政府未来的治理模式

《政府未来的治理模式》这本书我一年多以前曾经看过，这次又看了一遍。问题上我看这本书的时候竟然一直没发现自己曾经看过，真是让人郁闷……

把当时写的读书笔记在这里贴上吧……

在学校读书效率就是比在家的时候高很多，用一天的时间就把一本21万字的书看完了，书名叫《政府未来的治理模式》，是中国人民大学出版社出版的政府治理与改革系列中的一本。老实说，我对关于政府改革和创新的著作怀有极大的阅读热情，但却没有多少阅读的信心，因为我总感觉这些书虽然提出了很多可资借鉴的政府改革模式，但总或多或少的欠缺可行性，很多都是理论上可行，但到实践中就会碰壁，有些甚至根本就是空想，现今的政府改革研究应该在理论模型的操作化上下功夫，至于到底是什么模型倒不是当务之急了，因为很多模型都不错，反映了政府改革的要求和社会环境的发展要求，能解决很多存在的问题，尽管不能够绝对的解决所有问题。我想这本书也不例外，严格的说本书不是提出作者自己关于政府创新的模式，而是作者对理论或实践中已经存在的四种政府创新模式进行的比较分析，这四种模型分别是：市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府。

作者在交代了政府改革的背景知识以及传统公共行政的特点（包括政治中立的公务员制度、层级制和规则、永久性和稳定性、制度化的公务员制度、内部管制、平等）之后，分别从理念、结构、管理、政策制定、公共利益等五个方面对这四种模型展开了分析。市场式政府针对传统型政府的垄断性特点，认为应该用市场化的治理模式来实现政府治理的高效率。结构层面上强调分权，包括部门间的和中央与地方间的。运用私人部门的管理技术自然也是必不可少的，这与企业家型政府或许有很多共同之处。另外一个特色在于提出政府内部的市场问题，根据市场刺激因素来进行政策制定工作。不过这里有个缺点，就是对公民角色的贬低，虽然将公民看作消费者可以提高服务意识，但却忽略了公民的政治地

位。参与式政府故名思义，就知道这种模式特别强调参与式民主的作用，这种模式主张自下而上的参与，分为两种类型，包括基层公务员的参与和顾客的参与。因为参与的需要，又要求结构上必须打破层级制的旧形式，而主张建立扁平化的组织形式。在管理方面，引进私人部门管理中使用的质量管理模式，重视团队合作。对话式民主的决策方式，特别强调了协商和谈判的重要性。针对传统公共行政的永久性特点提出的弹性化政府，反对原来那种稳定性和永久性的特点，主张通过雇佣临时雇员、建立虚拟组织进行协调、根据实际情况进行弹性处理等方式，建立灵活有效的政府治理模式。这是节省成本的需要，也是改变政府治理僵化特点的需要。最后一种称为解制式政府，突出特点在于主张消除内部管制措施，强调去除事前控制，重视事后控制，以发挥公务员的自由裁量能力。应该说这四种模型都互相存在着共同点，但也有相互冲突的方面，这要具体问题具体分析。比如说，四种模型都强调协调的重要性，在改革的过程中产生许多新的组织形式，也减少了很多组织形式，这就面临着协调问题，尽管各种政府创新模型都重视引进外来因素，反对中央集中权力的干预，但在协调的过程中都不自觉地需要发挥中央政府的重要角色；而至于不同点则表现的更多，比如在对公务员制度的态度上，市场式政府模型显然把公务员制度看成是恶棍，认为他们都是自利的，弹性方法也是否定态度，认为是良好治理的障碍，解制式改革也与市场式差不多（尽管是表面上的），而参与模式更强调的是在这个层级节制体系中的平等观念。此外，对传统政府形式特别强调的公共服务、廉洁等价值观，后三种模式照样给与特别的重视，而在市场式政府模式中则忽略了，这也是与其对市场价值观的强调是一致的。当然，这里所说的后三种模式对传统价值观的重视程度与理解内涵也有所区别。

这些新的政府治理模式都是针对特定问题提出的，并进而力图实现普遍化，但真正要实施还必须根据实际情况，结合时代背景和国家的现实国情，强求一律显然只会造成相反的后果。另外，作者还提出了一个相当重要的问题，就是作者认为许多新的改革措施都是针对存在问题提出并加以解决，但由于新措施的实施又会很容易带来新的问题，或是新创造出来的，或是因为旧制度的消失而使得被其掩盖的问题得以重见天日。这或许是改革总

