县乡关系视角下的乡镇机构改革研究

湖北社会科学２０１４年第１期　・政治文明研究　县乡关系视角下的乡镇机构改革研究　杨军　（广西壮族自治区党委党校公共管理教研部，广西南宁５３００２２）　摘要：随着中华民族伟大复兴的“中国梦”的推进，乡镇政府机构改革如何推进倍加重要，它　作为最基层的组织机构，其改革进程对“三农”问题的解决、社会主义新农村建设和推进“中国梦”　的实现起着巨大作用，为加快乡镇机构改革的深入，需要找出乡镇机构改革遇到的瓶颈问题，并　理清深层原因，找出解决问题的办法。　关键词：乡镇机构；改革；问题；对策　中图分类号：Ｄ６３　文献标识码：Ａ　文章编号：１００３—８４７７（２０１４）０１—００１６—０７　我国最基层的政府机构是乡镇政府，它是代表　的政策方针落实方面，乡镇政府作为最基层的政权　国家直接管理农村的行政机构，它是民情、民意表　组织形式直面农村广大的农民群众，基层政权组织　达的载体，是三农问题解决的关键，随着国家对社　机构的在职人员起着关键作用，他们推动方针政策　会主义新农村建设的日益重视，为全面建成小康社　的落实与实施。同时，完成上级部门（县）下达的各　会，实现“中国梦”，乡镇机构改革迫在眉睫。　一项经济指标，引进各类投资商推动经济发展，做好　社会治安维稳工作，除此之外做好其他应急工作，　、乡镇机构改革的瓶颈问题　（一）乡镇政府职能受限于县乡权责关系定位　诸如切实做好防汛抗洪、抗旱救灾、解决社会维稳　不明。　事件等。随着国家对三农问题的重视，农村逐步实　施税费改革，并免收农业税。并且农民思想意识的　１．乡镇政府职能不清，定位不明。　为了提高政府的工作效率，国家日益重视转变　提高，越来越多的人响应计划生育政策，使相关工　政府职能，近几年来，由中央到地方都致力于乡镇　作强度逐渐减弱，这些变化对乡镇政府的工作影响　机构的职能改革。但由于大多存在定位模糊，职能　很大，特别是社会服务和公共管理方面，需要有更　不够清晰的状况，导致所取得的效果不明显。农村　佳的服务意识。由于思维定势难以脱离传统工作理　乡镇机构管辖的范围主要有下列几个部分：关于税　念，许多乡镇机构的在职人员无法跟上社会发展步　费征收方面，特别是上级政府税费征收完成情况，　伐，不论是在政府班子换届重组还是在财政分配　决定着整个部门的发展。关于计划生育实施方面，　上，充分暴露出公共产品和服务难以满足当前农民　使用一票否决制对不同地区进行绩效考核；关于党　的需求。虽然乡镇机构积极响应号召转变政府职　作者简介：杨军（１９８　），男，广西壮族自治区党委党校公共管理教研部讲师，硕士。　基金项目：广西哲学社会科学规划２０１３年度研究课题“网络环境下政府公信力提升研究”　（１３ＥＧＬ００１）。　・１６・　能，但是更多停留在表面上，而无法内化为行动，在　陈，发展模式缺乏科学性，导致越位情况难以得到　政府职能定位上不清晰，没有意识到管理和服务意　改善。政府做了本分以外的事，造成越位现象发生，　识的失衡，往往偏重前者轻视后者。同时政府组织　比如说全程包揽了市场、企业以及非政府的运作，　机构及其工作理念和财税制度的改革没有真正完　总的来说就是职能的“越位”。因为职权没有明确的　成，乡镇机构改革之路将布满荆棘。　分配，从而导致县乡领导对市场发展与权责关系认　２．县乡权责关系模糊阻碍政府职能发展。　识不清，经济增长与政策联合失调以及发展情况与　随着政府职能的改变，乡镇政府获得更多的自　管理模式矛盾等现象。比如，部分乡镇领导在接到　主权，但由于乡镇政府权力分散，难以集中力量办　上级任务之后仍旧沿袭传统的工作模式，对市场的　大事。在历史发展的不同阶段，分立在乡镇政府中　发展情况缺乏了解，背离市场经济发展规律，盲目　的部门大多数都是县政府的附属机构，派遣人员多　干预农村的生产经营活动，从而影响了社会经济的　数也是从属于县级政府。