国土空间规划背景下南京市县域村庄规划策略浅析

作者：马迪

来源：《南方农业·下旬》2020年第11期

摘 要 在国土空间规划背景下，县域村庄规划是城乡发展的重点，但是就地区目前的实际情况而言，村庄规划已经出现了发展失衡的现象。基于此，对县域村庄规划进行梳理分析，研究县域村庄规划的背景和出现的问题，并提出相应的对策。 关键词 国土空间规划;县域;村庄

中图分类号：TU982.29 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.33.076 建国以来，农村农业问题就是我国发展的重点。一个国家的发达程度，在很大程度上取决于农村的发展状况，而农村问题又是国家发展中最繁重与烦琐的问题。在新时代背景下，我国正在向建设现代化国家的目标迈进，在这个背景下，县域乡村规划已经成为城乡发展建设的重要工作环节。目前，我国已经建立起一套完整的国土空间规划体系，并于2019年5月提出，在国土空间规划的大背景下，县域村庄规划应该以原有的体系为基础，进行必要的改革和创新。除此之外，针对农村现在面临的发展不足、县域村庄发展失衡等诸多问题，需要根据实际情况，因地制宜，进行具体的分析，找出其中存在的问题，并提出相应的对策，以统筹城乡发展，使县域村庄规划朝着平稳的方向发展。

1 国土空间规划背景下，县域村庄规划存在的问题 1.1 城市规划发展较快，农村相对落后

在进行县域空间规划期间，政府已经在多地开展试点工作，以便寻求更多的样本数据，找到最佳的规划方案。长期的试点工作为之后的规划发展提供了相当多的经验，所以县域空间规划已经取得了一定的成绩。而村庄规划还处于摸索阶段，基本没有可借鉴的案例，这对规划工作造成了一定的障碍。此外，国土空间规划工作有很长一段时间比较侧重于县域规划，相比较而言，县域规划较为宏观快速，农村规划则过于缓慢且较为单一。因此，村庄规划在现阶段出现了一些问题，如村庄用地结构不合理、农村用地布局不规范、农村生态环境变差以及村民在规划工作中缺乏参与积极性等。

另外，无论是城镇，还是乡村，平均每人所拥有的建设用地都已经远远超过了国家标准。城镇建设用地范围的不规范和农村建设用地的盲目开发，不仅大大降低了土地利用率，减少了

人均居住空间，还使得珍贵的农业用地不断减少，生态环境也遭到了严重的破坏。这种现象的存在严重影响了我国坚持的绿色、可持续发展的初衷。 1.2 县域规划用地结构不合理，农村土地利用率低下

在城市范围内，已经投入使用的建设用地中，大部分都属于二类和三类工业用地，第三产业用地占比较小，居住用地不足20%，公共设施仅有8.7%。同样，村庄建设用地也没有得到很好的利用。此外，大力开发建设用地，占用了原有的耕地和绿化用地，破坏了原来的土地结构，造成了一系列自然环境问题。

在进行村庄规划时，由于没有合理的规划方案，土地利用率降低。乡村土地具有集体化特点，近年来，城市化快速发展，乡村的劳动力流向城市，加快了农村老龄化的发展速度，导致乡村的居住率低下[1]。随着社会的不断发展，农村生活水平不断提高，人们纷纷建房，扩大建筑用地，导致建筑用地面积超过国家标准，而农业用地并没有得到很好的利用，进而降低了土地利用率，浪费了一部分土地资源。 1.3 基础设施不完善

基础设施是一个地区发展的根本要素，我国大多数乡村基础设施并不完善，不仅种类不齐全，投入使用的范围也很小，村民的基本娱乐需求都没有得到满足，如道路不平坦导致的出行困难问题。导致这一现象发生的原因有很多。1）社会主义城市化发展不断加快，长时间内城镇建设成为了发展的重要内容，国家对于城市建设投入了过多的精力和资金，从而忽略了农村的发展，没有给予乡村建设足够的关注度。尽管在新的社会背景下，国家逐渐对乡村改革重视起来，但必须要经过长期的努力，才能取得有效的发展成果[2]。2）村庄还存在一些主观问题，如村庄整体结构并不集中，完善基础设施难度大，并且随着城市化的不断推进，很容易造成人口流动，基础设施资源难以平均分配。 1.4 參与度不足

在国土空间规划的背景下，造成县域村庄规划失衡的主观原因在于人民这一主体。一方面，村民对于村庄规划的认识并不清晰，因此并没有特别高的积极性和参与度;另一方面，村庄规划往往照搬统一的规划目标，缺乏对村民实际需求的关注，以至于村庄规划逐渐变得形式化，无法发挥其应有的作用。具体来说，就是少部分编制仅仅是为了完成任务，执行的流程也相对松散，没有做好前期工作，而且没有深入了解村庄的具体情况，直接参照以往的经验，并没有找出真正的问题，规划也就没有了方向，最终导致村庄规划过于形式化。城市居民普遍文化水平稍高，对土地规划的理解程度高，比较容易接受;而乡村恰恰相反，农民对于专业性的规划方案很难理解，参与度不足。 2 解决县域村庄规划失衡问题的措施

