国外城市规划的经验及借鉴

国外城市规划的经验及借鉴

世界上一些占领导地位的城市包括纽约、伦敦、东京、新加坡、悉尼等都在制定城市发展战略规划，下面将这些城市在规划过程中对如何适应人口的变化、加速经济增长、促进环境保护等方面所采取的措施做出归纳总结。它们规划过程和处理问题的方法和经验有很多是值得我国大城市规划学习的，因此，在文章的最后论述了这些方法和经验对我國大

城市的规划建设的借鉴意义。

一 五大城市现状

伦敦人口现在是740多万，预计在2016年达到810万，国际移民不仅使得伦敦人口的增长速度加快，而且也使得人口的年龄结构、种族结构、家庭结构等变化也非常大。纽约的人口在2000年3月大约是它历史上的最高记录800万，比1990年最近一次人口普查增长了9.4%。纽约的人种结构差异和种族差异对比整个美国的平均水平还大些，如人种结构混血人占27%、黑种人占25%，非混血的白种人仅占35%，这个指标低于整个美国平均水平69%，虽然亚洲人和其它非混血人现在所占的比例小但因为移民原因而增长很快。东京的人口预计在2010年(大约1226万)和2015年(大约1220万)达到顶峰之后会逐步下降，然而预计在2010年以后家庭数因为家庭变小而将会持平;到2015年65岁或以上的老年人口将陡增到283万，这个数目将是 1995年的2倍，达到总人口的四分之一。新加坡自从独立来人口增加了一半，2000年人口总数达到400万，然而非正式定居的居民人数增长最快，从 1990年的31.1万人增长到2000年的75.4万人。悉尼的人口总数预计在2011年至2016年某个时间会增长到450万，比1998年增长 12.5%，同时平均每户大小也从1971年的3.1人降至1996年的2.7人，另外城市的中心城区的衰退仍然是悉尼的一个主要问题，中心城区人口的减少，而郊区人口占总人口的比例在增长，在1996

年占到45%。

伦敦经济增长较快，该城市的产业结构以金融贸易、旅游等第三产业为主，商业和金融服务部门和其它一些如高科技支撑的产业创造的就业占到全市三分之一，并且生产出40%的伦敦财富，这种高速增长趋势既使得伦敦中心区的办公闲置率几乎减半，同样也因为房租价格的上升导致商业成本的上升;零售业是伦敦的第二大部门，然而在80年代和90年代，地区商业中心、超市和零售仓库的发展是大量依靠城市的大规模交通发展起来的，导致了城市污染达到不可接受的地步，而且一些伦敦普通被市民排除在这些部门所提供的就业机会和设施便利之外;旅游业也是伦敦经济的一个非常重要部门，英国最高级别的艺术品和文化产品的出口市场和许多商店和饭店都集中在此，伦敦有英国最集中的旅馆，但70%的旅馆床位都集中在伦敦的三个中心区，使中心区超负荷发展。纽约继续发挥国家和地区的经济发动机作用，是联邦政府的重要支柱;虽然纽约经济增长后劲强，但还需要在提高劳动者的积极性，消除阻碍经济增长的居民住房、办公和交通容量有限性问题等方面做出努力。悉尼是澳大利亚的全球性城市，是跨国公司亚太地区总部的首选之地;在1991年至1996年，这里创造的就业增长了7.6%，但是好的工作期望吸引了大量的劳动力在此聚集，在就业岗位总量和空间分布上满足日益增长的劳动力人群的需要给悉尼政府带来了更大的挑战。新加坡是世界高附加值产业集中地和全球商贸中心，其中高附加值产业包括：电子、化学、制药、生物医药科学和工程，这些高附加值产业对新加坡的GDP增长贡献率很大;虽然新加坡规划没有提及就业岗位和住宅分布的不均衡性，但这显然也是新加坡规划的一个需要考虑的地方。东京因为信息产业和公司总部的聚集而显得比日本其它地区的经济发展条件更加有利，预计从现在到2015年经济增长速度每年可达2%;金融贸易现在是今后也会继续是东京的最大的产业;然而信息产业和娱乐、餐饮和宾馆产业预计会得到更大

的发展。

二 五大城市采取的战略应对措施

1.解决人口问题的战略措施

——加速中心区人口集聚。为了能够使城市容纳更多的人口，这些城市采取了许多措施，这些措施包括：强化聚集发展、更加充分利用城市的可利用空间 (除绿化用地外)，促使有限的城市中心区空间能够容纳更大比例的人口;轨道交通走廊或交通节点、接近就业人口集中地区这些地方是有很大的发展机遇的，这些城市都主张这些地区的开发密度应较高。新加坡主张“在原有地方建设新房子”和“高水平的生活—每间房可以看到一个风景”、伦敦寻求“城市中心区的复兴”、悉尼建议“减轻房产业对城市边缘区的压力”、纽约的“中心区运动”和东京加速建设“一个生活必需功能集聚的微型城镇”和“城市内核居住产业”，所有这些都为降低城市中心区人口居住压力指出了解决方法。伦敦政府指出财政和金融政策对于城市中心区复兴非常必要，它要求在国家层面上修订立法和财政框架使之更适应于城市中心区复兴的需要。纽约政府认为土地开发商的顾虑是没有拥有土地的支配权而担心资产转移，因此要考虑把开发权由政府初步转移到开发商手中以消除这种顾虑，

