海南省低保规范化管理绩效考评成效及构想

海南鬻　绦撬撼他铃瑷壤效考浮蕊皴及耩憋　海南省低保规范化管理绩效考评　成效及构想　海南省财政厅　建立健全城乡居民最低生活保障制度，是党和国家解决民生问题的重要制度安排。近年　来，海南省委、省政府坚持“民生为先、民生为大”的执政方略，着力加强最低生活保障制度　的建设，１９９８年建立起城市低保制度，２００４年启动农村低保制度试点，至２００５年已实现城乡低　保制度的全省覆盖，有效地保障了我省城乡困难群众的基本生活，促进了社会的和谐与稳定。　海南财政全面落实省委、省政府决策，优化支出结构，加大低保经费投入，２００８年省级财政投　入城市低保补助资金５，５４６万元，比上年增）ＪＩ］４，５３４万元，增长４．５倍；投入农村低保补助资金　５，００４万元，比上年增Ｊｉｌｌ２，００４万元，增长６６．８％，为城乡低保制度的实施提供了可靠的财力保　障。截至２００８年１０月，海南省共有城市低保对象（含农垦，下同）１７．５万人，占非农业人口的　５．３％；农村低保对象１　９．５万人，占农业人口的３．８％。　随着全省城乡低保的制度化运行，覆盖人群与资金规模不断扩大，低保管理也由“低标　准、广覆盖”的基本要求向制度实施的精细化、规范化、科学化要求提升。但是，由于低保工　作涉及面广、情况复杂，特别是农村低保制度运行时间不长，各市县管理水平参差不齐，管理　方式各行其道，如何进一步完善制度、规范管理，科学合理地量化评估各市县的低保工作，以　达到奖优罚劣，全面提升管理水平和资金使用安全性、规范性和有效性的目的，成为海南低保　工作面临的新任务。鉴于此，２００７年１０月，省民政厅、省财政斤联合制定了《海南省城乡居民　最低生活保障规范化管理工作评估意见》（琼民保字［２００７］３０号），并于２００８年年初进行了首　次规范化管理绩效考核评估，此举标志着海南城乡低保绩效考评机制正式启动。　一、规范化管理绩效考评的制度设计　制度设计是开展工作的基础，是能否实现预定目标的关键。海南省城乡低保规范化管理考　社保财务理论与实践２００８年第４辑ｌ　１０５　区　域研究・中部六省及海南专版・海南　核评估制度从省情出发，在考评范围、考评指标、考评方式、考评程序以及考核结果运用方面　都进行了精心策划，力求制度设计科学、合理、符合实际并具有较强的操作性。　（一）考评范围　考评范围设计旨在掌握全局。由于城乡低保规范化考核评估工作刚刚起步，我们将考评范　围设计为“大而全”，即从市县一级延伸到乡镇、街道（村）一级，考评内容包括各市县民政　和财政部门、乡镇政府、居（村）委会及相关部门涉及城乡低保的全部工作情况，而不仅局限　于低保资金的管理使用情况，使我们能够全面深入地了解和掌握全省各市县低保工作整体情　况。　（二）考评指标　考评指标设计旨在科学合理。一是考评指标体系力求全面。评估项目包括城乡低保工作的　组织建设、制度建设、日常工作管理、资金筹集发放以及监督机制等五个方面，基本上将低保　管理工作全部纳入考评范围。二是考评指标力求细化。结合城乡低保工作的实际情况，梳理低　保管理流程，按照规范化管理的要求，将各项评估指标细化到工作中的各个环节，确保各项指　标切合实际又有较强的可操作性。三是量化指标力求严谨。根据各环节工作的重要程度，按百　分制形式将评估指标量化，明确各项指标的标准分及扣分依据，尽量减少考评过程中人为量分　的因素，避免考评流于形式。　（三）考评方式　考评方式设计我们旨在公平公正。一是采取自评与考评相结合的方式。每年年初，各市县　组织开展本市县低保工作情况自查，并于２月底前将自评报告上报省民政厅、省财政厅。市县自　评结束后，再由省民政厅、省财政厅牵头对各市县低保工作进行全面的实地考核评估。二是采　取交叉考核评估的方式。实地考核评估由各市县（区）民政局、财政局具体从事城乡低保业务　工作的人员担任组长和组员，全权负责具体评估活动。省民政厅、财政厅相关人员担任联络　员，负责对评估中出现的疑难问题给予协调指导。三是组织考评前培训。