2.1 加强村庄规划，引进互联网技术

在国土空间规划背景下，加强村庄规划要与时俱进，引进先进的互联网技术，利用网络把相对分散的村庄集中起来，形成区域，然后进行合理的规划建设[3]。利用互联网技术建立起网络平台，真正实现村庄规划的“一张图”管理，拉近村庄的距离，让村庄朝着信息化的方向发展，这样不仅可以使村庄规划不受时空限制，使信息传输更加方便、快捷，还能使村民上网学习相关知识，提高村民参与村庄规划的积极性，进而促进村庄规划建设的发展。 2.2 合理规划，规范用地结构

在传统的国土规划体制中，不管是县域规划，还是村庄规划，都无法完全适应新时期背景下所提出的要求。传统的村庄规划并没有对建设用地进行细致的分类和管理，规划工作也就无法开展，而县域规划过于关注建设用地，忽视了生态用地、农业用地等土地资源。基于以上情况，可以制定完整的土地分类标准体系，提高土地利用率，避免土地资源浪费。

此外，在进行县域村庄规划时，需要与现在的城乡规划体系进行对接，在乡村规划的同时，不能违背县域规划的思想。对于乡村的区域规划应当充分结合县域规划思想，与镇域规划思想保持协调。与镇域规划思想的协调性主要体现在：如果镇上已经有了规划体系，那么在乡村规划的制定上应该以其为参考;如果镇上还没有具体的规划思路，那么对于乡村规划来说，在制定计划时不仅要从自己村庄的角度出发，还要考虑镇总体的发展方向，并将此规划作为后续镇规划的参考。 2.3 加强基础设施建设

国土空间规划中，在保障县域规划建设所需的基础设施资源充足的情况下，村庄规划需要完善基础设施，并应根据具体情况完善相应的配套制度建设，采取最恰当的措施。在乡村进行基础设施建设的过程中，应当拓宽投资渠道，尽可能增多资金的投入。因为基础设施建设需要的资金量十分巨大，如果单纯依靠国家财政拨款，将难以支持所有设施的建设。所以在乡村规划的实施上，既要保持政府的主体地位，还要吸收社会投资。除此之外，村委会还应当加强对基础设施建设水平的提高，应当制定出一套成熟的管理体系，在基础设施建设的同时严格监督工程质量，降低偷工减料的风险，始终坚持规划与管理的统一性。在基础设施建设完成后，村委会应当加强对基础设备的维护，防止设施被破坏。对基础设施的管理应建立一套完整的责任体系，明确工作人员的工作职责，增强其管理服务意识。 2.4 提升村民的参与度，做好规划宣传

我国正在坚持实施乡村振兴战略，战略规划的重点应该是提高公众的参与度，从而更快地将乡村规划好。对于县域村庄规划来说，更是要切实贯彻这一思想，在规划的同时，让民众高度参与，保证他们具有知情权。只有号召最广泛的人民群众参与进来，才能把乡村规划工作做

实做好。在进行国土规划建设的过程中，尤其应该提高本地村民参与村庄规划的积极性，体现其主体作用，这样能够大大促进村庄规划的实施。对于村民参与的方式应该有效利用网络时代的便捷，摒弃传统的宣传手段如喇叭广播，而选用网络技术的方式直观地播放规划模型，采用更加形象的方式向村民普及相关的政策、知识等。通过调查问卷、实地走访、网络投票等方式提高公众参与度。综上所述，相关单位在进行前期工作准备时，不仅要深入了解村庄，熟悉当地特殊的农村土地政策;还要做好宣传，让村民充分了解村庄规划的内容和具体意义，让其积极参与到乡村规划中。 2.5 建立联动机制

我国县域乡村规划还处于探索阶段，为了更快地落实工作，有很多政策与规章制度可能需要调整，所以在没有形成完整、成熟的系统流程前，规划委员会应当与其他部门的工作人员进行联合工作，协调好各方与乡村规划布局的关系，做好政治上的建设，保证彼此互通有无。县域乡村规划应当符合国家国土空间规划的要求，保持其同步性，并做好相關记录和及时反馈[4]。 3 结语

我国是一个农业大国，农村人口占人口的大多数。在过去的几十年中，农村人口提供了城市的主要劳动力，为我国的经济建设作出了重大贡献。然而城乡发展不均衡问题日益严重，农村地区急需政策的指引使其快速发展。在国土空间规划这一背景下，更应该注意城乡发展的矛盾，更好地促进县域村庄规划建设的发展，致力于美丽新农村的建设。只有不断发现问题，才能更好地解决问题，让乡村地区更快地建设起来。 参考文献：

[1] 许飞.农村人居环境的现状、问题及对策：以河南省为例[J].漯河职业技术学院学报，2019，18（3）：11-14.

[2] 苏海洋，陈朝隆.基于需求层次理论的乡村社区规划研究：以广东省揭西县河婆街道宫墩村村庄规划为例[J].农村经济与科技，2018，29（21）：244-246.

[3] 王再飞.美丽村庄规划及建设背景下的现状及发展对策分析：以黄花镇东塘村为例[J].中外建筑，2018（3）：117-120.

[4] 张勇.乡村振兴背景下县域村庄布局规划的若干思考[J].中国标准化，2019（18）：136-137.

（责任编辑：刘 昀）