国土空间规划与城乡规划的关系探究

摘要：在中国特色社会主义新时代转型发展的时代背景下，中共中央将空间规划改革纳入生态文明改革总体方案中，意味着国土空间规划进入了生态文明时代。传统的城乡规划侧重于开发性空间的资源配置，重在调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设，其主要规划范围为城乡规划区。而国土空间规划是主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的融合，是空间发展指南与可持续发展蓝图 ，其总体目标是聚焦高水平保护、高质量开发、高品质利用和高标准修复。城乡规划是国土空间规划的重要组成部分，两者是包含与被包含关系，且存在着紧密的关联性。基于此，本文就国土空间规划与城乡规划的关系进行简要探讨。

关键词：国土空间规划；城乡规划；融合；统筹；多规合一；关系 1 城乡规划的概念与定义

1.1城乡规划的概念：城乡规划是城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划的统称；是对一定时期内城乡社会和经济发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，城乡规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。

1.2 城乡规划体系：城乡规划体系包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡和村庄规划。其中城市规划和镇规划又划分总规、详细规划和近期建设规划，详细规划划分为控制性详细规划和和修建性详细规划。

1.3 城乡规划的实施管理体系：城乡规划的实施管理体系，主要包含规划的实施组织和建设项目的规划管理。实施组织核心把控政府部门的主要职责，各部门对规划进行分类指导和控制，开展实施计划。建设项目的规划管理聚焦于开发控制制度“一书三证”，在建设项目选址意见书申请阶段、建设用地规划许可证申请阶段和建设工程规划许可证申请阶段、乡村建设规划许可证阶段，进行开发控制管理。

2 国土空间规划的概念与定义

2.1 国土空间规划的概念：国土空间规划是国家空间发展的指南、是可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。更是对国土空间的保护、开发、利用、修复作出的总体部署与统筹安排。其目的是实现主功能区规划、土地利用规划、城乡规划等各类综合性空间规划的“融合”，重构国土规划体系，推进“多规合一”。

2.2 国土空间规划体系：2019年1月23日 ，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确，按照分级分类建立国土空间规划的要求，将基本形成“五级三类”国土空间规划体系总体框架，五级为国家、省、市、县、乡镇 ，三类包括各级编制国土空间总体规划、在特定区域或空间性领域编制专项规划、 在市县及以下编制详细规划 ，其中城镇开发边界之外的乡村地区详细规划为村庄规划。

2.3国土空间规划的运行体系：按运行流程划分为编制审批体系与实施监督体系，编制审批体系建立了与事权对应、五级三类的编制体系和审批制度；实施监督体系建立了检测、评估、预警、反馈机制和平台，也就是说谁组织编制谁审批，谁负责实施谁监管。按运行支撑划分为法规政策体系与技术标准体系，法规政策体系建立了法律、法规和政策体系保障；而技术标准体系则重构了多规合一的空间技术标准体系。

3 国土空间规划和城乡规划之间的关系

各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。

3.1 城乡规划是国土空间规划的重要组成部分

从国土空间规划与城乡规划的概念、定义与规划体系的主要内容中可看出，国土空间规划注重控制边界，更有利于实现多规合一，而城乡规划更注重城市发

展；国土空间规划是全覆盖的规划，而城乡规划重点是针对城乡建设空间的布局和管控，对城乡建设空间以外的地区缺乏管控，是非全覆盖的规划。国土空间规划所涉及的内容更深更广，而城乡规划研究便是主要内容之一，其研究对象与国土空间规划相对更加狭窄，重点是对人的建筑活动为主要研究因子，分析这种活动对土地空间整体性产生了哪些重大影响，以对接国土空间规划主题，进行土地的合理使用，并强化对自然生态的保障。同时我们也能够发现在城乡规划与国土空间规划学之间，由于其职能结构不同，所以城乡规划比较强调的学科架构，由土地空间范围、规划活动、设施布置、基础施工等方面组成，但是国土空间规划内容更为广泛，包含地缘政治、文化传承、生态文明、国土建设、资源利用等多种方面，其发展方向更加具有纵深性。