县政府以强化管理的理由　在乡镇政府与农村建立各个职能部门，甚至以权压　人，归根结底就是乡镇政府与县级政府之间存在职　责模糊，责任不明等问题所致。当出现人员短缺时，　为了满足上级对乡镇政府工作人员的需要，往往身　兼数职，可却无法完成诸多工作，基层部门权力空　泛。在税费机制不断发展的同时，农村公共服务也　发生了变化，已逐渐由之前的直接收取转化成了如　今的转移支付，这无疑会对乡镇政府产生影响。同　时乡镇工作人员，有的利用上下级政府职能不明钻　空子，以权谋私而不是为广大农民群众服务，严重　阻碍乡镇政府的职能变革，影响农村的稳定和发　展。因此，上下级组织机构权责不清，乡镇政府作用　难以发挥，而本应在国家和农民之间发挥承接作用　的乡镇政府却要不断为上级政府劳神，使基层工作　一直难以实施。最终，国家方针政策不能贯彻，农民　经济负担加重，国家权力飘浮在农村社会的上空而　没能落实，也使中央政府的影响力下降，就全中国　的农村地区的稳定而言也是百害无一益。　（二）县乡部门权力不对应导致乡镇政府权力　异化。　１．县乡事权不明导致权力越位。　要实现统筹城乡发展和乡镇政府改革，就要结　合农村实际情况，分配好事权，责权分明才能各司　其职。当前，政府职能中县级事权与乡级事权以法　律形式划分依旧不明确。农村社会经济的不断发展　与传统法律之间的矛盾越来越明显，并难以满足城　乡发展的要求，加上上级政府的管理观念过于冗　发展、削弱了农民的主动性。总的来说，县级政府没　能合理分配县乡事权，而县级政府变相成为了乡镇　政府的服务对象，以上级的任务为工作目标，而没　能实现党和国家为人民服务的宗旨，损害农民群众　的利益，从而出现“越位”，导致乡镇机构改革的实　现困难重重。　２．县乡财权事权错位导致乡镇财务不清。　乡镇财政收入是保证乡镇政府有效运转，充分　发挥公共职能以及宏观调控手段的经济基础，它是　政府职能得以实现的前提。瓦格纳法则讲到，财政　支出的数额随着国民经济的增长而增加，社会经济　的不断发展将会带来财政支出的不断增加。现阶段　我国资金投入的方面主要是交通、办公、宣传、公共　设施建设等领域，其最终是为了实现城乡共同发展　的目的。但也同时存在部分地方政府人不敷出、负　债累累等一系列问题，在很大程度上阻碍了乡镇政　府的工作进程，严重削弱了当地领导干部的主动　性，是政府改革中一大阻力。政府部门自身的行政　因素和财政管理模式造成债务的出现，其中管理模　式与县乡职权之间的矛盾是诱发问题的关键。体制　的不完善和困难的财政状况，又因受到县级政府的　重压，可支配财政支出少之又少，对社会群众的公　共产品的提供和服务需求就难以满足。而社会产品　供给的稀缺，公共服务职责不到位归根到底是由于　乡镇政府的财政危机，也是城乡全面发展，社会主　义新农村建设的巨大阻碍。以此看来，政府威信力　降低的主要原因是因为县乡职权分配的不合理从　而引起的财政赤字。乡镇政府解决这些问题的方式　・ｌ７・　都是拿其他用途的钱来弥补这些漏洞，漏洞补不　钱，目的是为了迎合上级领导的需要，以提高参合　完，只会使债务越来越大，给惠农政策的实施与乡　率从而提高政绩考评，使政府在农民中的公信力严　镇机构的改革造成了重大的阻滞。　重下降。在国家管理模式的约束下，乡镇政府在缺　（三）乡镇政府被不必要的政务考核拖累导致　乏执法权与监管权的情况下行使相应的权责，这是　无法做好公共服务。　１．县级政府对乡镇政府越权管控引起负效应。　导致政府威信力削弱的关键。受当地社会发展水平　的影响，政府对公共服务职能的行使也会出现不同　当下，乡镇政府无论是在职人员任免，政策文　的情况。上级领导制定的考核指标缺乏客观合理　件的落实还是权责的实行上，都被上级牢牢地束缚　性，使大部分乡镇政府将工作重点转移到了业绩评　着，仅拥有有限的决策权以及短缺的行政资源，盲　估与任务完成上，从而导致了权责空缺、政府官员　目应对上级派遣的任务。