这样能促进城市中心区的空置土地能够得到更为有效的开发。

——为城市居民提供多样化的住房选择。随着城市的不同类型人口的聚集和生活方式的变化，城市需要在各居住区提供更多形式的房子以作选择。新加坡在2001年概念性规划末强调要提供从低密度住宅区(5层或以下)至中密度住宅区(容积率在1.4—2.1之间)到高密度住宅区(容积率在2.1以上)的各种房子以供住户选择。伦敦主张要为单身和那些有特殊需要的人群提供更多的选择。悉尼鼓励地方审查委员会要通过改变规划设计以确保为当地城市居民提供不同种类的房型、确保增加对有特殊需要人群的房子的供给的种类和数量、

要采用更好的城市设计方案以创造出更好的房型。

——居住区建设需有便捷的交通条件。这五个城市强调要保证新建的房产都要求接近便捷的公共交通、接近工作地和服务供应点，这样就可以减少人们上下班、娱乐等活动对交通设施的压力。为此这些城市普遍采取措施促使交通节点特别是轨道交通节点及人们可

以步行去工作和其它活动的房产建设。

——建设普通居民经济能够承受的房子。满足人民住房需要不仅仅靠提供住房供给，还要确保普通人群能够买得起。纽约的房产规划对“普通居民经济能够承受”这个概念作了广泛讨论，最后主张这种房产不能仅仅被看作一个政府的福利政策，而要被看作是城市活力和竞争力的一个主要体现，而且在21世纪建筑普通居民能够买得起的房子并不一定意味着是19世纪那些城市出租公寓的再复制，因此这项规划强烈要求有关部门采取积极的措施，通过消除额外开发费和开发标准这两项因素(这两项因素增加了房产开发商的开发成本)和通过消除限制房产开发的过度开发规则和降低房产的检查标准来促使这种类型的房产业得到迅速发展。伦敦规划草案也主张“要把价格能够承受的房产开发数量定一个标

准”。

2.促进经济高速增长的措施

——进一步增强CBD的实力。为了满足市场上对大范围的、高容量的、建筑中等大小的和价位弹性较低的不同形式的办公空间需要(主要集中于伦敦市中心和Docklands)，伦敦规划指出要加强CBD 范围里的办公建筑的建设，以保证提供稳定的房源。在悉尼的规划中，在通过高质量的开发以保持悉尼现有的国际形象，更大程度上吸引国际商业和服务业及跨国公司总部的入驻。新加坡预计大部分的商业和服务部门为了得到更好的信息和产业支撑将会更加集中于城市的中心区域，为了支持中心区的这些经济行为的聚集，新加坡规划要求在城市中心区建设更加密集和综合的轨道交通网络。东京将会把中心区作为日本政治、经济和文化的动力，并且将会把东京滨水地区作为国际交流特别是和亚洲经济、文化和技术交流的基地。纽约认为CBD的健康发展是地区财富的基础，是经济发展的推动器，是吸引经济因素聚集的巨大磁场，除此之外它更使城市更具有人性化，因此通过加强

交通网络的建设来增强CBD的实力是中心区运动的关键。

——使规划框架更具灵活性。为了适应经济结构的改变、不同大小和形式商业行为(包

括新经济行为和产业)的快速改变的需要和支持恰当的经济行为的聚集(如技术产业园)，伦敦提供了一个更具灵活性的规划框架。为了优化土地利用结构和满足今后新经济发展的需要，新加坡主张建设“新的商业区和新的预留地区”;预留地的范围和大小依不同的地方而不同，例如在接近中心区的MRT车站精华地带可以多留些预留地，当然预留地是在规划

允许的范围之内的，并且遵循开发控制性原则。

——布局的合理性和交通的便捷性。随着交通节点附近的住宅密度日益增加，在交通节点的工作岗位也应该增加，新加坡概念性规划中指出，为了优化那些重要的交通节点附近的土地使用结构，靠近轨道交通车站的建筑高度要增加，商业和其它产业聚集密度要提高，这样可以使更多人们享有步行去轨道交通车站的便利性;另外通过增加新加坡的现有的三个中心(Tampines、Woodlands和Jurong East)轨道交通条数和站点数，增加交通站点附近的就业岗位，使三中心得到进一步的开发。东京在努力创造一个就业和居住平衡发展的中心区，采取的措施主要有通过城市中心区社区的再开发和通过中心区的信息技术和教育设施的开发来促进就业和居住的平衡发展。纽约预计在纽约城市中心会增加大量的就业，在CBD 内和11个区中心可以增加一百多万的新的工作岗位，主张在轨道交通周围建立紧凑的、由微型城镇组成的城镇群，在主要街道或微型城镇建立步行能够到达的居住区。