3.2 国土空间规划是城乡规划的延续

对空间形态的研究一直是城乡规划的核心内容，更加关注行政边界的内部空间组织，主要研究山水人居、城市与乡村内外融通、区域和区域之间的有效衔接等内容，如轴带、网络、中心等，并成为决定其他相关内容的关键，以此提高空间规划的本质内涵，实现空间内各个要素的集成管理与统一规划。而国土空间规划更加关注全域空间资产的整体性安排与管控，规划的着力点必然要从以人居空间为主转向地理意义的全域空间，从而实现对空间资源的集中统一管理。它是城乡规划的延续，其专项拓展领域更加广泛，已经延伸至交通学、经济学、地理学、生态学、社会学等多个学科，通过公共政策、城市规划、区域发展，延续空间规划的整体性，在社会主义新时期，以人文主义价值观为导向，致力于国土资源合理调配，并提高民生品质。

4 国土空间规划研究的主要内容及特征 4.1国土空间规划研究的主要内容

国土空间保护:对承担生态安全、粮食安全、资源安全等国家安全的地域空间进行管护的活动。

国土空间开发:以城镇建设、农业生产和工业生产等为主的国土空间开发活动。

国土空间利用:根据国土空间特点开展的长期性或周期性使用和管理活动。 生态修复和国土综合整治:遵循自然规律和生态系统内在机理 ，对空间格局失衡、资源利用低效、生态功能退化、生态系统受损的国土空间 ，进行适度人为引导、修复或综合整治 ， 维护生态安全、促进生态系统良性循环的活动。

4.2 国土空间规划的特征

一是化解了四大矛盾难题：规划打架矛盾——国土空间规划是“多规合一”的规划体系 ，有利于解决原有空间规划存在的冲突问题；中央地方矛盾——国土空间规划是体现国家意志的规划体系，保障国家发展战略有效实施；发展模式难题——国土空间规划是促进生态文明建设的规划体系，体现了生态优先、绿色发展的导向；规划效用难题——国土空间规划是国家治理体系现代化的重要组成部分，注重能用管用好用。

二是体现了理念转变：从发展优先转变为保护优先，改革开放至今，为了实现经济的快速发展，以牺牲环境为代价,实现了跨越式的发展。这时期重点为发展,但付出了环境污染代价，国土空间规划则更注重划定生态、生产、生活空间,.坚守底线思维,将三区三线作为调整结构、产业发展、推动城镇化不可逾越的红线，重点为注重资源环境保护的高质量发展。

三是强化了五大特性：规划内容体现战略性，落实国家重大战略部署，作出战略性系统性安排，明确空间发展目标、优化格局，明确空间发展策略、转变方式；规划过程提高科学性，坚持生态优先、绿色发展、尊重自然、经济、社会和城乡发展规律，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持山水林田湖草生命共同体理念；规划层级加强协调性，强化国家发展规划的统领作用、强化国土空间规划的基础作用、统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求，详规要依据总规编制和修改，专规要遵循总规。编制成果注重可操作性， 谁组织编制、谁负责实施，明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求，制定实施规划的政策措施、 健全规划实施传导机制。规划审批强化权威性，规划一经批复，不得随意修改、违规变更，下级国土空间要服从上级国土空间规划，下层次规划要服从总体规划，坚持先规划、后实施。

5 国土空间规划和城乡规划有效结合的措施 5.1 加强土地管理，全面推进城乡开发与保护工作

在实施国土空间开发与保护时，应当加强土地管理工作，要根据实际情况，充分发挥现代科学技术作用，提高规划水平，通过双评估与双评价，科学划定适宜建设区，通过优化配置土地资源，制定受益人用途管理规则，实施有效的土地保护措施，以促进山水湖林田草的整体保护与协同发展。重视对各类自然资源的保护，建立健全的保护体系。

5.2 在规划转型上从“需求转型”向“供给转型”相结合

按照人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标的要求，发挥规划对城乡发展的战略引领作用。依据人民、自然、城乡等需求，按“需求转型引领供给转型”的思路，加强“三生”空间统筹，构建全域国土空间格局，健全用途管制，推动城市发展的战略转型。创新国土空间规划供给模式与内容，满足生态环保、绿色生产、美好生活等高质量发展需求。