部分县政府在违背市场规　服务意识不高等一系列问题，在制约农村经济发展　律的情况下给乡镇政府下达了不切实际的工作任　务，尽管出发点是无害的，但现实中却造成了形式　主义与面子工程泛滥等问题。归根结底是县级政府　盲目派遣任务所致，而乡镇政府成了替罪羊。县政　府的强制要求，乡镇政府行使职权的被动性，满足　的是上级而不是农民群众。超工作量的任务指标却　无能力完成，乡镇政府的人力财力物力无疑被拖　垮，不利于贯彻实施国家城乡发展战略和进行新农　村建设。乡镇政府正事没办，却为应付上级办了大　量不该办的事。综上所述，乡镇政府处处被县级政　府制约，无论是市场公共职能的行使还是城乡发展　都难以完成，更不用说乡镇机构改革能取得任何的　效果。　２．考核体系不健全使乡镇工作人员产生怠评心　理。　政府绩效考核，顾名思义就是上级领导考核下　级政府部门人员的行政成绩和效果，然后由此评断　此部门工作的好差。通过政绩了解基层的工作情　况，并评定工作质量优劣，以此为据指导基层管理　工作。因此，身为最基层的乡镇政府也要接受上级　政府的定期考核。但就乡镇政府的评估报告而言，　其设计的考核方法与项目都与实际情况相脱离，从　而影响了乡镇政府的职能行使。受上级绩效评估压　力的影响，在乡镇政府中普遍出现权责不清、责任　意识低等问题。乡镇政府被夹在国家法律与上级政　令中间，影响正常工作开展，以新农村合作医疗保　险推行为例，本是农民自愿参加的医疗互助救济制　度，但是有些地方政府却强迫农民参加，向农民要　・１８・　的同时也阻碍了乡镇政府改革的进程。　二、县乡镇机构改革遭遇瓶颈的原因　（一）县乡机构改革缺乏健全法律保障。　１．现行法律法规无法满足改革需求。　法律是规范行为的重要手段，但现有的法律不　健全导致难以对乡镇机构改革有约束和促进作用，　目前仅有我国的基本大法《宪法》论及乡镇政府职　能。因此，无论是创建法制社会的需要还是乡镇机　构改革的需要，都迫切要求一部健全的法律来合理　规范。但至今为止，我国仍然缺乏一部完整的《乡镇　人民政府组织法》以及明确的法律文献去规范乡镇　政府职能的行使，给上级政府的监督管理工作带来　了不良的影响。法律制度的不完善，使得乡镇人大　代表会也是走过场草草了事，没能发挥最基层权力　机关的作用，乡镇政府也没能充分利用自身的职　能，机构改革工作也久久不能落实。在机构改革过　程中，社会规范对县乡矛盾的解决、明确两者的权　力和责任有着极其关键的影响。要建设新型农村社　会的途径是要把发展经济与法制建设两者结合起　来，但基层内部依然存在法制不完善，法律利用不　充分等问题，乡镇政府缺乏明文规定推进改革工　作，造成改革进程中的阻滞。　２．县乡角色不匹配导致发生以权谋私现象。　在政府机构大刀阔斧改革的新形势下，政府内　部权责越位的情况愈发凸显出来，这是个历史遗留　问题，具体表现在几个方面，一是等级关系上的越　位。主要涉及对象是上下级政府以及中央地方政府　之间。越位情况在不同的时间、不同的范围表现出　不一样的特点。二是政府职能分工不明。部门多如　中也有相应的乡镇机构如妇联、武装部等党群机　牛毛，对工作职责却你推我搡，相互推诿，推卸责　构，也有国税局、地税局等政府税务机构，同时也有　检察院等司法机构。在乡镇组织机构，所有的　任。这就造成工作效率低下，沟通不畅，同事关系不　法院、和。三是上下级之间职能的错位。主要是上级越权　工作都要依靠几十个工作人员处理，往往身兼数　管理下级政府事务，或者下级干涉上级业务主管部　职，担负着许多机构的职能工作。不过，受限于目前　门。在传统管理模式的影响下，上下级越位现象普　的行政模式与权责分配，乡镇级政府自主权限最　遍存在。上级过多干预下级政府行政、管理上的事　少。