乡级国土空间规划编制思路探索与实践

作者：庞伟亮

来源：《农村经济与科技》2020年第15期

[摘要]乡级国土空间规划位于“五级”规划体系的实施层和最底层，对加强国土资源管理和优化国土资源配置具有较强的可操作性。通过探讨乡级国土空间规划的编制思路，为乡级国土空间规划编制提供现实参考和理论借鉴。 [关键词]乡级;国土空间规划;编制思路 [中图分类号]F407.1 [文献标识码]A

近年来，随着脱贫攻坚的深入推进，贫困地区城镇建设、易地扶贫搬迁、土地综合整治、文化旅游等项目快速推进，各规划的矛盾日益突出。《自然资源部关于全面开展国空间规划工作的通知》提出，对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施中存在矛盾的图班，按照国土空间规划“一张图”要求，作一致性处理，作为国土空间用途管制的基础。该文件的出台，特别是土总规和城总规的矛盾亟需做一致性处理，为用途管制提供基础。 目前，学者从不同层面对乡镇规划体系、编制方法、建设用地布局等进行了研究。有学者以唐羊镇为例，对国土空间规划体系进行了浅析;有学者基于浙江实际指出乡镇级空间规划是县级规划的延伸，可与之同步编制，部分城乡一体化程度高、县域面积较小的地区也可不编制;也有学者以青海省海西州的尕海镇、柯鲁柯镇和宗加镇为例，探索我国西部青藏地区乡镇空间规划的核心内容和编制技术方法;此外，也有学者对乡镇建设用地布局和开发边界划定进行了研究。

1规划先行编制的背景与意义

甘肃省自然资源厅从东乡、西和、宕昌、岷县四县选取17个乡镇开展乡级国土空间规划，提出探索乡镇规划的“多规合一”。东乡县属于我国确定的“三区三州”中临夏州的一个少数民族自治县。为保证东乡县脱贫攻坚任务按期完成，临夏州委州政府提出打造以达板镇、唐汪镇为主体的沿洮河经济带，辐射带动周边乡镇共同发展。根据全县易地扶贫搬迁要求，全县常住人口在25户以下自然村（社）要搬迁至达板镇拱北滩村进行统一安置，达板镇也是全县易地扶贫安置的主要区域。经济带的提出是两个乡镇加快脱贫攻坚，实现乡村振兴的强大动力。 《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系监督实施的若干意见》明确可将乡镇与市县国土空间总体规划合并编制，也可将一个以上乡镇、街道合并成一个分区，编制乡镇级国土

空间规划。达板、唐汪两个乡镇未来将协同发展，将两个乡镇作为一个规划区，探索乡级规划编制的思路与方法。因东乡县政府拟将车家湾乡撤并，作为达板镇的一个行政村，所以规划区范围中包含原车家湾乡的行政辖区范围。 2区域概况

达板、唐汪两镇位于东乡族自治县的最东侧，洮河西岸，是东乡县的“东大门”以洮河为界紧邻临洮县，距离东乡县城锁南镇40Km，距离甘肃省会兰州市40Km，距离兰海高速井坪出人口仅7Km，全县无高速公路，达板、唐汪两镇相对是全县区位条件最好、交通优势最明显的地区。2个乡镇包含25个行政村，总面积156.89Km'，约占县域总面积的10.42%。2018年常住人口46982人，占全县常住人口的15.18%，人口密度为299人/Km'，远高于全县205人/Km。

3区域存在的问题 3.1规划体系问题

由于不同部门之间权责不同，各类空间规划客观面临的困境是：基础数据不统一，地理坐标系有差异，空间布局有矛盾规划的主要内容、目标、技术路线不同，规划基期年、规划期限不一致，用地标准分类不统一，统计口径也不同，有的脱节甚至重叠冲突等情况，规划的编制和实施也存在“两张皮”现象。 3.2国土开发保护问题

