构建诚信政府的有效途径探析

湖北省高等教育自学考试本科毕业论文

论文题目： 构建诚信政府的有效途径探析

主 考 学 校： 武 汉 大 学

专 业： 行 政 管 理

准 考 证 号： ****121*****

学 生 姓 名： * * *

指 导 教 师： ****教授 工 作 单 位： **************** 二○一三年九月

郑 重 声 明

本人呈交的论文，是在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果，所有资料真实可靠。尽我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文的研究成果不包含他人享有著作权的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确的方式标明。本论文的知识产权归属于培养单位。

本人签名： 日期： 摘 要

随着我国社会主义政治和经济的发展，政府诚信缺失的问题已经变得尤为突出，传统行政思想的影响、公务员诚信意识淡薄、政务缺少透明度、政府行为的自利性、行政管理制度不健全等现象的存在既影响了政府形象，又使得政府公信力大大降低，公民对政府诚信的期盼和呼唤已不仅仅停留在朴实的愿望上，而是迫切希望执政者能把它变为一种切实而有勇气的实践，并成为行政行为的基本规范和根本原则，以此作为改进党风和政风的制度行的长效机制。由此可见，加强政府诚信建设不仅是一种责任、一种准则，更是一种声誉、一种资源，在面对政府失信的问题上，我们必须认真思考，努力探索，重建诚信政府的良好形象。

关键词：诚信；政府；监督；依法行政

目 录

一、绪论

1. 诚信政府的内涵………………………………………………………………1

I

2. 诚信政府的主要组成部分……………………………………………………1

2.1 依法行政 ………………………………………………………………1

2.2 政务公开 ………………………………………………………………2

2.3 有限政府 ……………………………………………………………………2

2.4 追求效率 ……………………………………………………………………2

二、 政府诚信缺失的成因分析

1. 传统文化对现行行政管理模式的影响 ……………………………………3

2. 公务员的诚信意识淡薄 ……………………………………………………3

3.政府工作缺少透明度 …………………………………………………………3

4.政府行为中内隐的自利性……………………………………………………4

5.制约政府行政的制度不健全…………………………………………………4

三、构建诚信政府的途经选择

1.继续深化行政管理体制改革 ………………………………………………6

2.加强有限政府的建设…………………………………………………………6

II

3.全面推进政务公开，实现与民众的诚信沟通…………………………………7

4.建立健全的法律法规，规范政府的行政权力和行为…………………………7

5.追究失信责任，建立公务员诚信档案…………………………………………8

6.强化公务员诚信意识，开展诚信教育…………………………………………8

结论 ……………………………………………………………………………… 9

致谢 ……………………………………………………………………………… 10

参考文献 ………………………………………………………………………… 10

III

一、 绪论

1. 诚信政府的内涵

诚信是一个社会良性运行和健康发展的必要条件, 是衡量一个社会文明发展的重要指标。政府诚信属政治诚信范畴，是指基于公共意志产生的政府对其人民赋予权力的正确运用和职责的恰当履行，是政府对其人民诚实无欺，讲求信用。它表明政府在自身能力限度内的实际践约状态[1] 。

首先，政府诚信体现了行政主体的道德人格。它的核心是要求公务员个体和作为公务员群体的各级政府机关都要形成人格的自律机制，公务员应该是公共道德的楷模，是各项法律和规章制度的模范执行者。

其次，政府诚信表达了政府权力使用上的规范性。西方契约论的观点认为公众与政府之间的关系是一种政治“委托一代理”的关系。政府的权力来自公民权力的让渡，而政府绝非公共权力的所有者，政府对权力的使用是在公民规定的意图之中，按所约定的目标进行，如果背离了这个目标，就背离了公民意志，这种关系就不存在。

再次，政府诚信表达了政府权力具有的责任性。权力与责任必须对等，公共责任的充分履行程度成为政府信用的实质标准。政府要信守诺言，必须保证依法做出行政行为，并确保这种行为得以实现；否则，就要承担违约责任，造成重大损失的还要追究行政和法律责任。

2. 诚信政府的主要组成部分 2.1. 依法行政

依法行政是政府机关必须遵循的一项基本原则, 其基本要求有三个方面: 一是政府机关的权力来源要合法, 无法律依据的权力不得行使；二是政府权力的行使过程要符合法律规定,