“县级部门设在乡镇的垂直部门的增多，造成了　宜，下级政府打击了下级的积极性和主动性，并削　县乡之间的条块分割和矛盾，严重影响了乡镇政权　２１ｐ　作为最基层的政府，所有来　弱了职能发挥的能力。法律制度的缺位，使得乡镇　职能的正常发挥”。ｆ政府职能定位不清，主次不分，为应付上级指标而　过多插手农民生产事宜，从而产生了一些谋取私利　的行为，但是随着机构改革的实施，县乡两级的职　权必定重新界定，将会触及一些部门的某些利益，　这些部门为维护自身的既得利益势必会抵制改革。　（二）机构设置的条块关系导致低效能。　１．为应对对口管理体制设置导致机构臃肿。　国内的经济管理结构由纵向和横向这两种方　式构成，其中的纵向结构是指上下级之间的管理关　系，对应的是条条；而横向结构则是属于某部分省　市政治权限里面的政企单位，对应的是块块。因而　在基层的组织机构里面也不可避免地要按照条块　关系的规则来开展工作。“条块”关系既包括同一、　合一作用的一面，也包括矛盾和冲突的一面。ｉｌｉａ）在　条块工作模式的实施过程中，现行制度规定建立上　下级相互对应的组织机构，但乡镇机构的专用资金　是由上级部门把关拨放，实际上，缺乏相关的组织　机构也就意味着得不到上级给予的发展资金，缺乏　部门难以对接工作，进而影响到绩效考核。无论是　从干部本身或是整体而言，为更长远的壮大与发　展，建立组织机构已成为必然选择。　而基层组织机构的建立又必定要增设人手，冗　员现在大量存在，导致部门人员之间互相推诿责任　的情况不断出现，反过来阻碍了乡镇机构改革的进　程。　２．管理幅度宽泛导致行政效能低下。　基层政府是在农村地区中执行国家职能的机　构，直接体现国家的权威形象。环顾垂直管理部门　与基层政府之间存在的关系，可以看到县级政府当　自省级、地市级政府的行政命令它们都要完成，上　级政府的监管也使得这些工作开展时有诸多束缚，　无论是行政权还是人事权、财政权都被上级主管部　门钳制，难以提高工作效率。在压力型体制下，乡镇　政府的职能主要是完成上级政府分解下达的各项　任务，ｌ３１㈣乡镇政府承担了繁多的行政工作，却没有　得到相应的管理权力，导致了基层行政工作效率极　低。同时，在改革基层政府行政结构的过程中，繁杂　的工作要求大量的人力资源支撑，人力资源需要财　政资源作为保障，这三者之间的矛盾如何解决，在　提高行政工作效率的同时精简机构，这也是当前国　内乡镇机构改革面临的难题。　（三）用人机制缺陷导致难以精简人员。　ｌ乡镇机构存在冗员现象，为民服务意识低。　当前基层政府机构臃肿、存在冗员现象。即使　行政体制改革已经步上了正轨，机构臃肿的问题依　然没有被彻底解决，如何精简机构是基层政府亟待　解决的难题。表面上看虽然在编人员数量不多，但　实际上外聘人员占据很大比例，超过机构所需人员　的实际需求，虽然基层政府可以依靠财政收入支付　外聘人员的薪资，但工作人员过多的弊端并非体现　在工资支出上，而是体现在耗费了更多的财政资源　Ｌ，譬如公车配置、各类补贴等等。这些机构并没有　实际创造经济效益的能力，十羊九牧，耗费着数额　巨大的财政资源，这样的财政压力最终只会分摊到　当地农村居民身上。在统筹城乡发展工作持续进行　的背景下，基层政府的职责与工作范围都发生了巨　ｋ的转变。现代服务型政府要求各地方以提高农民　经济水平、生活水平为己任，推进现代化农业生产。　・ｌ９・　但目前许多地方依旧沿袭着传统的行政管理理念，　构”的现象，“吃饭财政”是乡镇不得不面对的一个　未能落实中央关于政府职能转型的号召。在机构改　现实问题。【４　许多管理能力较差的基层政府财政　革中，人处于最中心的地位，在增强乡镇公共服务　状况每况愈下，使当地经济更为困难。在当地政府　意识、推动乡镇发展进程中具有关键性的影响。