粮食直接补贴政策实施效果研究

粮食直接补贴政策实施效果研究

作者：吴钰

来源：《经营管理者·上旬刊》2016年第04期

摘 要：粮食生产关乎国计民生，保障一国粮食安全是促进国民经济发展、确保国家安全的重要基础。2004年，我国全面推行了粮食直补政策，这是党和政府运用政策激励农民产粮积极性，维护和保障国家粮食安全的重要措施。同时，社会对国家治理能力的关注也要求中国政府改善基层执政形象，巩固合法性。历时十多年的粮食直补政策在实施过程中是否实现了预期目标，政策执行是否公平公正，农户对粮食直补政策有着怎样的评价，是本文探讨的主要问题。

关键词：粮食直补 政策目标 政策效果 满意度 一、政策主要内容与预期政策目标

2004年全面推行的粮食直接补贴就是以农民二轮延包耕地和实际种植面积为核定补贴基础，以种植粮食作物（小麦、玉米、水稻为主要粮食品种）为依据，按照中央有关部门、省政府出台的粮食生产资金补贴政策和补贴标准，并以县（市、区）为基本核算单元，直接发放到种粮农民手中的一种补贴形式。

粮食直补政策出台之际，我国面临农业发展薄弱、农民增收困难、农业投入不足等严峻问题；面临农村基础脆弱、农村公共服务发展滞后、城乡收入差距扩大等突出矛盾；面临农村利益结构深刻调整、社会管理难度加大等治理困境。因此，在农业发展滞后和农村深刻转型背景下推行的粮食直补政策是为了实现以下政策目标：第一，保障粮食安全；第二，提高农民收入；第三，增强农村综合生产能力；第四，改善干群关系；第五，保证农村社会稳定与巩固执政合法性。

粮食直补政策在农村的全面推行以来，已经取得了较为重大的预期成果，这表现在：粮食产量连年递增，农业综合生产能力不断提高；农民增收加快，农村生活得到改善；农村治理局面和谐稳定，党群干群关系改善明显。种种迹象表明，我国推行了十多年的惠农政策卓有成效，基本实现了预期政策目标。

尽管粮食直补政策取得了可喜成就，基本实现了政策目标。但是，政策各项目标是否充分完全实现，各项目标实现程度之间是否存在差异，政策执行是否公平，农户对粮食直补政策是否满意，则是需要进一步研究的问题。 二、政策实施效果调查研究与统计分析

1.粮食直补政策实施效果研究指标设计。政策评估是政策分析过程中的重要环节，科学的政策评估有利于政策调整和政策的更好执行。当前我国的政策评估主要以“3E”和“4E”作为评价

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标准。其中，“3E”标准指的是经济（Economy）、效率（Efficiency）和效能（Effectiveness）标准；“4E”标准则是在“3E”标准基础之上增加了公平（Equity）标准。在官方部门对政策实施效果研究的过往评估中，主要是基于总体统计数据和客观指标进行，缺少对政策对象的关注，不足以反映政策对象对政策本身及其实施过程的主观评价。随着“治理”和“善治”理论的兴起，对国家治理体系和治理能力现代化的关注开始进入政治视野，“政策回应度”标准作为一项重要的评价指标逐渐成为政策研究者关注的重点。

为了全面客观地了解和评估粮食直补政策的实施效果，本文采用了“4E”标准和政策回应度标准作为评估指标设计的基本标准。在调查实施过程中，由于样本数量有限，同时考虑到调研对象（农户）的文化程度状况，对粮食直补政策实施效果的研究并不对政策是否达到经济和效率标准[ 经济标准和效率标准可对国家总体统计数据进行研究，在此并不作为考察的重点。]进行重点考察，而是主要关注效能标准、公正标准和政策回应度标准。具体而言，本文将效能标准操作化为以下指标：农户在政策影响下是否有意愿增加种粮面积、加大农业投入、采用新品种、购买农机具、改良技术、大规模承包土地种粮和兴修水利；政策实施前后农民种粮收入的变化和农业投入的变化、对乡镇干部信任度的变化、对村干部信任度的变化、对中央政府看法的变化率、对省政府看法的变化率、对县（市）政府看法的变化率和对乡镇政府看法的变化率[ 考虑到农民的认知水平和中国的实际情况，在此并不把党和政府进行区分。该项指标以对各级政府看法的变化率来考察执政党的合法性基础。]等。公正标准则设置了以下的衡量指标：是否种粮农户都有机会获得补贴、在补贴发放过程中有无故意延发、扣发或隐瞒不发粮食补贴资金的现象、种粮补贴是否都按实际面积发放到手。政策回应度标准通过对补贴金额、补贴项目、补贴方式、“一卡通”发放方式、资金发放人员工作效率和粮食直接补贴政策的评分来测量。在问卷的最后考察了对政策的总体绩效评价。