规划区地处陇中黄土高原西部，属深切割黄土覆盖的丘陵沟壑区，坡陡谷深，加之黄土一泥岩特殊的岩体结构，导致区域内地质灾害频发;受到地形条件限制，区域内可用于建设的区域与耕地保护的区域高度重疊，协调开发与保护的难度较大。区域内可利用水资源主要来源于洮河，境内无地下水资源补给，水资源的缺乏成为了制约区域经济发展的又一重要因素。 4发展机遇与挑战 4.1发展机遇

4.1.1黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略。2019年8月，习总书记考察甘肃，9月在河南郑州召开了“黄河流域生态保护和高质量发展座谈会”并发表了重要讲话，会议提出“加强黄河治理保护，推动黄河流域高质量发展，积极支持流域省区打赢脱贫攻坚战，解决好流域人民群众特别是少数民族群众关心的防洪安全、饮水安全、生态安全等问题，对维护社会稳定、促进民族团结具有重要意义。”本次规划区域，位于黄河一级支流——洮河的沿岸地区，同时也属于“三区三州”重点脱贫攻坚区域——东乡族自治县的一部分，借助这一国家战

略，将高质量发展区域、生态保护区域进行划分，分别确定其发展方向和主要建设任务，符合黄河流域生态保护和高质量发展的要求。

4.1.2国家乡村振兴战略为推动区域发展带来新契机。党的十九大报告提出“乡村振兴战略”，是对“三农”工作作出的重大决策部署，强调要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。

当前，东乡县精准扶贫进入收关之年，乡村振兴战略处于起步阶段。东乡县对位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，因重大项目建设需要搬遷的村庄，以及人口流失特别严重的村庄，通过易地搬迁、生态宜居搬迁、农村集聚发展搬迁等方式，实施村庄搬迁撤并，迁人达板镇安置，统筹解决村民生计、生态保护等问题。坚持村庄搬迁撤并与新型城镇化、农业现代化相结合，同时提出“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小镇和小城镇”。乡村振兴战略的实施，为达板镇和唐汪镇的经济发展带来新的发展契机。

4.1.3沿洮河经济带发展思路的提出为区域发展注人强大动力。为解决东乡族自治县自然条件恶劣地区不适宜长期居住，全县产业基础薄弱、增收致富难度大以及基础建设和公共服务配套滞后，制约经济持续发展等问题，州委州政府提出以沿河沿库沿川沿路“四个经济带”为牵引，全力打造东乡县长远发展新引擎。其中沿洮河经济带是“四个经济带”的首位发展区，就是要以洮河沿线的达板镇、唐汪镇为主体，通过搬迁集中安置自然条件恶劣地区的群众，优化配置社会公共服务资源，引进加工企业、发展富民产业、打造特色小镇，同时带动周边乡镇共同发展。沿洮河经济带发展思路是达板、唐汪两镇落实高质量发展的强大动力来源。 4.2面臨的挑战

4.2.1资源环境约束条件凸显。东乡族自治县生态环境脆弱制约了国土空间的开发。地质灾害高发和区域水资源的分配不均衡，阻碍了区域产业发展和城镇功能的提升。

4.2.2经济发展水平不高。规划区域内除达板镇有少量工业发展，其余地区均以农业发展为主，同时受自然条件限制，区域内可开发利用的土地面积有限，大沟深的广大农村地区，基础设施配套成本很高，社会经济发展速度缓慢。

4.2.3经济发展方式急需转变。受自然资源与区域环境影响。产业以传统养殖和种植为主，普遍缺乏龙头企业带动，产业链条短，附加值不高，未来还需加快产业升级改造，促进二三产业发展，以生态旅游、民族文化产业作为新的经济增长点，不断拉动区域经济增长 5编制思路的探索与实践

5.1以变更调查为基础统一底图底数

由于“三调”数据还未正式公布，规划编制统一采用2018年第二次全国变更调查数据作为规划现状底数和底图基础，统一采用2000国家大地坐标系作为空间基准，所有林业、水务等部门数据全部统一到2000坐标，形成统一的底图底数，待“三调”成果正式公布后，底图根据“三调”成果进行更新。

