也

是推进基层民主法制建设进程的必然结果，因此各级党委政府必须高度重视人民调解工作，并建立行之有效的长效机制。一是要加强指导，切实提高管理水平。司法行政机关要抓住新农村建设和社区建设有利契机与人民调解改革的机遇，科学制定人民调解指导意见，进一步强化指导与管理。二是加强培训，为适应人民调解改革做好素质上的储备。人民法院、司法行政机关要高度重视人民调解队伍的培训工作，加大培训力度，逐步实现在培训的基础上实行考试、考核制度。三是加强规范化建设，使人民调解制度与诉讼制度有机衔接。基层乡镇党委、政府要充分把握党和国家加强基层政权建设契机，把人民调解阵地建设，规范化建设纳入基层政权建设内容，司法行政机关要规范调解工作制度，规范工作程序，杜绝调解纠纷的随意性。要规范文书格式。统一使用司法部制定的各类人民调解工作文书，严格按要求制作书写。要规范调解工作纪律与工作方法，尊重当事人的诉讼权利。要严格遵守不收费的规定，防止搭车收费，变相增加农民负担。四是落实经费，保障人民调解工作正常开展。要认真落实中办、国办下发的《关于加强新时期人民调解工作的意见》和《四川省人民调解工作条例》，明确政府责任，将人民调解工作指导经费、培训经费、办案补贴纳入本级财政预算安排，并随着经济发展同步提高财政安排标准，建立行之有效的人民调解工作经费保障机制。真正实现充分调动调解人员积极性，稳定基层调解队伍，确保人民调解工作健康、稳定开展。（