2.政策实施效果研究调查问卷统计分析。为了全面客观地了解粮食直补政策的实施效果，本文在预调研的基础上以粮食直补政策的五大政策目标为基础，基于效能、公平和政策回应度标准设计了调查研究问卷，并分别在湖北、山东、江西和贵州省的四个县/市发放了调查问卷。

调研问卷包括五个部分：第一部分调查农户家庭基本情况；第二部分调查农户生产经营情况（农户种粮收入、补贴金额、耕地转包情况、种粮投入情况等）；第三部分基于五大政策目标对政策实施后农民的生产经营情况进行调查（农民增加种粮面积和种粮投入意愿、使用良种和改良技术意愿、购买农机具和兴修水利意愿以及政策对增加粮食产量、提高种粮收入、改善基层干群关系的作用）；第四部分考察农户对粮食补贴政策的满意度（补贴金额标准、补贴项目、补贴方式、发放方式、发放工作人员）以及整体上对粮食直接补贴政策的满意度；第五部分调查政策实施后，农民对各级政府信任度的变化以及政策执行的公平性；其他部分包括其他公共服务状况调查，政策存在问题和改进措施建议等。

运用SPSS软件对272份有效问卷进行统计分析，结果如下：

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第一，保障粮食安全与增加农业综合生产能力政策目标的实现程度。通过调查农户是否有意愿作出增加种粮面积和农业投入、采用改良技术和新品种、购买农机具、大规模承包土地种粮和兴修水利等行为来测量这一政策目标的实现程度。数据显示，超过一半（55.9%）的农户不愿意或无意愿增加种粮面积，愿意增加种粮面积的农户比例为42.6%。在政策影响下，超过50%的农户愿意采用新品种、改良技术、增加投入和兴修水利。43.6%的农户愿意购买农机具，29.8%的农户愿意大规模承包土地（接近50%的农户不愿意）。为了调查补贴政策对粮食产量的影响，问卷调查了政策实施前后农户家庭粮食产量的变化。数据表明，在政策实施后，只有26.1%的农户表示粮食产量得到提高，65.8%的农户则认为该政策无法影响粮食产量。 第二，促进农民增收政策目标的实现程度。农民收入增加特别是种粮收入增加是激励农户种粮、确保国家粮食安全的直接因素。问卷调查了政策实施对农民种粮收入的影响情况，65%以上的农户表明粮食直补政策的实施没有提高种粮收入，31%的农户表示种粮收入得到了增加。

第三，改善干群关系政策目标的实现程度。在新中国成立以来很长一段时间之内，特别是农业税征收时期，农村干群关系一直较为紧张。农业税的全面取消和系列强农惠农政策的连续出台是党和政府改善农村干群关系的重要政策措施。问卷调查了政策实施后农民对村干部和乡镇干部看法（信任度）的变化情况。结果表明，政策实施后18.0%的农户更信任村干部，61.4%的农户对村干部的看法没有发生改变，而更不信任的比例则为18.8%。农户对乡镇干部看法变化的总体分布与趋势和这一比例较为接近。值得注意的是，对乡镇干部更加信任的比例要稍高于更不信任的比例。这说明，就改善干群关系而言，农户与乡镇干部关系的改善程度稍高于农户与村干部关系的改善程度，但总体而言改善的幅度较小。

第四，巩固执政合法性政策目标的实现程度。在我国，农民的比例占据了人口的绝大多数，农民是否认可国家政权和公共政策是判断执政合法性的重要标准。问卷考察了农民对不同层级国家政权的认可程度，按照行政层级分为中央政府、省政府、县（市）政府和乡镇政府。统计数据显示，占比90%以上的农户增加了对中央政府的满意度，超过一半的农户增加了对省级政府的满意度，对县（市）政府和乡镇政府满意度增加的比例分别为40%和30%；更加满意的比例由上至下递减，更不满意和无变化的比例由上至下递增；更加满意和无变化的比例要远高于更不满意的比例。由此可以得出，粮食直补政策的实施确实起到了巩固和提高执政合法性的作用，各级政府的执政合法性都得到了增加，而中央政府执政合法性增加的程度尤为突出。

第五，粮食直补政策的公平性与满意度调查。为了充分测量粮食直补政策的实施效果，特别是测量政策对象对政策的评价（包括政策内容和政策执行），问卷考察了农户对政策执行公平程度和政策内容满意程度（1-5分，满分为5分）的评价。结果显示，政策内容的各项得分均高于中间值，且接近高满意度方向。对农户评分进行统计分析的结果显示，农户对粮食直补政策的整体满意度评分为4.15，其中对 “一卡通”发放方式满意度最高，对项目补贴标准和补贴金额的满意度稍低于其他几项。问卷还对政策实施过程中的公平性程度（1-5，5表示完全实

