立足职能定位加强财会监督工作

作者：李卫华 王炳利 赵文 李楠 来源：《财政监督》 2021年第1期

李卫华 王炳利 赵 文 李 楠

【摘 要】*总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话强调，要以党内监督为主导，推动包括财会监督在内的各类监督有机贯通、相互协调。财会监督与司法监督、审计监督等一并成为党和国家监督体系的重要组成部分，这是对财会监督工作的重新定位。财政部天津监管局结合财会监督工作现状深入开展学习研讨，立足职能定位，分析财会监督工作面临的新形势、新挑战，指出目前财会监督工作仍存在的一些不足，并从财政部监管局的视角，围绕加强制度建设、提升工作针对性、改进监督方式等方面提出一些改进建议，以全方位推动财会监督工作不断向纵深发展。

【关键词】财会监督 职能定位 监管局

*总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话强调，要完善党和国家监督体系，统筹推进纪检监察体制改革。要继续健全制度、完善体系，使监督体系契合党的领导体制，融入国家治理体系，推动制度优势更好转化为治理效能。并首次将财会监督与司法监督、审计监督等一并作为党和国家监督体系的重要组成部分，对推动财会监督工作高质量发展、更好发挥财会监督在全面从严治党中的战略作用做出明确部署。总书记的讲话精神是对财会监督工作的重新定位，具有划时代的重大意义。2019年4月，财政部各地监管局更名设立，被赋予了新的财政监管职责，肩负着新时代开创财会监督工作新局面的重要历史使命，应该立足监管局新职能，积极谋求财会监督工作新发展。

一、财会监督工作面临的新形势、新挑战

*总书记在十九届中央纪委四次全会上的讲话，赋予了财会监督新的时代内涵，对财会监督事业发展提出了新的更高要求，是做好新时代财会监督各项工作的根本遵循和前进方向。应从以下几个方面来理解财会监督工作的新形势，并直面新的挑战。

（一）财会监督工作政治地位的提升

党和国家监督体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中具有重要支撑地位。财会监督成为党和国家监督体系的重要组成部分，这是财会监督政治地位的极大提升和重新定位。党的十八届三中全会《决定》提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，而财会监督是财政管理的重要组成部分，与司法监督、审计监督、统计监督等监督类型相比，财会监督同属于一种专业监督方式，但是更加基础、全面，贯穿预算管理、财政资金、会计核算、财务管理、内部控制等各个方面，有助于进一步提升党和国家监督体系的完整性与系统性。要以党内监督为主导，推动财会监督与其他监督方式合力发挥更大作用。要站在完善党和国家监督体系、推动国家治理体系和治理能力现代化的高度来认识财会监督工作，发挥好财会监督工作的基础性作用。

（二）财会监督的内涵和外延更加丰富

财会监督包括财政监督和会计监督，财政监督，是指财政部门对财税政策法规执行情况、预算执行情况、财政资金使用情况等政府收支和财政管理事项的监督；会计监督，是指为保证经济活动合理合法、会计信息质量真实完整可靠而对会计核算资料、资产财务状况等进行的监督。

从外延来看，财政监督强调对财政收支过程的全方位、全流程、全覆盖的监督，事前引导、事中监控、事后监督检查缺一不可，以充分发挥财政监督在规范财经秩序、健全财政职能、促进经济发展中的作用。会计监督的外延则在于政府监督、中介机构鉴证监督与企业内部审计监督“三位一体”的会计监督体系，通过共同努力，形成行政、社会、内部监督相辅相成、协调统一、权威高效的监督机制。

立足监管局转型后的职能来看，对财会监督的认识需要进一步深入探索和分析。财政监督与会计监督不是泾渭分明的，而是在相互依赖、相互融合中推进的一体化监督。财会监督应从推动中央重大政策部署贯彻落实，加强地方经济发展形势和财政运行状况调查研究，推进预算监管和绩效管理、提升财政资金配置和使用效益，强化中央转移支付监管，加强地方政府债务监管、防控风险，加强会计监督和资产、财务管理六个重点方向着力，并综合采用调研、监控、审核、绩效评价、检查核查等多种方式，发挥财会监督工作的最大成效。