目　机构臃肿持续恶化的形势下，唯有雷厉风行的精简　前，部门之间互相推脱责任的情况也时有发生，无　机构手段方能挽回局面，但因为外部经济环境的持　论是对员工主动性的增强，还是对乡镇政府服务意　续恶化也使得相关解聘人员的安置无从下手，乡镇　识的提高以及机构改革都造成了一定程度上的阻　机构改革举步维艰。　滞。　２．人员安置难以解决导致改革受阻。　编制是政府进行人力资源管理的重要手段，是　有一定数量限制的工作岗位分配，并根据编制岗位　由财政统一拨款支付专项用人经费。虽然目前基层　政府机构臃肿已经是不争的事实，但受下列因素制　约，精简机构的工作并不如人意：首先，维持社会稳　定被基层政府视作最重要的任务，而为保证社会稳　定，各类行政管理机构的大面积人事变动是各地方　都避免的。精简机构开展时，必然会造成部分政府　工作人员的失业，这也是威胁社会稳定的隐患。此　外，精简机构的速度永远赶不上人员聘用的速度，　在安排退伍、退役军人工作时，面对行政命令的基　层政府唯有执行。因此，受县级机关部门管理模式　的影响，乡镇机构没有能力对人才的分配与管理进　行有效处理，从而导致乡镇编制没有得到充分利　用，同时也没能构建优秀的用人体系。　３．人员分流难题阻碍改革的进行。　乡镇政府因其管理范围小、经济基础薄弱以及　缺少下级机构部门的扶持，其拥有的财政资源相对　不足、财政资金来源渠道受阻、人员分流空间有限。　乡镇企业是所有基层政府财政渠道中最为关键的，　它不仅能贡献大部分财政收入，还能够带动当地产　业发展。但在进一步推进市场化、经济全球化背景　下，乡镇企业的市场份额被逐渐蚕食，从前能够救　急不怕坏账的银行随着市场经济发展走自负盈亏　的商业化道路不再轻易放贷，企业资金链断裂导致　发展困难重重，面临着关乎生死的转折点，捉襟见　肘。特别是一些落后贫困地区，出现了“当地企业无　法带动经济发展，没有经济效益的项目难以被当地　政府所支持、大部分人才的就业倾向直至政府机　・２０・　三、处理好县乡关系助推乡镇机构改革的对策　（一）处理好县乡权责关系扩大乡镇自主权。　１．立法保障乡镇政府职权。　十一届三中全会后，我国实施数次政府机构改　革，但没有实质性的突破，究其原因是没有具体的法　律固化改革后的成果，同时缺乏法律约束政府职　能，从而造成政府内部普遍存在越位等现象。基于　这种情况，我国要在了解民众需求的基础上制定一　部相应的法律，使乡镇政府能够合理规范自身职　能，全心全意为人民服务。处理好国家与基层农民　的关系，可以从下面几点来人手：一是社会管理。乡　镇政府是国家政策的实施者，也是当地社会稳定的　维护者，其背负的重要职责是管理农村、为农民造　福，保障农民的合法权益。有效解决危机事件，为建　立一个和谐稳定的新型农村社会而奋斗。二是经济　发展。基层经济水平的提高是推动一个地区发展的　有效路径。所以，各基层政府要明确自身的经济发　展职责，结合当地区位优势进行产业结构调整，给　予企业良好的投资环境与投资氛围，积极推行新农　合政策，以现代化农业生产提高基层经济水平。三　是公共服务。自十八大以来，打造服务型政府就是　各地方工作的重点之一。具体到乡镇政府的工作　中，各地方政府要做好公共产品与公共服务的提　供，如基础设施建设、改善农村地区义务教育办学　条件、推动新型农村合作医疗发展等，建设社会主　义新农村。四是基层建设。主要涵盖党组织与村委　会等领域的建设，以及道德、风气等思想上的建设，　同时还包括民主与法制上的建设，完善基层建设职　能，以科学的方式推进基层建设。　２．理顺权责关系适当放权给乡镇。　基层政府与县级政府之间时有摩擦的原因是　由于权责分配不合理，所以，县级与乡镇部门之间　地等工作，在不变更土地用途与农民自愿的前提　允许土地流传，承包给当地龙头企业。　的权责分配需要得到明确，县级政府应将更多的事　下，权与财政资源下放到基层政府当中。