是在消灭旧问题出现新问题中不断循环的原因之一吧。

政府未来的治理模式》

作者：[美]B·盖伊·彼得斯 著 吴爱明 等译

中国人民大学出版社2001年11月出版

作者简介B·盖伊·彼得斯（B.GuyPeters）是美国匹茨堡大学政治科学系主任、教授。曾任加拿大管理发展中心高级研究员，香港城市大学名誉教授。他是国际著名的研究政府治理与改革问题的专家，公共管理大师，其理论创新能力在美国公共行政学界享有盛誉。他的主要著作有：《公共政策的病态》、《官僚政治》、《比较政治学》、《政策动力学》、《政府会消亡吗？》等。

寻求优质的治理模式已然成为当代政府的首要任务。1980年以来，发达工业国家之政府，为缔造新世纪的国家竞争优势，对政府的治理角色和运作方式均进行大幅度的变革，如新公共管理运动、企业型政府、政府改革及民营化等。本书从分析传统行政模式出发，阐明了各国政府竭力建构新治理模式的原因，并从各国政府的革新主张和主要发达国家的政府改革实践中，梳理归纳出来上述四种未来政府治理模式。这四种政府治理模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制。对每一种政府治理模式，作者都从问题、结构、管理、政策制定和公共利益五个方面进行了深入分析。该书第一次系统评价了席卷全球的行政改革运动，并把各国政府的改革尝试和各种治理的观点有机地结合在一起。

第一章：变迁中的国家、治理和文官体制

传统的公共行政：旧时代的信条

传统的行政体制经历了几十年的发展，从自大走向无助。２０世纪８０年代和９０年代究竟发生了什么事，促使许多国家重新反思治理问题？这个问题不是一个答案就可以回答的，但是一些相互关联的因素汇集成一股力量，迫使我们彻底重新思考这个问题，并试图对传统的行政模式进行根本性的变革。

Ｂ·盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中谈到，对这些新模式进行探讨，并不意味着任何一个新模式都优越于传统的治理模式。然而，采取任何一个特定的治理模式都必须考虑到与之相适应的背景。

国家和政府治理的愿景

随着这四个有别于传统治理模式的新模式的提出和发展，每一种关于政府治理的看法的含义和所提出的解决治理问题的方法都能够得到验证。其中最基本的是对问题的诊断。任何改革的尝试都意味着人们对变革的期望，每一个新的模式本身就说明了人们对政府部门存在的问题的根源有一个清晰的认识。

第二章：市场式政府

１．市场模式的理念

事实上并不存在一个单一的市场模式，它只是一种对自由竞争优越性以及对一个理想化的交换与激励模式的基本看法。将市场模式应用于公共行政有着几个方面的理论依据。

第一，应用市场的方式来改革政府的基本理论依据是，相信市场作为分配社会资源的

机制的效率。

以市场为基础进行改革的第二个方面的理论依据，来源于尼斯卡宁等学者对常见的官僚体制缺点的分析，以及许多提倡公共选择理论的人士的观点。这些学者认为，由于组织成员，尤其是机关最高长官们对自身利益的关心，导致了政府官僚体制倾向于令人无法接受的速度膨胀，而且以为公众服务为由向其经费提供者（即议会）索要更多的经费。官僚职业的永久性，尤其是他们对信息的垄断，使他们在与议会等立法机关打交道时处于有利地位。若从这个角度来看，政府部门失败的基本原因，就是官僚的利己行为。

根据公共选择的观点，官僚机关也可以通过其对政府议事日程的影响而获得某些权力（Ａｌｔｆｅｌｄ ａｎｄ Ｍｉｌｌｅｒ于官僚体制所拥有的相对的信息程度。

１９８４）。这些权力的获得，部分原因取决

２．结构

市场模式的倡导者们设想，传统的公共部门结构存在的主要问题在于它依赖庞大、垄断的部门，而这些部门对外界环境不能做出有效反应。

解决公共组织在结构方面所存在的问题的方法应该是清楚而明确的。改革的一项主要原则是分散决策和政策执行的权力。打破大政府垄断的最基本方法是利用私人组织或半私人组织来提供公共服务。

权力分散也可以通过将大的部门分解成若干小的机构或通过将职权下放给较低层的政府机关等方法来实现。

有关人士认为，设立以市场为导向的组织体系，有助于对所设置的权力分散机关的成绩表现进行有效监督和充分估量。这种组织模式可能与政府的“机器”功能相一致，但可能不太适用于完成政府必须承担的复杂的社会与发展任务。行政改革必须符合社会的需求，并且应该与政府机关的工作任务相称，而不应该习惯性地追求过分简单化和机械化。在某些情况下，轻率地进行以市场为基础的改革反而使改革蒙上了阴影。