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现）进行了调查。结果显示，机会公平得分为4.49，过程公平和结果公平得分也较高（分别是4.33和4.48）。

问卷最后调查了农户对政策总体绩效状况的评价（1-5分，满分为5分）。调查结果显示，农户认为该政策的总体绩效状况较好（得分3.69）。 三、调查结论与改进建议 1.粮食直接补贴政策的实施效果。

1.1针对上文分析的五大政策目标，调查数据显示了有差别的政策效果。具体而言，该政策在保障粮食安全、提高粮食产量和增强农村综合生产能力方面起到了一定的作用；在促进农民增收上，政策目标并没有充分实现，但对农民收入仍然有一定的稳定和提高作用；就改善农村干群关系而言，尽管政策发挥了一定效用，但农村的干群关系并未得到根本改善；在巩固执政合法性方面，政策发挥的效应较大，普遍增强了各级政府的执政合法性。

1.2政策实施的公平性、满意度和总体绩效状况。调查结论表明，农户对政策满意度、政策实施公平性和政策的总体绩效评价都较高。这说明，就政策本身而言，农户对其具体内容和总体绩效的认可度较高；就政策实施过程而言，也基本实现了政策的完全执行。

1.3既然政策对象对政策内容各个方面和政策执行具体过程评价较好，同时也对政策总体绩效较为满意，那么政策目标没有得到完全充分实现的原因是什么？可能的解释是，粮食直接补贴作为一种惠及所有种粮农民的普惠政策，其补贴金额和标准受到一定的限制。同时，受自然灾害发生、市场价格浮动和种粮成本增加等因素的影响，政策补贴效应被部分抵消。 1.4尽管上述五项政策目标并没有得到完全和充分实现，政策对象仍然对政策显示了较高的认可度和满意度。作为直补到手的惠农政策，粮食直补不仅取代了农业税，还使农民感受到国家对粮食生产和农民的重视和关心。此外，长期以来党和政府对“三农”问题的关注也提高了农民对政策和政府的满意度。

1.5进入“十三五”时期以来，中央一号文件持续关注“三农”相关问题，这表明农村、农业和农民问题依然是党和政府关注的战略重点。在全球化和经济下行的新形势下，保障国家粮食安全仍然需要粮食直补政策继续发挥作用，因此要进一步探索对粮食直补政策的改进建议。 2.粮食直接补贴政策的改进建议。在党和政府对三农问题持续关注的背景下，如何进一步发挥粮食直接补贴的政策效应，切实调动农民种粮积极性，需要结合中国国情对粮食直补政策进行改进：

2.1加大补贴力度，扩大补贴范围和标准。补贴金额较少和补贴范围狭窄，是我国粮食直补政策无法真正发挥促进农民增收作用的直接原因。同时，粮食直接补贴的增收效应和激励作用可能受不断上涨的种粮成本和物价水平影响，导致政策效应减弱。基于此，要真正提高种粮

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农民积极性，我国必须加大对粮食生产的财政支持，提高补贴标准，增加直补种类；同时要有效控制农资价格上涨，根据价格涨幅和实际种粮收益，对补贴力度和标准进行及时调整。 2.2建立新型粮食价格支持体系，完善粮食最低收购价政策。在市场经济条件下，粮食价格是影响农民种粮积极性的关键因素，合理稳定的粮食价格是保证农民种粮积极性、确保我国粮食安全的重要前提。在吸收和借鉴国际经验的基础上，探索研究粮食最低收购价政策，建立符合我国国情和市场规律的新型粮食价格支持体系，促进农业生产发展和国家粮食安全。 2.3建立健全粮食补贴法律法规，形成长效机制。粮食直补政策具有重要的引导、调节和激励作用，完善的粮食直补政策不仅可以促进农村、农民和农业发展，调整农业结构，还可以在一定程度上影响市场需求。因此，要建立健全粮食直接补贴政策法律法规体系，推进强农惠农政策制度化和规范化发展，形成补贴的长效稳定增长机制。

2.4建立粮食专项基金，完善农业政策性保险制度体系。农业生产不同于其他行业，抗灾害能力较弱。粮食专项基金和农业政策性保险是发达国家为确保粮食安全、鼓励农民种粮积极性而实行的重要举措，可以切实保障农民权益，降低粮食生产可能的风险。我国要借鉴国外经验，加快建立粮食专项基金、大宗粮食作物风险规避机制、损失补偿机制和灾后农田恢复能力建设的应急补助机制。 参考文献：

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作者简介：吴钰（1992—），女，汉，湖北天门人，武汉大学政治与公共管理学院2013级硕士研究生，行政管理专业，研究方向：公共政策。