首先，在部门　（二）明确划分县乡政府的事权财权推动职能　的设置上，允许乡镇自主设立机构，以建立高效能　改革。　基层组织机构为目标，在权限允许范围内县级政府　１．理顺上下级条块关系有针对性进行事权调　根据实际需要下设分支机构，县级政府逐步放手，　整。　把重心放在对乡镇管理权的宏观指导上。在人才的　任用上，授予自主权，便于地方灵活选拔优秀人才。　社会为主导、政府做辅助，无限接近与“无为而　治”其实是当下较为流行的政府管理理论，但由于　其次，将社会管理事权下放，给予基层政府以自由　垂直管理部门与各地政府之间的关系存在，使得基　发挥的空间。社会管理不是停留在纸面的理论知　识，而是需要切实做好民生工作，社会管理创新需　要有在蛮荒之地不破不立的气势。而基层政府是与　民众往来最为密切的官方代表，所以，要解决当地　的社会管理问题，就需要上级政府做好心理准备，　将管理权力下放基层，鼓励其在困境中探索出全新　的管理之路。再次，扩大基层政府行政自主权。在改　革过程中，针对县级政府无法及时对基层重大事件　作出反应的情况，将相关的行政处置权力流转至基　层部门手上，给予其充分的处置权限。如为提高政　府政务办公效能，建立乡镇政务服务中心，简化办　事流程，提高行政效能，尽快解决村民的要求，全心　全意为人民服务，实现乡镇政府由“管理型政府”向　“服务型政府”转变。［５１（ｐ　３．加大对乡镇政策的扶持力度促发展。　确立各级政府清晰的权责分配制度，给予基层　政府充分的行政处置权利，在确立基层政府自治合　法性的同时，也要做到前瞻性地制定各地区的扶持　政策。在实际工作中，下面几点是值得注意的：首先　是让中央财政对地方基层政府进行帮助。当基层政　府的权责得到明确后，就要实施由中央财政直接拨　款至基层政府的帮扶政策，并且，要注意确定受助　地方确实是需要财政帮助，同时也要促使其上级政　府对其进行财政补贴，使各级别公共产品供应不至　断链。其次，调整土地经营管理制度的适用范围，加　快农村土地的流转。在不违背土地政策的基础上，　统筹规划充分利用土地。利用好上级部门下派的建　设用地许可范围，积极开展基层地区建设，同时基　层政府自身也要做好土地的增补、集中规划产业用　层政府难以完成自身职责，权力过于集中，有悖于　现代政府管理理论。所以，县乡政府之间明确权责　分配是首要任务，秉着事权匹配职责的宗旨，科学　分配县乡政府权责，各自完成范围内的本职工作，　不得推诿，不得拖延。在实际工作过程中，权责分配　的方式一般有下列几种：一是针对范围较广但具体　工作需要基层政府落实的行政管理，如基础建设、　促进现代化农业生产等，就由县乡二级政府共同负　责管理，由于其职责范围较广，因此其责任大部分　应落至县级政府身上。二是仅依靠县级政府完成的　行政管理，譬如跨区域的项目管理、保护辖区生态　环境等工作，因为该类工作需要县级财政与人力资　源支撑方能完成，同时影响整个县域发展，所以该　类工作应交由县级政府独立完成。三是虽然具体落　实需要基层政府跟进，但事实上基层政府无法支撑　的工作，如新农合、新型农村养老保险等工作。处理　垂直管理部门与地方政府之间的关系时，要将各类　资源合理配置，根据市场需求精简机构，撤并不必　要的组织机构，优化机构配置，同时促进生产类单　位的市场化进程。　２．有针对性划分事权财权推动职能改革。　政府职能转变是当前我国政府的重要任务，也　是基层政府改革的关键工作。基层政府是行政资源　分配最少的政府层级，同时由于外部环境制约，利　用其他资源弥补行政资源不足的可能性微乎其微。　因此，改革基层政府就先要从转变政府职能做起。　唯有找到政府、市场、社会三方都能得到良好效应　的制度，方能进入良性循环。由于政府职能在很大　程度上受到权责分配的影响，唯有在基层政府真正　・２ｌ・　使生产类单位步人市场化轨道，方能将其职能转变　人加以处罚。