论我国草原生态补偿的法律制度建构

论我国草原生态补偿的法律制度建构

梅东杰

【摘要】随着经济社会的快速发展，生态环境问题的日益严峻，特别是草原生态环境不断恶化，草原生 态补偿法律制度的建构迫在眉睫。我国目前草原生态补偿法律制度体系面临一系列漏洞、问题，这些问题 的长期存在，直接影响和制约到我国草原生态补偿法律制度体系的健全和完善，不利于我国草原生态环境 的改善。基于此，本文通过分析我国草原生态补偿现状及问题，在此基础上制定了草原生态补偿法律制度 建构策略。【关键词】草原生态补偿法律制度建构

草原生态补偿法律制度指的是国家政府部门、草原资

源受益群体及相关社会组织团体，为了确保草原生态资源 有效利用，草原生态环境良性运作，结合实际所颁发和制 定的法律管理制度体系。草原生态补偿作为应对由经济社 会快速发展所引起的草原资源过度利用、草原生态结构破 坏、草原环境日益恶化等一系列发展问题的重要手段和基 础方法，是实现经济发展与草原生态保护相平衡的有效方 式和调控手段之一。基于新时代背景下，为了达到保护草 原生态环境、人与自然和谐发展的目的，构建完善的草原 生态补偿法律制度体系，将显得意义十足。

―、草原生态补偿的内涵

草原生态补偿，指的是草原生态资源受益主体向草原 生态服务者、建设者、保护者、受损者等由此受到经济损 失的群体给予相应的补偿。草原生态补偿的主要目的是为 了积极引导和鼓励全员树立草原生态资源和环境保护意识， 勇于肩负草原生态资源保护责任。

二、我国草原生态补偿法律制度存在的问题(一） 草原生态补偿法律制度体系不健全

目前，我国关于草原生态补偿方面并未形成一套健全 和完善的法律制度体系，法律制度错位、缺位问题十分突 出。同时，草原生态补偿并未纳人我国立法范畴。我国在 草原生态补偿过程中，通常采取草原补助奖励费、生态林 补偿等措施，给予退牧还草、退耕还林主体一定的经济补 偿。首先，针对草原生态补偿，我国《宪法》中并未作出 具体规定，仅仅给予草原相关主体一定的征地费用补偿， 并没有专门针对草原资源损耗和环境结构破坏制定补偿办 法；其次，在草原生态补偿办法具体落实过程中，仅仅对 采矿、防沙、治沙过程中所造成的草原破坏给予一定的经 济补偿，其他经济过程所造成的草原生态破坏，并没有进 行相关补偿办法和制度的制定。同时，具体的补偿模式、 标准也不明晰；最后，在行政法规层面，严格按照《宪法》 中相关规章制度、法律法规，重点以森林植被资源、结构 保护为主，专门针对草原生态补偿的法律法规、制度条款 非常少，基本存在一片空白。此外，对于草原生态补偿相 关问题界限和规定十分模糊，规定标准不统一、规范不科 学。总而言之，我国草原生态补偿法律制度体系并未形成， 缺乏法律制度的基础和依据，将需要不断健全和完善相关 法律法规、制度决策体系，进而解决现实问题。

(二） 草原资源权属较为模糊，补偿工作难以落实到位

针对草 生 资源

， 我国 《 宪 》 中

规 ，

草原生态资源属于国有自然资源，其产权属于国家所有，

可以划分为两种所有制管理形式：一是集体所有制；二是 全民所有制。《物权法》中明确规定，草原生态作为国家的 重要资源，社会公民拥有草原生态资源的占有、利用和收

益权利。由于草原生态资源作为国家、集体公有资源，所 以其破坏问题十分突出。同时，草原生态资源具备国有、 集体等特征，其产权属于国家所有，而使用者为社会公民， 为了确保国家、集体利益处于核心位置，人们在利用草原 生态资源过程中，必须在维持国家、集体利益的基础上， 才能满足自身利益需求。如果产生经济亏损，那么草原生 态资源承包者将蒙受巨大损失。除此之外，部分集体或个 人承包草原生态资源之后，由于种种原因，将草原生态资 源转包给他人，这种状态下，草原生态保护工作将流于形 式，出租人、承租人对其保护工作相互推诿，严重影响到 保护效率。所以说，责权不清、义务不明、补偿主体模糊 的问题，直接影响到草原生态资源权属分配问题，不利于 草原生态补偿工作落实到位，阻碍着草原生态补偿法律制 度体 的建 。