（三）财会监督工作面临新的更大挑战

一方面，随着财税体制改革的不断深化，财会监督工作面临的新情况新任务更加全面和复杂。从宏观上来看，预算管理制度的改进、政府会计准则制度的贯彻实施、减税降费政策措施的落实、经济领域重大风险的防范化解、全面实施绩效管理等各个方面无一能离开财会监督的保障性作用。十四五规划与2035年远景规划意见中，提出建立现代财税金融体制，其中“深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。健全政府债务管理制度”等内容都给财会监督带来新的挑战，要求财会监督发挥更积极有力的支撑作用，推动财政治理现代化。

另一方面，在经济社会高速发展的现今，新业态的产生成为新常态，随着商业模式的不断创新和信息技术的日新月异，各类新型交易活动层出不穷。从微观层面来看，企事业单位提供的财务会计信息越来越复杂，会计造假行为也越来越隐蔽，现在会计信息的准确性已不仅仅局限于会计核算本身，会计核算是对单位经济事项、业务活动的反映，无论是单位内部、审计机构，还是行政监管部门，都要不断进行自我提升和自我完善，不只是关注会计核算是否准确、会计信息是否真实，要更加关注会计信息背后的新型商业模式、新型交易活动的合法合理合规性，从各个层面关注会计在单位财务管理、内部控制等方面发挥的作用，关注单位在执行国家财税政策、管理使用财政资金等方面的情况，甚至是有关财经纪律执行情况，这都给财会监督提出了更高的要求和期望。

二、当前财会监督工作存在的问题

（一）相关法律制度体系有待进一步完善

一是政府会计准则制度体系需要继续完善。政府会计准则制度自2019年1月1日起在全国各级各类行政事业单位全面实施，为夯实政府综合财务报告、部门决算报告和行政事业性国有资产报告的核算基础发挥了制度保障作用，但政府会计标准体系仍需进一步健全和完善。目前在准则制度执行中遇到的一些问题都以陆续发布相关解释的方式“打补丁”，也从侧面反映了准则制度的相关规定并非完全成熟易懂。同时，相关法规、财务制度等都要根据政府会计准则制度进行修订完善，促进整个制度体系的统筹协调。

二是《会计法》《注册会计师法》等法律亟待修订完成。现行《会计法》最近一次修订至今已有18年，目前我国的会计环境已经发生重大转变，会计实践日新月异，现行《会计法》在法律匹配性、适应性方面都显得颇为滞后，难以更好规范和指导现阶段会计实务发展需要；现行《注册会计师法》于2014年8月曾作过小幅修改，但从行业根本大法的角度而言，修订结果与业内的普遍期望存在一定差距。随着我国注册会计师行业的发展，相关准则不断出台或完

善，部门规章也多有修订，尤其是2017年施行的《会计师事务所执业许可和监督管理办法》（财政部令第89号）在简政放权、加强事中事后监管等方面均有较大的修改。我国注册会计师行业在业务开展范围、组织形式等方面的创新实践也越来越多，现行《注册会计师法》中的相关条款明显已经不适应经济社会发展与更广泛深刻的服务内涵，且与准则、规章的有关表述也存在较大偏差，影响了注册会计师执业的法治化、规范化水平。

另外，现行《预算法》《会计法》《注册会计师法》等法律在法律责任部分对违法行为提出处罚规定，但是普遍存在违法行为类型不全面、处罚的弹性空间太大、处罚力度不够等问题，难以对试图违法者构成震慑、遏止违法行为。