考评前，组织考评成　员进行集中培训，学习有关评估要求、指标口径，统一评分标准，把握扣分制度，做到“一个　尺度测量，一个标；隹评分”。　（四）考评程序　考评程序设计我们旨在客观务实。在自查阶段，各市县需成立了城乡低保规范化管理工作　评估领导小组，对照评估指标逐项检查，边自查边整改。在集中考评阶段，考评小组要听取市　县低保工作及自评情况汇报，查阅市县相关政策性文件材料、城乡低保对象档案、培训记录、　会议记录（纪要）以及财政、民政系统月报、预决算和资金划拨单等相关材料，随机抽查部分　乡镇、居（村）委会有关低保公示拦、低保民主评议记录，深入城乡低保对象家中走访查看，　了解家庭困难情况，查看户口本、低保证及低保金银行存折，并通过交谈和调查问卷等方式开　展低保知情度和满意度调查。　（五）考评结果运用　１０６　ｌ社保财务理论与实践２００８年第４辑　海燕赣镊绦观藏纯餐遴缝皴毒译戚散及构憋　考评结果运用设计我们旨在激励约束、共同提高。海南省委、省政府将城乡低保工作列入　各市县政府年终考核内容，这项政策提升了低保考评的严肃性和执行力度，同时为考评结果运　用创造了条件。城乡低保规范化管理绩效考核评估过程及结果在全省通报，考评结果作为省对　市县城乡居民最低生活保障补助转移支付资金和工作经费“以奖代补”的分配依据，充分发挥　绩效考核评估的导向作用，建立起奖惩并举的激励约束机Ｎｏ　二、首次规范化管理绩效考评取得的成效　２００８年２—４月，省民政厅、省财政厅首次开展了为期两个月的城乡低保规范化管理集中考　核评估。通过绩效考核评估，我们深入了解和掌握了全省各市县城乡低保管理工作情况，在全　省范围内形成了鼓励先进、鞭策落后的良好氛围，考核评估取得了预期效果。　（一）完善了配套制度　通过对制度建设的考评，促使市县结合本地城乡低保管理办法或实施细则，出台低保工作　规程、申报制度、档案管理制度、监督制度等一系列规章制度。绝大部分市县统一印制申办流　程图，并在市县、乡镇、居（村）委会明显位置悬挂，提高了低保管理的透明度，也方便了群　众。　（二）促进了动态管理　通过对管理工作的考评，促使市县加强定期核查，及时清退已不符合条件的低保对象，将　符合条件的新增困难家庭纳入保障范围，并根据家庭收入变化情况，适时调整补差水平。　２００７年，全省城市低保累计新增进保２６，８６８人、退保２２，３３１人，农村低保累计新增进保　５０，０１　２人、退保２６，４６０人，形成低保对象有进有出、补助金额有升有降的良好局面。　（三）强化了资金监管　通过对资金筹集与发放的考评，促使市县及时足额将专项补助资金纳入财政专户，实行专　户专账管理，并积极落实专项工作经费。低保金社会化发放工作有了明显进步，全省１　９个市县　（含洋浦）中，全部市县的城市低保金已实现社会化发放，１２个市县的农村低保金已实现全部　或部分社会化发放。考评结束后，未实现社会化发放的市县主动加强与金融部门沟通协商，积　极争取尽早全面实现低保金社会化发放的要求。　（四）提高了业务水平　通过采用交叉考评的方式，为各市县具体低保经办人员提供了一个学习业务和交流沟通的　机会。通过考核评估，各市县既发现了自身的不足，也学习了其他市县好的做法，借鉴了有益　的工作经验，实现在评估中学习、在学习中促进。　（五）发现了突出问题　通过全面的绩效考评，一些问题也逐步暴露出来，主要体现为四个方面：一是低保档案管　理混乱。许多市县的低保档案归档分类不科学、整理不规范、电子档案更新不及时，特别是乡　镇、居（村）委会的低保档案，资料不完备、管理混乱等情况较为普遍；二是确定应保对象方　社保财务理论与实践２００８年第４辑ｌ　１０＇７　羹区　域研究・中部六省及海南专版・海南　法不科学。经过对低保家庭的拉网式排查，发现“一户保一人”、　“保人不保户”错误做法仍　然存在，特别是部分经济欠发达的市县，由于财政支出压力较大，这种现象还比较严重。三是　低保管理能力有待提升。由于乡镇、居ｆ村）委会低保工作力量较为薄弱，信息化管理水平较　低，规范化管理工作不够细致，低保公示制度和民主评议制度有待完善和加强。四是低保工作　与再就业脱钩。