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包括实体性规定与程序性规定；三是违法行政行为要承担法律责任。法治行政过程中，政府和公民之间必须依法平等，依法限制政府的一切行为。通过程序保护推动增加政府行为的透明度，政府只有依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理行政事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证各项工作都依法进行，使自身的行为不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变，才能取信于民。

2.2. 政务公开

作为行政机关的政府，代表广大人民群众来管理行政事物、管理经济文化事业、管理社会事物，所作所为必须体现人民大众的意志，为人民所知晓、参与和决定。这就要求政府工作公开、透明。政府工作的困难在于，它不仅必须干得好，而且必须让人民大众相信它干得好。政府工作必须做到内容具体、真实、新鲜，反映实实在在的东西，让群众清楚明了政务的运作轨迹。

2.3. 有限政府

有限政府即要求政府应有所为、有所不为, 集中力量履行自己的公共职责, 将直接的经济权力归还社会。随着权力行政走向服务行政, 政府的权力中有很大一部分将逐渐归还于社会, 政府权力的有限性将更加明显, 政府的随意性也会大大降低, 从而增强了人们对政府的信赖, 对未来也就有了稳定的预期。政府不是万能的、无限的，不能包办一切事务，只能通过体制的安排, 促使政府的公务人员只能履行为公众利益服务的职责。在政府官员对自我利益和公共利益的选择之间建立一道屏障, 切断他们对自我利益的选择通道，只有管得少，管得好，才能树立起诚信政府的良好形象。

2.4. 追求效率

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当前，政府管理注重组织活动的数量和规模，忽视这些活动产生的实际效果；注重投入，不注重产出；上级对下级的控制着眼于过程而不是结果；评价工作人员不是按业绩和对组织目标的贡献，而是看是否能够严格遵守规则，这导致政府管理效率、效益、质量低下和行政成本大幅度提高，使政府形象大打折扣，政府应该借鉴企业重视结果、重视效益的理念，实施持续性的绩效与成本核算管理，打造效能政府。

二、 政府诚信缺失的成因分析

1. 传统文化对现行行政管理模式的影响

传统文化的负面效应是政府失信的文化因素。主要特点是:皇权至上的封建专制主义，结构是纵向隶属式的，自下而上层层隶属，权利高度集中，这种一级管一级一层管一层的管理方法成了中国行政管理的一种诟病。它是与社会的现代化相背离的，是阻碍社会主义民主法制建设的。加上几千年遗传下来的 “官本位”制度的惯性影响，也同时强化了人们的奴性意识和盲从权威的习惯，导致民众对政府产生极大的依赖。“官本位”思想也是现代社会政府公权力肆无忌惮的扩张、腐败的制度化、官控资源、政府的错位、官民对立、黑箱操作、道德沦丧、人性奴化、缺少理性思维、社会陷入停滞等问题产生的思想根源，更是政府缺信的根源之一。

2. 公务员的诚信意识淡薄

政府公务员“契约诚信”观念不强是政府诚信缺失的根本原因之一。公务员享有并行使国家的行政权, 其应当负有责任感, 主动树立诚信意识, 诚信行政, 诚信待民。人民把权力赋予政府,委托政府管理好国家的各项事务, 充分说明了最初人民对政府是信任的, 希望并相信政府会忠实行使权力, 诚信地管理国家和社会的各项事务, 为民服务[2]。政府与民众关系是一种委托关系，但必须以诚信为支撑。但相当一部分公务员没有这种诚信理念，在工作中未做到对人民坦诚, 而是欺瞒人民, 侵害人民的合法权益。甚至在国家行政人员之间也存在欺上瞒下的不诚信情形。只是把公务员这一职务当作是谋生的手段，对担负的工作从未想过向人

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民承诺和要负违约的责任。

3. 政府工作缺少透明度

政府工作人员在行政过程中，暗箱操作或先斩后奏，拍脑袋决策的行为时有发生；有的民主法制意识淡薄，行政无章法，无程序，甚至无时限，无结论；有的“家长制”作风严重，权力运行失范、失衡、失准；有的权欲膨胀，私欲无度，以权力作为等价或超值交换物在各市场上寻租，此凡种种，不一而足。加上地方政府盲目干预，缺位、越位、错位现象突出，在履行职能过程中或违背客观经济规律或表现出较强的行为偏向，造成政府管理失职、诚信缺失，工作缺乏公正性，透明度不够，神秘性有余，习惯暗箱操作，最终导致决策失误，而这些失误又往往轻描淡写地一笔带过。在很多地区尤其是贫困落后地区，由于社会公众的民主意识淡薄，人民参政议政的渠道名存实亡甚至根本就不存在，一些政府官员便借机大搞“黑箱操作”、“黑金政治”，致使很多政策未经民主程序，仅是个人利益和意志的体现。缺乏民主性和科学性，从而出现以权谋私的违纪违法现象[3]。