市场模式所提出的结构上的改革建议，不仅针对整个行政机关的宏观层面，而且也可用在组织内部的微观层面上。 权力分散有时候也意味着向地方分散权力，即赋予地方政府更多的决策权力。

３．政策制定

政府市场化观点的第三方面内容是，应该怎样制定公共政策，尤其是职业公务员在公共政策制定中的适当作用等问题。在市场式治理模式与官僚体制的作用之间不可避免地存在着矛盾。一方面，市场模式提倡将官僚体制的职能分散给多个“企业型的”机关，这些机关被授权独立自主地制定政策，这种分散职能的行为可能是根据来自于市场的信号而进行的，或者纯粹是建立在对组织领导人员的判断的基础之上。打破反应迟钝的官僚体制枷锁的禁锢意味着决策得到了解放，也意味着公共部门能制定出更富有冒险精神和革新精神的方案。 另一方面，提倡市场模式的实际工作者期望这些拥有半自主权的组织遵守上级部门制定的政策和意识形态方面的命令。

４．公共利益

有关这一概念的第一个方面的内容是应该根据政府提供公共服务的成本是否低廉来评价政府。市场模式的根本要求是，政府所提供的服务应该符合公众的需求。从长远的观点

来看，如果政府以市场这种更像企业的方式来运作的话，那么公众作为纳税人，就能得到政府更好的服务。有关公共利益概念的第二个方面的内容是政府应该对市场信号做出反应。如此一来，责任制——作为任何民主国家公共利益的基本组成部分——越来越多地根据市场术语来界定。根据这种界定，诸如国会监督、司法审查等手段远不如财政结果重要。 有关市场模式下公共利益的概念的第三个方面的内容是，公民应该被看成是消费者和纳税人。因此，公共利益除了可以影响政策制定外，还能够有助于公民在市场中更自由地选择所需要的公共服务。

第三章：参与式政府

１．理念

提高政府部门的参与很难说是一个全新的概念。事实上，对公共部门来讲，它早已是行政改革的主题之一。参与式政府意在强化组织内员工的参与意识并在公共组织中创造一种更强烈的参与气氛。

第一，所谓参与是指员工对有关其工作、生活以及某些层级节制方面的组织决策的介入。介入和参与是激励员工最有效的方法，是将可能性变为可操作性的实践。部分员工都想要有更大的创造空间且能在自己的工作上独立决策。如果他们有更进一步的个人投入机会，他们愿意投入更多的时间与精力到组织之中。

如果员工能更多地融入到组织当中并授予了更多的参与决策的权力，那么其生产效率将会得到提高。被授予了更多权力的员工会更加努力地工作，会与管理者进行更多的沟通，会因为他们自身受到重视而更设身处地为顾客着想。

第二，公共组织中的基层官员是整个组织有效运作的核心；作为一个普通的现实存在的群体，基层官员的作用需要得到承认。

第三，参与模式也关心公民的参与和国家与社会间的关系。参与式政府最简单的形式是公民投票，就是让公众通过直接投票的方式来决定政策议题所要采用的方法。

２．结构

参与更注重过程发生中的程序而不是结构。就某一层级来讲，如果员工与服务对象都能参与决策，也就可以不需要正式组织了。但是，结构改革可以使参与变得更为容易。对于结构最明显的意义是，认为公共组织的结构应该更为扁平，且应缩减高低之间的层级。如果低级员工感觉到在决策中可以发挥更多的洞察力和专业能力并因此受到激励而提供优质服务，那么，控制性的层级节制只能阻碍组织产生良好的绩效。 然而，另外一个意义是，如果顾客和低级员工对决策有相当的涉入时，那就必须有更多的控制以保证遵守公共法律和财务规范。这对那些公共服务价值和职责尚未制度化的体制转换中的国家尤为重要。参与方法的最后一项结构意义是建立许多新的结构，以补充或避免传统政府、尤其是地方政府结构之不足。

３．政策制定

对于政策制定来讲，组织的低级员工对政策制定会有相当的（但不是决定性的）影响力，而组织本身在做出与其休戚相关的决策时，也更具有控制力。 参与模式所提出的有关政策制定的另一个观点是，几乎在任何政治体制中，官僚机构中的低级员工对政策都有相当的影响力。大部分政府决策并不是取决于政治家或高级公务员，而是取决于大量的低级员工，这些人每天都必须对特殊案例做出许多决策。