目前各市县低保工作主要着眼于“应保尽保”，在帮助低保对象实现再就业和　脱贫致富方面尚无有效措施。而低保与再就业信息交流与反馈机制未建立，也不利于对低保对　象的动态管理。　三、下一步实施绩效考评的三点构想　海南城乡低保规范化管理绩效考评工作刚刚起步，由于起步早，国内可资借鉴的经验也　少，新情况、新问题不断出现，需要我们认真总结经验，逐步完善绩效考核评估体系，进一步　提高绩效考评的科学性、合理性。对于下一步实施绩效考评工作，我们有三点构想。　（一）动态设计考评体系，适时调整考核重点　随着城乡低保工作逐步规范，考评体系也应随之调整，根据考评过程中发现的问题和实际　工作情况适时修订评估指标，确保各项指标切合实际。同时，要及时调整考评范围，不再每年　进行全范围的综合考评，而是针对某一环节或某个问题开展专项考核，以集中解决突出问题。　针对我省实际，下一步需重点考评的内容有以下四个方面：　１．加大对低保与相关政策衔接的考核。加强低保政策与最低工资标准、就业再就业、扶贫　开发之间的配套，适当保持差距，形成梯次保障结构，促进各相关政策措施在保障对象、政　策、标准、资金和服务管理网络环节的互动、互补，形成整体推进合力。特别要注意与就业政　策的衔接。低保对象要提高收入，改变生活现状，根本出路在于就业，低保工作必须与再就业　工作挂钩。绩效考核要引导市县将工作重点从扩大覆盖面转到促进就业上来，鼓励市县加强对　低保对象的就业指导，完善低保制度与促进就业政策的衔接配套措施，建立用人单位、劳动、　工商等部门与镇政府、居委会等部门之间在招工就业方面的信息交流和反馈机制，既要保障困　难群众的基本生活所需，又能起到促进就业的作用，从根本上让低保对象摆脱贫困状态。　２．加大对低保与物价联动的考核。为应对物价上涨给低收入群体基本生活造成的直接影　响，保持社会ｇｕｎ稳定，我省从２００８年８Ｎ起建立起低收入群体补贴与物价上涨联动机制。绩效　考评要引导市县密切关注物价变动情况，认真落实城乡低保标准正常调整机制和与物价变动相　适应的动态补贴机制，要求市县在发放低保金时参照联动机制补贴档次，制定具体补贴标准，　并积极参与本地低收入群体的认定工作，完善临时救助制度，确保低保对象基本生活不因物价　上涨而受影响。　３．加大对低保动态化管理的考核。一个完善的最低生活保障制度，必须加强低保对象的动　态管理，做到保障对象有进有出、保障差额有升有降。通过加大动态化管理的考核，引导市县　建立渐出渐进机制。对不符合保障条件的，及时取消其低保待遇，对符合条件的，及Ｂ－，ｊ＃Ｊ入保　１０８　ｌ社保财务理论与实践２００８年第４辑　瓣囊诺稳　瓣楚他餐溪缱髓考谬琏镶　麴憋　障范围。当低保家庭收入和人员发生变化时，通过及时调整保障对象，停发、减发或者增发保　障金的做法，确保应保尽保，应出尽出。　４．加大对低保信息化管理水平的考核。我省城乡低保信息化建设严重滞后，已成为制约低　保制度发展的“瓶颈”。绩效考核耍引导市县加强信息化投入，配备必要的电脑、打印机及网　络设备，对全省城乡低保管理信息系统对接，通过运用计算机网络手段，对低保管理情况进行　实时监控，提升工作效率，确保资金安全，确保资金的按时足额发放。　（二）统一设计工作规程。为考评提供规范化标准　要充分应用绩效考评成果，吸取市县好的做法，研究制定全省统一的规范化工作规程，进　一步明确低保的申请、审核、审批流程，低保金的管理、发放程序，档案管理制度等内容，制　定统一的表格形式和内容填写要求，既为绩效考评提供规范化标准，又从制度上规范工作人员　行为，切实提高低保规范化管理质量。　（三）加大资金分配与绩效挂钩程度，进一步提升考核效果　城乡低保资金及工作经费的分配，在考虑人口、贫困程度等因素以体现公平性、公正性的　同时，要加大以奖代补的资金占比，充分体现效率性。对绩效好的市县，在资金分配上给予奖　励性倾斜；对于绩效差的市县，在资金分配上给予适当扣减，以激励市县加强低保工作力度，　更好地实现绩效考核的目的。　社保财务理论与实践２００８年第４辑ｌ　１０９