(三）草原生态补偿法律制度内容不完整首先，草原生态补偿主体范围小，执法程序较为混乱。 为了严格贯彻和落实国家相关政策法规，维护草原生态补 相关 益， 而给草 生 资源 包集体、 个人所 成的一切经济损失和成本投资，均需要得到国家政府部门的 相 。 部 、 草 生 受益者、 破坏者 需要 照比例承担相应的补偿责任。政府部门作为草原补偿政策 制度、法律法规制定主体，并且进行资金的预算和调度。 目前，我国草原生态补偿法律制度体系建构过程中，涉及 到的政府部门有发改委、财政部、林业部、农牧等部门。 然而，由于政府部门之间责权不清、职责不明，在草原生 态补偿法律制度落实过程中，相互推诿扯皮，倒置主次关 ， 而导 草 生 标准不规范、 不科学、度落实不到位、效率低下等问题的普遍存在。

其次，草原生态补偿资金筹集渠道单一。目前，我国 于草 生 的资金主要 源于 、 相关

费， 部 行草 生 金的 建财政转移支付来完成草原生态补偿工作。与国外草原生态

补偿相比，我国草原生态补偿资金来源渠道单一，各项税 费制度、收费标准并不规范。一方面加大了各级政府财政 负担；另一方面不利于草原生态补偿公平化、平等化原则 的体现。“谁使用、谁保护、谁受益、谁补偿”的草原生态

贯 行 位。再次，草原生态补偿形式和方法过于单一。目前，我

国草原生态补偿形式和方法大致可以划分为四类/ 一是资 金补偿；二是实物补偿；三是智力补偿；四是政策补偿。 其中：以资金补偿为主，其他补偿为辅。我国关于草原生 态资金补偿进行了一系列管理办法、制度规范、法律法规 等体系的构建和完善，对其他三种辅助类补偿形式和方法 的立法尚不规范，基本上存在立法空白问题。

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《长江丛刊.理论研究》2017. 11

(四）草原生态补偿法律监管机制不完善

我国各省市关于草原生态补偿的标准、内容、对象、 范畴、主体等设置并不统一，加之法律监管模式存在较大 差异。由此造成法律监管机制不完善，主要监管主体为政 府部门、社会群众、公众媒体等。然而，政府部门草原生 态补偿法律监管体系不完善，部门、岗位和职能的缺失， 监管效率和水平较低；社会群众的参与性不强，公众媒体 的监管范畴不够宽泛，并且容易受到政府部门的直接干预。 与此同时，各法律监管主体在监督和管理过程中，并没有 严格、统一的法律制度和标准规范。如此一来，在草原生 态补偿监管法律制度缺失的状态下，职务犯罪问题较为突 出，草原生态资源经营管理者所得到的政策扶植、资金支 持较弱，不利于积极主动性的提高和相关法律制度体系的

。

三、我国草原生态补偿的法律制度建构策略(一） 构建完善的草原生态补偿法律制度体系

现阶段，我国尚未构建起健全和完善的草原生态补偿 法律制度体系，草原生态相关法律法规、规章制度较少， 并未进行专项立法。立法不完善、政府指导缺失、缺乏专 业化和针对性等问题十分突出，甚至存在立法空白的现象。 草原生态补偿法律制度体系的构建和完善，将能够明确各 参与主体的根本职能，为草原生态保护工作提供强有力的 基础保障和法律依据，可以客观指导、积极引导和鼓励草 原生态各主体标准化、规范化操作、运行。所以说，草原 生态补偿法律制度体系的建构意义深远而重大。首先，加 大对现行草原生态补偿法律制度体系的健全和完善力度， 对相关法律法规、政策制度进行详细划分、区别对待，对 存在冲突的地方做出适当的调整，对存在空白的地方进行 适当的补充，对存在交叉重叠的地方做出适当的删减和整 理，从而体现出草原生态补偿法律制度的权威性和适用性。 其次，进行草原生态补偿基本法律法规的颁发和实施，作 为其他法律法规制定的主要参考依据。由于我国地域辽阔， 草原生态补偿办法层次不齐，通过草原生态补偿基本法律 法规的制定，能够为各地区草原生态补偿相关法律法规颁 发和制定提供基础依据，有利于草原补偿标准、原则、范 畴、对象、职责、监督、管理、分工、资金等内容的详细 界定和具体划分。