4. 政府行为中内隐的自利性

恩格斯曾说:像其他社会成员一样，官员也会受到自身利益的驱动。 政府过度自利为政府失信提供了利益动力。政府失信需要一种推动力, 而这种推动就是政府自利性。政府自利, 简而言之,就是政府追求自身利益的最大化。由于政府对社会公共事务进行管理时具有强制性和执行性, 即以国家权力的强制力为后盾, 执行国家的法律、法规、政策等, 因而便具有了用权上的方便性和速效性等特殊待遇。政府追逐额外利益, 权力性质必然发生变异，权力变异后, 政府考虑的首先不是公众利益, 而是集团、部门和少数人的利益，同时, 在追逐利益的过程中会滋生食利阶层, 这种阶层一旦形成, 它会以行政权力干扰国家政策, 与相关部门争夺利益。这样一来, 无论上一级政府出于哪一种良好愿望, 仍然难以避免一些地区、一些部门为争夺利益而推诿争论的问题。

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5. 制约政府行政的制度不健全

制约政府行政的各种规章制度不健全，为政府失信提供了制度空间。政府规章制度的不健全，主要表现在:

(1)行政管理体制不规范。受封建文化和计划经济体制的深刻影响，我国政府尤其是地方政府行政管理体制不规范，政府职能不清;政府过多地侵占社会中介组织、经济组织和社会团体的职权；过多地干预社会事务和微观经济活动，政府管了一些管不好的和不该管的事务。

(2)行政监督制度不完善。随着行政职权的日益扩张，在对政府的行政监督方面也相应地出现了一些弱化的趋势。在异体监督方面，权力机关没有发挥应有的监督作用，特别是在基层，权力机关监督几乎流于形式；在政府同体监督方面，上级政府对下级政府监督易，下级政府对上级政府监督难；专门的行政监察机关和审计机关没有享有充分的监督权，而且独立程度不高，在人事、财经方面受制于同级政府，从而限制了其行政监督职能的发挥。

(3)行政责任追究赔偿制度不健全。行政责任追究包括对政府及其人员的责任追究两个方面，至今我国还没有建立一整套完整的行政责任追究赔偿制度，即使已有的赔偿法律，其行政赔偿的范围和额度都非常有限。在对行政人员的责任追究上，往往只追究其主观过错，而对其客观过错则较少追究或不予追究。尽管目前开始采用行政重大责任的问责制，但制度运行尚不规范，最终将会导致权力与责任的不对等状况。

总之，规制地方政府诚信的司法制度的缺乏已成为影响地方政府诚信度提升的一个关键因素，必须引起高度重视。

三、 构建诚信政府的途经选择

1. 继续深化行政管理体制改革

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各级政府要继续深化行政管理体制改革, 进一步清理和精简行政管理事项, 对不符合政企分开、政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及没有实际意义的行政管理事项, 要坚决予以取消。对可用市场机制代替的行政管理事项,要通过市场机制来运作；对确定需要保留的行政管理事项, 要简化审批环节, 规范审批手续, 提高行政效率, 切实把政府职能从行政管理型转到公共服务型上来。建立管理责任制和责任追究制, 对行政管理中权力寻租现象和继续或变相处理已取消行政审批项目的行为, 要严肃查处, 增强行政公信力。