严格要求行政机制的人员编制，推动　落到实处，同时在供应公共产品时充分考虑到当地　机构改革的有效进行。　居民的需要。此外，秉着财权匹配事权的宗旨，各地　方政府还应在保证税收的前提下将财政重新分配，　３．裁减冗员构建科学的用人机制。　人员在乡镇中分流的方向有限，这也是乡镇政　避免某一级政府出现财政吃紧的状况。除此之外，　府急需解决的问题之一。乡镇政府要在实事求是的　还要注重农村基础设施建设，实施可持续发展战　原则基础之上，对人员进行有效配置。一是在政务　略，推进农业发展，提高农民的经济发展水平，平衡　管理中应用企业管理的人力资源概念。基层干部处　城乡经济发展，构建和谐社会。　（三）健全考核制度完善用人机制。　１．把民意反馈纳人绩效考核。　客观合理的绩效评估机制是有效管理员工、实　施方针政策以及提高员工积极性的重要保障。按照　农村经济、公共服务、卫生事业等领域的发展情况，　要针对乡镇政府制定相应的绩效评估制度，摒弃以　往以经济增长为考核标准的评估方法。让群众加入　到政府机关人员的绩效考核中，是新型考核机制的　又一要求。提高人民生活水平，完善社会公共服务，　是政府的职责所在，所以群众对政府工作的评价是　最实在和最有效的，即要建立更完整的机制来保护　人民群众的发言权，更好地实现对政府工作的监　督。要在人民的称赞声中选出真正的为民服务的好　官员，关注民生，注重民意，体察民情。　２．把编制和改革成果合法化。　国内县乡体制改革屡战屡败，很大一部分应归　咎于改革的阶段性成果无法以制度的形式固化，相　关工作并未有系统的法律约束。在体制内部的人事　决定完全由上级部门与领导敲定，下属单位唯有执　行其行政命令，这也使编制工作缺乏法理依据。从　基层政府改革过程中看到，当地领导把持着最高的　人事决策权，编制政策没有被法律法规所约束。所　以，县乡体制改革的关键点，在于针对编制构成建　立健全法律法规，使人事任命有法可依。依法定编，　就是要科学客观地考虑自身的职责和经济能力，根　据政府实际的岗位需要制定编制。还要考虑经济与　社会的实际情况，在全面基本稳定的情况下将机构　工作人员归类到法定编制中，为了预防腐败的发　生，还需要人大委员会的监督，对任人为亲，而不依　法办事的行为都要裁定无效，并对妨碍法律公正的　・２２・　于政务处理的第一线，拥有宝贵的基层政务实干经　验，对于县乡改革而言，他们是最重要的人力资源，　能够给予新农村建设工作极大的帮助。同时，在精　简基层政务机构之时，部分技术出身的工作人员也　可以安置到现代化农业生产中去，为其注入强有力　的技术保障。二是采用多渠道的用人方式。对没有　实际能力服务社会和行政管理的要果断换到能够　实现其价值的地方。但是有较强农村经济开发能力　的技术性人才要加以重视，使其能够为农村经济发　展出谋划策，建立先进的知识信息队伍，指导和引　领农村社会，服务经济社会发展。三是建立完善的　社保制度，让分流顺利进行。要全面开发一切可以　利用的资源，构建与市场经济相一致的新型社保机　制。大力发展农村医疗合作组织，解决农民看病难　的问题，以及保障农民最基本的生活基金，解决养　老问题。全面开展社保工作，使得农村医疗制度惠　及每家每户，较大程度上让人员分流可以大胆地推　行而没有顾虑。　参考文献：　［１］周振超．当代中国政府“条块关系”研究［Ｍ】．　天津：天津人民出版社，２００９．　［２】程国顺．当代中国农村政治发展研ｆｑＭ］．天　津：天津人民出版社，２０００．　［３】荣敬本，等．从压力型体制向民主合作体制的　转变【Ｍ】．北京：中央编译出版社，１９９８．　［４］．／￣－．￣－ｇ．乡镇机构改革挑战与对策［－Ｍ】．广州：　广东人民出版社，２００５．　［５】乔宝云．政府Ｉ＇￣－１财政关系［Ｍ】．北京：人民出版　社．２００６．　责任编辑申华