（二）各部门各单位的财会工作水平有待提升

笔者在多年财会监督实践中发现，受传统思想观念影响，有些党政机关、企事业单位对财会部门的定位仍是支持性后勤保障部门，对财会工作的重视程度不够，导致单位会计核算基础较薄弱，会计信息质量有待提高，内部财务制度、财务流程也不规范，财务管理系统和业务系统脱节，业务活动与会计核算衔接不畅导致财务数据信息滞后，及时性完整性不足。同时，有些单位内部控制制度欠缺，已制定的内部控制制度未得到有效执行，且忽视内部监督，这都使得财会工作和财会监督工作在单位管理与决策中的作用难以有效发挥。如检查中发现，会计师事务所作为常年从事审计业务的专业机构，仍存在虚增资产和负债、跨期结转营业收入等问题，且财务管理办法缺失，未建立相关的管理制度及细则，个别会计科目使用不准确，财务档案管理不规范等，这些都属于较为低级的失误，在会计师事务所这种专业审计机构存在，在行政事业单位、企业也同样存在，各单位的会计核算、内控制度建设和财务管理信息化等方面均存在短板，制度的执行力也有待加强。

（三）财会监督部门间协调合作不足

财政部门是财政、会计工作的主管部门，财会监督工作应由财政部门主导，并与其他相关部门协同联动。但在实践中，财政部门与其他相关部门间的协调合作显然还不能适应财会监督工作的新形势、新要求。如开展地方财政运行监控工作，与税务部门、地方财政部门的工作会商机制和协同联动未能有效建立起来；开展预算执行监控、财政资金监控工作，与主管部门的信息共享、沟通协作不足，监督效率不高。又如对注册会计师行业的监管也存在监管主体不清晰、多头监管、监管标准不一的问题，会计师事务所面临的监管包括财政、证监、注协以及审计署、工商、税务部门等，各监管主体的监管职责边界不够清晰，缺少必要的配合，未能形成严密、有效的监管机制，屡屡出现重复检查的现象，且在实践中各部门的监管操作标准不统一，会计师事务所很难协调和应对。

（四）财会监督手段有限、能力不足、成效不够

目前，财会监督尚未实现规范化和系统化的长效机制，信息资源整合程度不高，监督力度不足，技术手段滞后，财会监督的威慑力也有待进一步增强。立足监管局业务职责来看，一是手段有限。目前监管局职能中的审核审批、监控、绩效评价、核查检查等工作未能形成有效合力，协调配合不足，往往还是局限于以往沿袭下来的工作方式，面对海量的财政数据、会计信息，利用大数据等创新监督方式有限，信息掌握不充分，导致财会监督工作的开展仍然是片面化、片段化的，难以全面、系统、实时对有关资金和单位实行监督。二是能力不足。财会监督的思维方法和业务素质尚不能完全匹配新的职责要求，墨守成规、知识结构老化、思维方式固化等都制约着财会监督作用的发挥。财会监督工作人员对相关法规制度准则等学习不到位，理解不够透彻，导致在财会监督工作中进行指导和监督的能力受限、力度不足。三是成效不够。目前财会监督发现问题的处理处罚力度稍显不足，对一些监督成果的综合运用和广泛宣传不够，

对发现问题的深层次原因分析和跟踪解决不够，督促整改力度有待进一步提升，影响了财会监督的效果。

三、加强财会监督工作的几个建议

（一）推进财会监督法律制度体系建设

财会监督要有效融入党和国家监督体系，推动国家治理体系和治理能力现代化，离不开健全的法律制度体系。财政部应当推动财会监督相关法律、法规、规章制度等的完善与健全，做好顶层设计，提供法律支撑。一是政府会计准则制度应不断完善。针对执行中反馈的问题和意见建议，及时做好有关准则制度解释、应用指南的发布，引导各行政事业单位贯彻落实好政府会计准则制度。同时把握好政策协同，与政府会计制度准则相对应的规章制度应提上日程加快制定。二是《会计法》《注册会计师法》应加快修订。《会计法》作为会计领域根本大法，应在法律层面对会计发展的一些新情况、新问题予以明确和规范，应进一步明确单位负责人的主体责任，加大处罚力度，并解决处罚弹性过大的问题，对会计违法行为起到足够的威慑作用；《注册会计师法》修订中，应将注册会计师行业多年来实践中的新内容、新发展、成功经验以及其他下位法中已经与时俱进进行修改的表述、原则等，在相关章节条款中予以适度增补，及时把改革中形成的成熟经验制度化，以适应当今行业发展和市场需求。同时，在扶持、保障行业健康发展为原则的基础上，通过加强事中事后监管、加大处罚力度等来提高会计师事务所的违法成本，增强威慑力。三是应推进其他财会监督法规制度和规范性文件的研究出台。针对当前财会监督工作的新定位以及相关财会监督法规制度缺失的现状，应对涉及财会监督工作的领域加快推进法规制度的制定工作，为财会监督职能的依法、有效发挥提供坚强的制度保障。