2. 加强有限政府的建设

建立有限政府自始自终都是建设政府诚信的关键。因为一个权力无限、权力滥用的政府本身就是对诚信的践踏，惟有有限的、以法为界的政府才能讲求诚信。建立有限政府必须做到：第一，政府职能有限。政府职能的有限性意味社会公共管理职能的有限。政府在社会公共管理方面的职能必须严格限定在公共领域，主要是维护社会公正和市场秩序。市场具有盲目性，有限政府的职能就是弥补市场失灵所造成的危害，必须把自己的职能限定在涉及公众利益的公共事务及管理上，而不能肆意侵犯非公共领域。第二，政府权力有限。在社会主义市场经济条件下，政府该为和不该为必须由法律规定。法律是政府权力运行的明确边界。政府的权力只能来源于法律的授权和委托，必须在法律规定的范围内活动。在理论和实践中，公民个人权利是对政府权力的正当限制，政府权力的设置应当以不侵犯公民个人权利为底线。有限政府通过制度化、程序化机制限制政府的公权力，保护公民的私权利。第三，政府规模有限。现代政府管理要求决策科学化，政府要实现从人力密集型向科技密集型转变，就要求一个能更有效地、更经济地和在更大的程度上以合作和机构分工及对社会政策共同负责面对社会的国家机构[4]。在政府退缩、向市场价值回归的阶段，政府全能的神话破灭，有限政府应是一个机构简洁、人员精千和办事高效的政府。

3. 全面推进政务公开，实现与民众的诚信沟通

进一步丰富和规范政务公开内容，科学编制政务公开目录，全面推进政务公开。按照“公

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开是原则，不公开是例外”的原则，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，将部门职责内容、工作程序、服务承诺通过政务公开栏、办事指南、广播、电视、报刊、政务信息查询窗口、公众信息网、市政府短信中心平台等途径向社会公开，便于公众随时了解和监督政府的行政行为。坚持执行“首问责任制、服务承诺制、限时办结制、失职追究制、否定报备制、无偿代办制、一次告知制、AB岗工作制”等8项制度，向社会作出公开承诺。出台有关政务公开规定的实施办法，逐步形成完整的政务公开制度体系。及时通报重大决策、重大突发事件等关系国计民生的重大事项。对不能兑现的承诺事项说明情况，取得人民群众的理解。

4. 建立健全的法律法规，规范政府的行政权力和行为

政府活动是以其社会公信力为基础的, 由于政府主体地位和行政职权的特殊性, 使得这种公信行为仅仅限于道德上的要求和自律性的管理是难以实现的, 更需要制定切实可行的制度和法规形成一种诚信机制, 让诚信成为一种他律的行为去约束政府的行为, 使政府的失信行为不仅受到道德的谴责和良心的诘问, 还要因违反制度失于法规而受到法律的禁止和惩罚。同时, 在观念和利益发生冲突时, 制度可为其提供同一的评判标准, 从而获得明确而肯定的结论, 使政府的诚信行为有章可循, 没有规避的理由。实现行政法制的基本要求: 一是提高立制的科学化、民主化水平, 立足于公益及公民利益的保护, 解决法规制度不完善、不健全及相互冲突的问题, 克服狭隘的地方及部门本位的弊端, 这是政府诚信原则的最基本要求。二是在注重实体立制的同时, 还应注意相关程序制度的完善, 以保证对政府的决策、执行和监督等过程有法可依。完善的程序规定可以减少政府在履行职责时所存在的主客观干扰, 减少政府行使职权时的随意性, 这是实现政府诚信的保障。三是保持法规、政策的相对稳定性和连续性, 最大可能地避免短期行为, 保护公众的合理预期, 这是政府诚信的核心内容。四是制度的建设应有利于营造公开、公正、效率的行政执法环境, 实现依法行政, 这是诚信政府的内在要求。公开就是使公民对未来有明确的预期, 防止暗箱操作, 减少寻租腐败等政府失信的机会； 同时,可以将执法行为坦然公布于世，表达政府主动接受监督的诚意。公正就是

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政府在作出公断时要出于公心, 以维护社会公益、社会秩序和公民合法权益为唯一目的; 并且勇于承认错误、不偏袒下属, 主持正义, 以取得人民的信任。效率就是为行政相对人提供优质、高效的行政服务, 避免相互推诿、办事拖拉、手续繁杂的行政过程, 增强人民的信心。最终建立起一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的现代法制政府。