４．公共利益

参与式国家的倡导者设想，公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现。这种参与至少可以通过四种机制来实现。第一，如果公民和员工认为政府服务不佳或制度运作不当，他们有权申诉。为了使这种权力有效，首先必须要让公民和员工了解公共部门。因此，有效的公民权和参与的要求之一就是进一步开放政府，这种政府不一定要有对话理论家的激进意识，但它最基本的要求是制定政策的相关信息应该让公民甚至其他的正式决策者知晓。 有效参与的第二种机制是通过增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力来实现的。第三种含义更具有政治色彩。参与式国家的倡导者主张，公共决策应该让胡政策影响力的公众通过对话过程来做出。参与式国家中的第四种参与机制，有赖于公民本身能够投入政策选择及提供服务的过程。

第四章：弹性化政府

彼得斯认为就基本层面而言，弹性化政府是指政府有应变能力，能够有效回应新的挑战。更准确的理解认为，弹性化是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。

１．理念

虽然政府永久性仍然有其吸引力，但在主张弹性治理的人的眼中，恒久不变的政府结构，却是有效治理的障碍。有些政治家和学者认为，不管政府表现是好是坏，让政府组织少一点永久性就是一件好事。只要政府组织定期反思自身的价值和政策，就能迫使政府更有效地运转。

由于政策的实际改变、公共政策国际环境的变化，以及社会中对政策多元互动的觉醒，所以协调的问题已较过去数十年前更显重要。 因此，即使有些公共组织仍具有永久性的特征，但其成员还是有如过客。由于这种传统政府任用制度的改革，虽然有很重要的管理和政策意义，但在公共义务、责任和回应方面的意义却更为重大。经济效率固然是政府应该寻求的价值之一，而弹性（尤其是任用制度方面）却可能不知不觉地损害了其他重要的价值。

２．结构：

弹性方法的基本设想是在政府内部采用可选择性的结构机制，以取代那些自认为拥有政策领域永久权利的传统部门和机构。因此，该方法强调弹性，主张不断撤销现有组织。不断撤销现有组织可以避免因组织僵化所造成的困扰，使政府拥有较大的弹性，这样就能够快速地对不断变化的社会和经济情况做出反应。 因此，弹性方法的提倡者企图建立“摧毁组织”的原则，而不是根据评估结果对既有的组织做改头换面的工作。

３．政策制定：

强调政府组织的脆弱性会减弱政府权力的传统来源并降低对现行政策的承诺。稳定是创新的障碍。如果没有这股力量，政治家们在改变政策时能起到更大的作用。如果去掉了大型稳定组织的支撑，公务员中的精英们就会更主动地提出他们自己的政策理念。就某种程度而言，美国高级行政官员服务处的概念就是一种自由流动的资源，这种资源可以用于不同的管理和政策建议情境之中。

４．公共利益

因为雇用较多的临时员工可以降低政府的成本，而组织因为永久性程度的降低，也可以避免大型计划浪费经费。第二个有关公共利益的观点是，公众会因政府的创新和较少的僵化而受惠。弹性化政府有关公共利益的另一个方面的意义是，政策的连贯性虽是一件好事，但是要确定协调和连贯性的优先顺序却很困难。

最后，弹性化的概念也对这样一个基本的观念提出了疑问，即治理通常和绝对权力有关，而与弹性化计划和政策无关。

第五章：解制型政府

１．理念：

解制模式则认为公务员大都是由具有奉献精神和有才干的人所组成的，他们愿意为公众提供尽可能好的服务。这个观点认为，如果能够放弃一些假定存在的控制措施，那么在这种情况下，即使保留了许多事后控制措施，但系统仍可能运行良好。

２．结构：

解制模式的倡导者认为，官僚结构是可以接受的，在某些情况下甚至是可取的。但解制模式并不强调集中化的控制结构，相反，它允许单个的组织制定并执行自己的目标。解制模式有关结构问题的其他方面的含义与市场模式的观点并没有太大的不同。根本性的问题在于，要鼓励政府组织及其管理者利用一切可以利用的方法和能力实现自己的目标。 解制模式比较能接受层级节制以及来自于组织核心强有力的领导。在这种情况下，通过层级组织进行控制将意味着解制模式并未特别要求裁撤组织中的中间管理阶层。此外，解制模式的逻辑似乎是，在追求预定目标的过程中，应解除对管理活动的管制，而不是允许员工

参与目标的制定。

３．政策制定：

解制模式认为，应该赋予官僚组织更强的决策角色。但这并不意味其倡导者认为应该取消政治集团的政策制定权，并将这种权力转交给官僚机构。 解制型政府的一个重要方面是预算和公共资金的分配。以市场为导向而进行的相当不成熟的预算改革，如今正被解制式的财政管理方式所取代。对工业化民主国家来说，协调日益成为政策制定中的重要因素。外部社会经济环境影响的增加以及对与国内决策压力无关的国际政治经济做出更协调的反应的需要，都要求政府做出更一致的反应。