（二）采取针对性手段提升各单位财会工作水平

监管局在工作实践中，应针对行政机关、企事业单位等不同主体，把握财会监督工作重点与监督手段，精准施策，引导、督促其遵守财经法纪，扎实做好财会工作。

1、从业务职责维度来看，财会监督应紧密贴合监管局职能定位。面对行政事业单位等主体，一是聚焦中央重大决策部署在属地贯彻落实情况，在根据中央和部党组指示，开展重大财税法规、政策执行情况监督检查时，要以检查促管理，督促被检查人遵循财经法纪，提升财会工作水平。二是在审核评估属地中央单位预算编制情况、决算编制情况等审核工作中，关注属地中央单位遵守财经法纪的情况，提出审核意见的同时关注其财务管理的不足之处，提出管理建议；三是在监控属地中央预算单位预算执行情况、监控财政授权支付资金等执行监控工作中，坚持问题导向，发现问题及时提醒，并跟踪关注后续整改落实情况。四是在监控中央转移支付在属地执行情况、中央对地方专项转移支付绩效评价等工作中，沿着资金流向脉络，对管理、使用资金的有关单位开展监管，加强对财政资金使用成效的监督和评价。五是在审核属地中央行政事业单位新增资产配置事项、监督国有资产管理使用情况等工作中，发现违规问题及时指出并督促整改，夯实财会管理基础。

面对企业、中介机构等主体，一是在监管属地中央金融企业执行财务制度情况、监测属地中央金融企业财务风险等工作中，注重财务制度落实和风险防控，如在不良资产处置、薪酬管理等方面发现问题并督促整改落实，督促建立健全财务风险控制体系。二是在根据财政部部署，对有关企业的会计信息质量进行监督检查中，立足会计准则执行情况，以穿透式的工作方法，围绕提高企业的会计信息质量开展工作，树立监管权威，促使企业遵守财经法纪。三是在对会计师事务所、资产评估机构等中介机构的监管工作中，聚焦会计师事务所执业质量和内部治理，同时发挥承上启下的作用，通过中介机构进一步规范企业的财务管理和经济行为，维护市场秩序。

2、从监管环节维度来看，财会监督应做到全流程管理。监管局职能转型后，实现了由事后检查为主向事前事中管理为主转变。财会监督应当适应新的职能转变，做到全流程的全覆盖管理。

对行政事业单位来说，目前监管局的监管职责已经覆盖了预算审核、预算执行监控、决算审核、绩效评价、专项检查等事前、事中、事后的各个环节。开展财会监督工作，要做到全流程管理，在每个环节把好关，建立起事前预防、事中控制和事后纠偏的全过程监督机制。针对一些属地中央预算单位预算编制不准确、预算执行不规范、财务基础工作薄弱等问题，要在预算编制、执行、决算等各个流程节点上严格把关，并依托现有的动态监控系统，形成动态监管机制，提高财会监督的及时性、实时性、有效性，做到哪个环节发现问题、哪个环节整改落实，确保财会监督随着财政资金的使用流向及时延伸到位，才能确保中央财政资金使用的科学合理、安全高效。

对企业、中介机构来说，应建立长效沟通机制，做到事前、事中、事后监督相结合。一是在事前注重市场动态信息的收集，关注市场经济变化和新业态的发生发展，关注特定事项的审计评估风险，通过风险提示会、工作通报会等形式传递相关监管信息、执业风险和最新政策要求，同时发挥好中介机构的桥梁和纽带作用，引导企业规范管理核算，将问题和风险消灭在萌芽状态。二是在事中始终保持沟通渠道畅通，通过交流平台、专人点对点联络等方式全面加强日常沟通，随时接收中介机构在执业过程中遇到的财政政策、监管要求、准则运用等方面的问题和意见建议，及时解答或上报财政部。三是在事前、事中指导关怀的基础上，进一步加强事后监管，按照财政部的统一部署开展会计评估监督检查，对中介机构及相关企业加大监督检查力度，增加其违规成本，提升行政监管的威慑力和影响力。