5.2以发展定位统筹全域发展布局

达板、唐汪镇生态环境脆弱，属于国家级贫困地区，但交通区位相对优越，提出未来发展的战略为加强生态保护与修复、实现脱贫攻坚、临夏州经济规模化现代化发展引擎、具有民族特色的历史文化名镇、具有鲜明地域特色的旅游发展区。根据发展战略确定保护国土资源生存底线、提高国土空间利用效率和质量、改善国土生态环境、提升人文安全质量、增强国土宏观调控能力等5个国土开发保护目标，并设置开发利用、保护修复、人文安全等3个方面共18个指标来实现国土开发保护目标。 5.3以“三线”确定总体格局

根据《自然资源部关于在国土空间规划中统筹划定三条控制线的指导意见，划定三条控制线。在“三线”划定的基础上，根据区域自然资源禀赋、产业特点和战略发展方向等情况，硫定全域国土空间保护、开发、利用、修复、治理的总体格局，最终构建以分类分级保护构建绿色发展生态格局、以协调均衡发展为指导构建集聚开发格局、以资源禀赋为基础构建现代农业发展格局。

5.4以规划分区明确用途管制

结合辖区内资源禀赋条件，进一步细化规划分区及其保护与发展的管控要求，传导和落实总体规划意图，最终划定核心生态保护区、永久基本农田集中保护区、城镇发展区、村庄建设区、矿产与能源发展区、一般农地区、林业发展区、牧业发展区、其他用地区等9类分区，明确各分区的管控目标、政策导向和准入规则。 5.5以城镇规划规程为基础编制镇区规划

在城镇开发边界内，借鉴城镇规划的经验，分析了镇区现状，衔接了现行城镇规划，预测了镇区人口规模，对镇区范围、布局进行了明确，对道路系统、景观系统、市政系统进行了规划，明确了各地块的范围、面积、用地性质。 5.6以土地综合整治修复打造美丽国土

遵循山水林田湖草生命共同体的理念，提升区域内各类空间品质和功能，针对区域生态系统功能退化、城乡空间利用效率不高、人居环境较差、农业生产基础支撑不足等问题，统筹各类国土空间的整体保护、系统修复、综合治理，确定全域国土综合整治和生态修复的目标任务、重点区域和重大工程布局。 6结语

乡级规划位于“五级”规划体系的实施层，也是规划体系的最底层，对加强国土资源管理和优化国土资源配置具有较强的可操作性。此次规划编制在没有乡镇国土空间总体规划编制要点的基础上，参照省、市级编制要点，融合土地利用总规划和城市总体规划的编制方法进行编制，对编制方法与内容进行了积极探索。一是内容相对全面，包含了现状分析、发展定位与目标、三线划定等省级编制要点的主要内容。二是重点突出。达板镇和唐汪镇是兰州市一小时经济圈发展重点区域之一，临夏州东部地区经济发展带动区和创业投资集中区，东乡县民族特色现代化建设的核心地区。参照城镇规划编制规范，对镇区进行了详细规划。三是对部分用地进行了特殊规定。达板镇区部分用地与水源地保护范围重合，达板镇近期供水水源均采用洮河水，远期供水水源采用东乡县南阳渠供水提质工程至达板唐汪供水工程供给，原达板镇饮用水水厂将依据相关规定撤销，本次建设用地范围内不再保留水源保护区。在南阳渠供水工程尚未建成，依然按照水源地进行保护。乡级规划的先行先试，

不仅可解决达板镇和唐汪镇土地利用总体规划和城市总体规划的矛盾问题，助力脱贫攻坚，同时可为乡级国土空间总体规划编制实践提供现实参考和理论借鉴。

由于国家指南尚未出台，编制过程也存在不足。一是上位规划还完成编制。乡级规划编制的深度和广度也无法确定;建设用地总规模、生态保护红线面积等约束性指标无法进行衔接。

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