(二） 进一步健全草原生态资源权属机制

由于我国草原生态资源属于国家公共资源的重要组成 部分，属于国家集体所有，而草原生态资源的使用者却为 集体、个人等。如此一来，草原生态资源的管理主体为国 家政府部门，利用主体为集体或个人。基于此制度体系下， 草原生态资源权责相对分离，草原生态补偿政策难以落实 到位，从一定程度上影响到集体、个体承包者的积极主动 性。尽管草原农牧民作为草原生态资源的主要使用者和保 护者，但是其享受到的权利和利益却受到极大的限制，产

度不 ， 不利于草 生 资源 的有 保 。因此，必须进一步健全草原生态资源权属机制，明确权属 关系和产权制度，从而形成良好的运作机制和保护机制。 与此同时，通过权力下放，将草原生态资源的管理权真正 交给农牧民及承包集体，进行主体责任的确定，让草原生 态补偿管理权和保护权落到实处，从而为法律制度的建构 提供科学保障。

(三） 进行草原生态补偿法律制度内容的充实和完善首先，必须明确草原生态补偿主体。按照我国相关规

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定，草原生态补偿主体为政府部门、草原生态资源受益者

和破坏者。因此，在草原生态补偿主体确定过程中，一定 要理清思路和关系，将政府部门、草原生态资源受益者和 破坏者作为补偿主体，需要三类补偿主体严格按照相关标 准和比例，承担一定的草原生态补偿费用，从而对相关主 体起到约束作用，对草原生态资源起到保护作用。

其次，草原生态补偿对象的确定。一般来讲，草原生 的主要对象 草 生 建设者、 保 者 受 者。 草原生态资源保护者为了保护公共资源而放弃自身发展机

会和经济报酬，由此产生一定的经济损失，需要通过草原 生态补偿来保障其核心利益；草原生态资源建设者为了建 设者为了参与公共劳动而产生一定的经济损失，为了公平 起见，应该得到相应的经济补偿；草原生态资源受损者由 于遭受到经济损失，所以需要通过接受补偿来缓解经济 压力。

最后，草原生态补偿模式和方法。如前文所述，我国 现行的草原生态补偿方式主要包含四种，其中以资金补偿 为主，其他补偿为辅。同时，以政府补偿为主，市场补偿 为辅。由于草原生态补偿资金来源渠道过于单一，加之本 身产业属性的脆弱性，所以国家需要建立纵向和横向相结 合的财政转移支付方式，积极引导和鼓励全员参与、共同 维护，坚持“谁使用、谁补偿；谁受益、谁保护”的基础 原则。此外，从法律层面出发，加大草原生态税收补偿力 度， 善的 度体 ， 对草 生 资源受益者进行税费全额征收，对建设者、保护者和受损者适当降 低税费标准。通过多方筹措、多元化创新模式，进而达到 草原生态补偿法律制度内容充实和完善的目的。

(四）健全和完善草原生态补偿法律监管体系

健全和完善草原生态补偿法律监管体系，积极引导和 鼓励所有草原生态补偿对象、补偿主体、社会公众、组织 机构、媒体¥台，共同参与草原生态补偿法律监督和管理 工作，从而为草原生态补偿提供强有力的法律监管依据， 创设公平、公正、平等的草原生态补偿法律监控环境。与 此同时，将草原生态补偿法律监管手段有效运用于草原生 态补偿前期准备、补偿标准、补偿资金等环节。做好草原 生态补偿计划、实施、反馈、整改等环节的法律监控和管 理工作，最终构建科学、公平、公正、多元化的法律监管 体系，为草原生态补偿法律制度体系的健全和完善奠定坚

。

参考文献：[1 ]黄润源.论我国生态补偿法律制度的完善[J].上海政法 学院学报（法治论丛），2010(06).[2] 李晓蕙，滕有正.草原生态重建的国家补偿[J].内蒙古大 学学报（哲学社会科学版），2010(02).[3] 宋丽弘，唐孝辉.我国草原生态补偿制度探析[J].理论与 现代化，2012(02).

[4] 臧成.我国生态补偿立法的困境及其对策[J].山西省政 法管理干部学院学报，2015(03).

(作者单位：河南质量工程职业学院）

作者简介：梅东杰（1984-)，男，河南平顶山人，本科，河南质量工程职业学院，教师，研究方向：法学。