——应对未来不确定性的措施。技术创新带来的新形势是怎样仍然还是个未知数。伦敦将进一步估计未来新的工作和生活方式对交通的影响和对办公的供给、商业中心分布及住房的形式、大小的需求标准。悉尼努力去增加小型或微型商业公司及以家庭为办公地点的公司的对房产需要的理解，例如它们发现小公司更倾向于去寻找窗户面街、设计更能体现自己专业特色的、房型面积较小的房产作为自己的办公地点。纽约看出远距离工作(在家通过使用与工作单位连接的计算机终端来工作)这种工作方式有利于减轻城市交通拥挤，因此建议推广这种工作方式的应用。在新加坡的概念性规划中，除了前面提到要灵活解决将来的不确定性在中心区建立“新的商业区和预留区”措施之外，大片广阔的土地(主要是在

Pulau、Tekong和Pulau Ubin岛)被定“预留地”，另外还通过围海造陆创造的新土地将使新加坡地土地面积增长15%，通过创建土地储备银行来满足未来新形势发展对土地的需

要。

——支持旅游业的发展。旅游业是这些城市经济的一个主要的产业。东京要使自己成为21世纪的“有大量居民和参观者的全球性城市”;悉尼的旅游业的定位是成为澳大利亚的国际化和旅游业的通道，虽然在这些城市的规划当中没有具体指出加速旅游业发展，但可想而知，这些城市将会有独立的旅游业战略规划。更重要的是，城市规划中的一些发展战略包括改善环境和交通系统、提供更多的文化和娱乐设施和保护遗产等政策将更加有利于发展这些城市的旅游业，特别是在伦敦的规划草案中(努力加强伦敦的文化城市和世界性城市建设的一部分)指出：在城市中心区、易进人性城镇中心和主要的交通节点鼓励新的旅

馆设施的建设来支持商业和旅游的发展，来满足城市可持续发展和更新的目标。

3.促进环境可持续发展的措施

幸亏有19世纪中期弗雷德里克关于“中央公园”的预想，纽约是第一个在高速发展的大都市建设“绿色公园”的城市，建设目标不仅是提供一个开放式空间，而更重要的是通过提供开放式空间系统去保护和恢复自然生态系统和提供服务于城市、近郊和农村村落的环境活力的开放式空间;兴起所谓的“绿色草皮运动”，要建立11个预留地，重新投资城市公园、公共场地和自然资源和创造一个区域性的绿色通道网络;为了实现弗雷德里克的梦想，纽约.政府认为需要三个方面的努力：a、创造一个关于环境保护的公共信息网站，提高群众对环境观念的认识。b、对区域生态系统形式和功能、最优的大小和管理政策作长期研究。c、加强规划者之间、保护主义者、商业领导者和当地、州及联邦官员之间的合作，通过示范工程和有目的的宣传建设绿色草地。伦敦在处理环境问题上提出了四个方面的措施：a、阐述了全球性气温变暖所带来的洪灾的危害性，并要求在新开发区建立适当的防洪

设施，b、关于废物的减少、重新利用、恢复和处理问题，伦敦必须符合一定的标准;处理废物也必须遵循“临近性原则”，废弃物必须尽可能就近收集、重新利用和处理，这样以便于减少交通运输。c、减少自然资源的使用。d、号召人们创造一个更加洁净的环境。悉尼的环境政策包括六个方面：a、必须通过优化城市布局来改善城市环境。b、州和当地政府部门也应该尽快建设好开放式空间并迅速使它们投入运营。C、稀有或不可更新资源应该受到保护，废物的产生量也应减少到最小。D、应当保持生物地多样性。E、通过使城市变得更为紧凑而对交通的依赖性降低和市工业产品更加清洁这些措施，使城市的空气质量得到改善。F、地区的水质量和水环境应该得到改善。新加坡绿色计划集中在开发公园的休闲娱乐价值上，目的是创造一个绿色空间网络给人们一种城市即公园的感觉;具体的建议包括开放中心部分地带用于影响环境较小的休闲活动例如踏青和自行车比赛，保护乡村地域和为体育运动提供更多的设施，例如在人工水库进行水上运动。东京旨在创造一个拥有深刻自然和文化底蕴的城市，“改善城市环境和保护居民的健康”和“降低环境的负担和创造一个可持续发展的社会”，例如在Tama的西部建立一个“森林丰富的空气清新的地