5. 追究失信责任，建立公务员诚信档案

各级政府应建立多层次、多方面、多途径的权力监督体系，加强失信责任追究。尊重和保障新闻报道自由和批评自由，进一步拓宽信用监督和投诉渠道，全面受理市民投诉，及时曝光各级政府和行政部门的失信行为，处理工作人员的推诿争论、效率低下、不守承诺等问题，努力做到有报必查、有错必纠。加强对各级政府和各部门行政行为的监督，通过民主评议政风行风、开通行风热线、聘请社会监督员等方式，发动群众广泛参与，着力解决行政执法部门、经济和社会管理部门、公用事业单位因失信严重损害群众切身利益的问题。进一步加强和完善行政执法责任制，规范和监督行政机关行政执法活动，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，全面推进依法行政。畅通行政复议、行政诉讼等法定渠道，对政府机关及其工作人员的违法失信行为进行监督，对行政行为相对人造成重大损失的，要给予相应的国家赔偿并追究工作人员的行政、法律责任。严格贯彻执行各级政府关于行政执法监督的相关规定及办法，严格错案追究，完善行政行为的监督、制约机制，规范领导干部的行为。

完善公务员诚信档案建设，诚信档案既要包括个人在履行职责中的成绩、行使职位权力中的守法行为、树立政府形象的个人言行等正面内容，也要包括政令不畅、作风不正、工作不力、形象不佳、纪律不严等不良行为记录。公务员的诚信考核与年度工作绩效考核挂钩，根据评定等级兑现奖惩，对公务员的诚信水平进行科学的评价和管理，并作为干部使用的重要参考和依据。

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6. 强化公务员诚信意识，开展诚信教育

诚信政府的建设固然需要法律体系的支持，但政府诚信的基础在很大程度上是基于社会成员的诚信道德理念来维护。要加快诚信政府的建设当务之急是统一各级政府及广大公务员的思想认识。在抓好诚信教育的同时，充分利用广播、电视、网络等新闻媒体，大力搞好政府诚信宣传。一是政府应倡导和加强诚信教育。从基础教育到大学教育，对诚信观念、意识和道德的教育应贯穿到政府体制建立的全过程中。这种诚信教育既包括了对企业和公民的信用教育，更包括对政府官员的信用意识的培养。二是广泛宣传政府诚信的价值和意义。使各级政府及广大公务员进一步澄清模糊认识，消除错误心理，真正把思想认识统一到政府诚信建设上来。三是政府要加大投入。大力发展信用方面的理论研究和培训，通过这种方式强化社会成员的信用观念和意识。为搞好信用培训，政府要制定从业人员资格认定考试制度，规范行业培训。四是大力宣传诚信典型。要大张旗鼓地树立表彰一批踏实肯干、诚实守信、廉洁奉献的公务员典型，弘扬他们的诚信精神，带动政府诚信建设的深入开展。五是全面宣传诚信措施。要向全社会宣传政府加强诚信建设的目的、方法、措施，帮助各部门及公务员认清自己的职责，引导社会各界积极参与政府诚信建设，增强政府诚信建设的效果。

结 论

诚信政府的构建问题是我国社会主义建设过程中必然遇到的问题，它对我们社会政治的发展和稳定的影响不容忽视。一个诚信度高的政府必能团结社会大众的力量，加快我国社会经济和政治的发展，保持社会政治的稳定。构建诚信政府, 必须加强行政管理制度的建设，制度的建设应有利于营造公开、公正、效率的行政执法环境, 便于实现依法行政。在公务员履行职权过程中还必须强调道德规范的作用,加强监督，完善问责机制，通过思想教育的过程来强化公务员的职业道德规范, 建立符合现代行政要求的行为模式, 增强行政公信力, 取信于民, 全面推动政府诚信建设。

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致 谢

本论文是在导师***教授的悉心指导下完成的。导师渊博的专业知识，严谨的治学态度，精益求精的工作作风，诲人不倦的高尚师德，平易近人的人格魅力对我影响深远。不仅使我树立了远大的学术目标、掌握了基本的研究方法，还使我明白了许多待人接物与为人处世的道理。本论文从选题到完成，每一步都是在导师的指导下完成的，倾注了导师大量的心血。在此，谨向导师表示崇高的敬意和衷心的感谢！ 本论文的顺利完成，同样离不开各位老师和朋友的关心和帮助；同时感谢各级领导的细心栽培，特别是*************以及*************各同事的支持和帮助，在此表示深深的感谢。

参考文献

[1] 崔光胜.我国政府诚信问题研究[N].湖北行政学院学报.2004年第5期.

[2] 徐殿秀.论诚信政府的构建[N].沈阳教育学院学报.2011年第6期.

[3] 邹东升.政府诚信缺失与重建探究[N].重庆大学学报.2004年第3期.

[4] 宋宇.法治视域下的政府诚信之重塑[D].黑龙江大学,2006- 06- 10.

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