（三）加强部门协作，真正形成财会监督合力

应充分发挥财政部门在财会监督中的引领和牵头作用，完善行政监督机制，形成与相关部门有效配合、协同作战的能力，建立高效沟通、信息共享的联络机制，最终达到整合监督资源、提升监督效能的目的。

一是开展中央重大财税政策和国家财政法规执行情况监督、地方财政运行监控。应创新工作机制和方式方法，加强与税务部门、地方财政部门、审计部门沟通交流和分工协作，建立高效顺畅的外部协同、工作会商机制，运用信息化手段，实现信息共享，推进中央重大决策部署在属地贯彻落实，维护和支持地方经济社会健康发展。

二是开展属地中央预算单位监管、债务监督和金融财务监管。应加强与审计部门、人民银行、银保监局等部门沟通协调，强化监管职能，探索联合监管机制，拓宽信息渠道，充分运用信息化网络化技术手段，实行动态监控，形成监管合力，防范重大风险。

三是开展会计信息质量检查。应完善部门协同机制，与审计、证监、注协、国资等部门形成合力，建立分工明确、职责清晰、各有侧重、信息共享的监管机制，在数据对接、问题研判、成果共享等方面进行协调联动，以全面提升被查单位会计信息质量，维护好市场环境和经济秩序。

（四）不断提升财会监督工作水平

一是要实现财会监督手段的多样性。每个环节都充分运用互联网、大数据等高科技信息化手段，依托预算管理信息平台、直达资金监控系统、授权支付监控系统等，推动财会监督信息化，积极运用“互联网+监管”，提高工作效率和监督成效。在现有的职责范围内，积极探索行之有效的监督方式，实现审核、监控、绩效评价、调查、核查、检查等方式相互结合，加强处室间信息共享和沟通协作，实现综合监管，高效、精准开展财会监督工作。

二是要不断提升财会监督履职能力。要切实转变职能，增强财会监督意识，提升综合素质，建设政治素质过硬、业务能力精湛、敢于担当勇于担当的人才队伍。随着预算法实施条例的全面实施、政府会计准则制度的不断完善、企业会计准则的频频更迭、新业务模式的层出不穷，财会监督工作人员面临很大挑战，应根据新的职责要求，积极主动改进思维方法，加强学习，推动知识结构的更新。要积极参加财政部举办的各项培训，并加强自学，提升学习的及时性、有效性，并在工作需要时利用好社会中介机构的专业力量，促进财会监督的深度、广度、力度不断加强。

三是要强化财会监督成果的运用。应切实提升财会监督的影响力和震慑力，对财会监督发现的问题，应依法给予严惩重罚，并对重大、典型案例公开曝光，提高警示作用。同时，综合分析财会监督发现的问题，挖掘深层次原因，把监督成果总结、提炼，上升到加强财政管理、推进财政改革的高度，为优化完善各项财政政策提供依据，为完善市场经济体制、建立现代财政制度、防范化解重大风险发挥应有的作用。

（作者单位：财政部天津监管局）

参考文献

[1]财政部新闻办公室.财政部各地监管局更名设立大会在京召开[J].财政监督，2019，(09).

[2]刘尚希.更好发挥财会监督的重要作用[N].中国纪检监察报，2020-07-16(007).

[3]人民日报评论员.以全面从严治党新成效推进国家治理现代化——论学习贯彻*总书记十九届中央纪委四次全会重要讲话精神[N].人民日报，2020-01-20（01）.

[4]王振东.把财会监督打造成新时代党和国家监督体系中的一把利剑[J].财政监督，2020，(10).

[5]张凤玲.提高政治站位充分认识财会监督在国家监督体系中的地位和作用[EB/OL].（2020-05-12）https://www.mbachina.com/html/nai/202005/230101.html.