区”。

三 对我国大城市规划的借鉴作用

介绍国外大城市地规划经验是为了更好地为中国城市地规划建设提供参考作用，虽然国外大城市与我国北京、上海和广州等大城市发展背景、发展阶段和所处的国情不同，但国外这些城市地规划建设经验有很多值得我国大城市借鉴和仔细思考的。总结以上这些城

市规划经验，提出以下四个方面的经验以供我国大城市的规划提供参考。

l城市规划框架应更具灵活性

首先香港、北京、上海和广州发展的目标是成为亚洲或区域性商业和金融中心，成为

世界各国跨国公司区域总部的首选之地。而这些公司总部为了获得更好的信息、技术和产业支撑，进入大城市的区位选择无疑是CBD，因此在CBD内要为这些部门提供足够的稳定的高等级办公室空间和其它相关产业和基础设施支撑，据调查大型的国际性公司更加需要集中于一层的办公空间而不需要多层的，因此有必要考虑在中心区开发建设面积大的办公建筑。其次城市规划要考虑技术的发展所带来的产业结构的升级和生产方式的变更，比如随着信息技术的快速发展，远程办公的工作方式必然会兴起，因此在城市规划建设中必须考虑到这种工作方式对交通、住房建设和办公空间的要求，尽量保证现在的规划建设在今后几十年里还能够正常运行。最后土地储备银行的作用对城市中心区的发展不容忽视，城市的中心区发展不可能是这样一个模式，等到中心区无法容纳功能的继续扩展，然后另辟一块地方建设新中心区，然后这样循环下去，这样会使得城市中心区地域上的分离和城市功能的分散化，导致城市功能的衰退，因此可以借鉴国外规划的经验，在城市中心区开辟一块预留地，首先将其生地开发成熟地，或建设成绿地或建设成公园充分发挥其生态价

值以备今后功能发展的扩展地。

2.对我国大城市的住房建设的借鉴作用

首先减少甚至消除增加住房开发成本的因素是我国各大城市住房建设中必须要借鉴的。就上海房地产成本构成中有很多不合理的地方，审批程序繁琐，而且每次审批都要收费，还有些区县部门巧立名目要收费，这样大大提高了住房建设成本，减少甚至消除一些不必要地收费项目对于降低房价和提高房产商的积极性是非常有利的。其次大城市房价普遍偏高，如上海市的住房价格结构中，表现为中低价住宅越来越少，高价住宅越来越多，2001年上海预售商品住宅中每平方米 3000元以下的仅占14.4%，3000至5000元的占52%，5000至7000元的占22%，7000元以上的占11.6%，在市中心住房价格高达每平方米两万多，这是普通居民经济上无法承受的，在深圳、北京和广州同样也出现这样的问题，因此怎样去增加低价位的房产是我国大城市必须要去考虑的。再次随着经济的发展和

不同人群的聚集，人们的生活方式和家庭结构差异性增大而导致对住房结构和面积的要求更具多样性，因此要在住房面积和结构设计方面要提供充足的房源以满足不同人群的多样性需要。最后对住房建设的交通便捷性也应该予以仔细考虑，尽量在交通节点附近高密度

开发房产，减少人们上班就业的步行距离。

3.充分重视轨道交通周围的开发利用价值

大城市轨道交通对城市发展的作用越来越大，轨道交通以其快速、安全等优点而逐步发展为大城市的主要公共交通方式。各大城市有必要对轨道交通和产业布局现状、适应于高密度开发区域和城市论城镇化中的制度创新未来发展趋势进行评估和预测，规划未来轨道交通的布局。轨道交通特别是轨道交通站点能促使周围产业群的集聚，轨道交通周围开发利用价值越来越大，要予以重视。借鉴纽约的规划经验，建设以轨道交通站点为圆心，人们可以承受的步行距离为半径的高密度开发的微型城镇，在轨道交通沿线建立紧凑的、由这些微型城镇组成的微型城镇群，减少城市发展对中心区和交通运输的压力，这个设想

各大城市是可以思考的。

4.重视城市环境保护

在土地利用规划中处理环境问题的传统方式是估计一个项目开发给城市的环境带来多大的影响，然而，对环境持续的负面影。向激起了更多的环境保护措施，环境保护政策在一定程度上缓和了开发建设对环境的负面影响，因此在城市土地利用规划特别是战略性规划整个过程都需要融入环境保护因素。要在废物处理、回收等方面采取有效的措施，特别是废物处理上借鉴国外的经验，遵循“临近性原则”，就近处理和回收生产和生活垃圾，减少对交通的压力和对环境的污染。在保护我们自然生态系统方面这点显得尤为重要，因为那些珍贵的物种和一些动物栖息地破坏了是不可挽回的。为了使环境保护能够实现，学

习这些城市的经验是有利的。