5.3 在规划重点内容上实现“保护底线”与“开发上线”相结合

传统的城乡规划注重以开发为导向，而国土空间规划强调以保护为导向，实现国土空间规划和城乡规划有效结合，就是实现“开发导向”与“保护导向”的有机结合。在开发模式上，优先聚焦民生保障，采取点状供地的方式保障重大项目的建设。在建设用地供给模式上，以减量优先、存量为主、增量严控、流量鼓励为原则。在保护模式上，采取整体保护与系统修复并进的方式，在管控手段上采用边界管控、规模管控、强度管控同步落实。一方面落实生态文明要求，守住自然资源保护底线 ，保障粮食安全、生态安全，促进生态保护、修复、建设的一体化；另一方面要激励高质量发展 ，突出节约集约，倒逼发展方式转型升级，引领用地方式从增量为主向量质并重转变，强化品质提升， 着力解决“城市病”、“乡村衰落”问题，实现“城镇-乡村”的两个高质量发展。

5.4 在管控技术上采取“刚性空间”与“弹性发展”相结合的方法。一方面加强对生态案例、粮食安全、地质安全、公共服务、公共绿地、公共空间等公共

安全与公众利益的“刚性管控”，严格划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、城市结构性“五线”、重大公益设施等用地。另一方面要适应市场的变化，在落实刚性约束的前提下 ，满足城乡地区商业用地、居住用地、工业用地等公众利益需求，突出发展弹性。同时通过划定有条件建设区、战略留白区，以应对未来发展不确定性 ，以及增减挂钩、增存挂钩、人地挂钩等指标落地区。

5.5 在成果体系上实现“静态蓝图”与“动态平台”相结合。传统城乡规划成果体系由文本、图件、说明书等静态图纸构成，而国土空间规划提出全周期全要素动态化监管，一是构建统一国土空间基础信息平台，通过国土空间基础信息平台，建立数据共享交换机制，为各类用户提供自然资源数据的分类服务。在自然资源云的基础上， 构建统一的国土空间基础信息平台 ，形成自然资源“一张图”分布式的管理、应用和共享服务机制。实时获取各委办局的共享数据以及互联网、物联网等相关数据，建立多源数据的汇聚、集成与智能分析机制，为自然资源调查监测评价、国土空间规划实施监督、行政审批、政务服务、资源监管、分析决策等应用提供数据支撑和技术保障。同时建立国土空间规划成果“一张图”，国土空间规划与以往规划成果提交要求最大的不同，是国土空间规划成果必须提交数字化的空间建库成果 ，以实现数字化规划审查，加快国土空间规划编制成果的审批效率。基于标准成果，建立一套严密的数据质检分类和检查项目，然后结合具体数据，进一步梳理数据成果质量检查的详细规则，以便于在国土空间规划数据生产、自查、验收过程中，有明确检查依据，为国土空间规划数据成果的汇交提供质量保障。

因此在成果体系的结合上，一方面对应上级政府管理事权，突出刚性、精简，制定静态蓝图式“上报版”报批规划成果；另一方面，对应地方规划管理需求，以解决地方面临问题和实际需求为重点，制定动态平台式“地方版”适用规划成果 ，并在上级部门备案。

6 结语

总而言之，国土空间规划和城乡规划两者之间既具有差异性，又有一定的联系性，二者相互影响、相互促进。建立“多规合一”的国土空间规划体系是我国生态文明建设和“五个统筹”背景下国家治理的必然选择，城乡规划要融入国土

空间规划体系，必须要做出适应性调整和改变，而国土空间规划既要约束城乡规划的行为框架，也应当吸收其优秀成果和经验，还要为城乡规划的发展提供支持平台。城乡规划应以积极主动的姿态融入国土空间规划体系，既有利于城市规划的学科发展和职能运行，也有助于及早实现国土空间规划体系的重构和定型。作为国土空间规划分项的城乡规划，要紧紧围绕国家治理方略和公共政策职能，落实国土空间总体规划的战略安排，推进自身改革，重点处理好规划与市场、规划与专业技术的关系，让城乡规划在空间治理中更好地发挥关键作用，从而实现城乡规划与国土空间规划体系的深度融合。

参考文献：

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