４．公共利益：

解制模式就其本质来讲，是用其他的控制形式来代替法令规章式的控制。解制模式设想，公共利益可以通过一个更积极的、束缚较少的政府来实现。

在解制模式下（或者在市场模式下），缺乏高层官员直接参与政策事实上是利多于弊，但这种改变显然要求我们对职责问题进行重新思考。 美国学者彼得斯对四种模式的探讨，其重点在于把这四种模式看成是组织整个公共部门的不同的方法，而另一种有关这四种模式的讨论方法则关注特定的政府工作与不同形式的组织、管理之间能否有最佳的搭配。

第六章：结论

这四种模式都对问题进行了诊断，并提出了解决方法。不过，每种模式似乎都缺乏明确的介入策略。要改变一个像公共官僚体制那么大的制度化结构是一件相当不容易的事情；

即使所改变的只是公共部门内的一个组织，也足以使那些学有专长和经验老到的实际工作者伤透脑筋（Ｓｚａｎｔｏｎ，１９８１）。因此，任何一个模式要想获得成功，都必须谨慎地考虑所采用的策略和战术。

政府改革是一个持续不断的过程，而且几乎可以肯定的是，只要政府存在，这一过程就永远不会停止。就某种程度而言，实际工作者和学者们不断寻求促使政府更好运作的新方法本身就证明了人们期望改善政府行为的愿望。这种不断寻求更好实现政府职能的方法的努力也反映了在什么是好政府这个问题上很难达成共识。一些人希望有一个效率高、成本低的政府，而另一些人可能会接受一个成本高的政府，因为这样的政府能为人民提供更多、更好的服务。还有一些人可能会更多地根据政府行为的过程而不是行为的本质来评价政府。

《政府未来的治理模式》一书特别关注那些试图提高政府效率而又同时还要保持某些自身政策价值的国家。它总结了那些已经进行了一轮改革而又必须再次进行改革以试图恢复在追求提高效率过程中丧失的一些价值观念的政府的经验。本书也描述了那些正在推行行政改革和经济体制改革的国家的经验，以及这些经验对政府产生的影响。因此，本书所提出的四种未来治理模式，不啻为政府打造优质治理能力的导航图。

凯特尔：《有效政府：全球公共管理革命》

内容简介

在过去的20多年间，世界范围内的各国政府都致力于一场变革自身运作管理的运动。各国公民都要求自己的政府规模更小，成本更低，效率更高，与此同时，他们还要求获得更多更好的服务。为了解决这一两困境，各国政府已经尝试运用各种手段来增加自身的产

出，提高绩效，并降低成本。本书介绍了全球范围内这场变革的状况，可供公共管理专业师生参考。

波利特《公共管理改革：比较分析》

内容简介

公共管理作为一门学科在国内的兴起是近些年的事，随着国内政治体制改革的进一步深入，政府部门的管理者、公务员、公共管理硕士在读者等对公共管理知识的现实需求越来越大，而且这种需求还进一步体现为社会发展的必然需求。本书为研究者和学习者提供了对既往管理改革的整体性分析，从而使最近20年来席卷全球的管理改革运动以非常系统的方式呈现到了读者眼前，本书作者既是公共管理领域资深的研究者，而且还担当着所在国家的政府行政顾问，其实践经济的丰富和理论思维的清晰在本书的写作中得到了很好的体现。对于初涉公共管理领域的研究者和学习者而言，该书将帮助他们搭建起深入研究所需的较为完整的知识架构，同时也将为实践中的管理改革提供依据。

彼得斯：《政府未来的治理模式》

内容简介

本书从分析传统行政模式出发，阐明了各国政府竭力建构新治理模式的原因，并从各国政府的革新主张和著有发达国家的政府改革实践中，梳理归纳出四种未来政府治理模式：市场式政府（强调政府管理市场化）、参与式政府（主张对政府管理有更多的参与）、弹性化政府（认为政府需要更多的灵活性）、解制型政府（提出减少政府内部规则）。这四种政府治理模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制。对每一种政府治理模式，作者

都从问题、结构、管理、政策制定和公共利益五个方面进行了深入分析。

该书第一次系统评价了席卷全球的行政改革运动，并把各国政府的改革尝试和各种治理的观点有机地结合在一起，是一部行政改革的理论力作，被誉为对全球治理变革进行综合分析的杰出著作。

陈振明《再造政府：西方“新公共管理运动”评述》