整体治理理论视野下构建农村社区治理机制的思考

整体治理理论视野下构建农村社区治理机制的思考

作者：韦加庆

来源：《行政与法》2012年第12期

摘 要：整体性治理理论提出的新理念对于推进农村社区建设具有重要的意义。当前我国农村社区建设表现出明显的过渡性特征，即：城乡分治与“城中村”并存，乡政村治与新型农村治理并存，公共服务错位与缺位并存，宗族治理与民主治理并存。通过促进城乡社会的有机整合与融合，构建聚合多元力量的内生性的新型农村社区组织管理体制，建立公共服务多元合作供给机制，建设农村社区和谐民主文化四位一体的机制的构建，整体治理农村社区，推进农村社会全面转型是构建新型农村社区的必要选择。 关 键 词：整体治理；农村社区；治理机制

中图分类号：C912.83 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2012）12-0068-06 收稿日期：2012-09-14

作者简介：韦加庆（1976—），男，安徽太湖人，复旦大学社会发展与公共政策学院在读博士，法学硕士，皖西卫生职业学院副院长，副教授，安庆师范学院人文与社会学院兼职教师，研究方向为社会管理与社会政策。

基金项目：本文系安徽省高校青年教师资助基金项目“关于构建社会主义新农村和谐社区机制的研究”的阶段性成果，项目编号：2006jqw140。

农村社区建设是在新的形势下党和国家推进新农村建设的一项战略举措。党的十七大报告指出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”在我国加快经济社会发展、促进城乡一体化和构建社会主义和谐社会的进程中，建设农村社区对于加快农村发展、缩小城乡差距、促进社会融合具有重要的意义。然而，农村社区建设是一个涉及面广、系统复杂、具有挑战性的工作，学者们对它的研究大都是采用，有的甚至是简单植入，城市社区建设的做法和经验。显然不利于农村社区整体建设和推进。本文以西方近年来兴起的整体性治理理论为观照和视角分析并探讨了新农村社区治理机制。 一、当前我国农村社区治理现状分析

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20世纪80年代末90年代初，在我国全面推进体制改革的背景下，随着“单位人”成为“社会人”，城市居民不断以居住地为单位组成一个社会生活共同体，即社区。各地经过探索也逐渐形成了较成熟的城镇社区管理和建设体制。相比之下，农村社区的发育较晚，农村社区建设被提上议事日程仅是近几年的事，农村社区建设体制尚处在起步探索阶段。同时，我国人多地广、条件复杂、情况各异的国情决定了社会主义新农村建设是一个较为漫长的过程。加上新农村建设有自身特殊的情况和规律，因而在农村社区建设的过程中不能将城市社区建设进行简单的复制。因此，目前我国农村社区治理呈现出过渡性的特征。

⒈城乡分治与“城中村”并存。自计划经济时代开始实行的城乡分治政策使农村逐步被边缘化，城市地区成为国家各项政策的最大获益者。相比之下，农村地区则无法获得发展所需要的各种优势资源，造成了农村基础设施落后、文化教育不发达、医疗卫生条件差、农村困难群众人口比例大等后果。

同时，随着我国工业化和城镇化进程的加快，城市不断的扩张和发展，农村正在逐步的被纳入城市的范围。但由于土地资源紧张、户籍制度的障碍、拆迁补偿存在争议与住房安置以及就业等问题，使得部分地区的农民仍居留原地，生活在被城市高楼的包围状态中，形成了与现代化城市发展不协调的现象即“城中村”。

城乡分治的政策致使农村地区在人口流动、就业、教育、医疗、社会保障等各个方面受到很大限制。城乡有别的制度分割导致了城乡社会成员权力和利益上的差异，严重阻碍了各类要素在城乡间双向流动和优化配置，成为阻碍统筹城乡经济社会协调发展、推进城乡一体化进程和建设农村社区的主要障碍。[1]城中村的存在不仅使农民处于“城里乡下人”的尴尬局面，而且使得城中村居民在失去土地之后不得不依靠出租房屋来维持生存，虽然改制后这部分居民已获得市民的身份，但是相当多的城中村居民却因此失去了经济来源。

⒉乡政村治与新型农村治理并存。兴起于20世纪80年代中期的“乡政村治”形式在当前仍然保持了较强的生命力，在乡村治理结构中处于核心地位。“乡政村治”即“乡镇政权与村民自治”，也就是说，设立乡镇作为国家农村基层政权，依法行政；成立村民委员会作为村民自治组织，依法自治。在该治理模式下，乡（镇）村之间在法律规定上不再是行政管理上的上下级和直接的“领导与被领导关系”，而是指导关系。乡政村治模式不仅重新构造了农村基层的行政组织与管理体系，也力图重新划定国家权力与社会权力、农村基层政府与农村基层自治组织的权力边界。[2]但是在实践中，“乡政村治模式”却往往出现变异。乡镇政府权力直接影响村委会，而村委会同时又承担了乡镇政府分派的大量行政事务，从而表现出官僚化特征。于是就出现了“乡政”与“村治”的“合流”。

与此同时，随着新农村建设步伐的加快，部分地区开始了新农村社区建设的试点，出现了不同的治理模式。概括起来大致可分为以下几种类型。

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第一，城市化扩张下的农村社区建设模式。主要包括：城郊乡镇政府直改街道办事处或“城中村”村委会直改居委会社区模式。深圳是这一模式的集大成者，经过城市化的整体推进，到2004年，深圳不仅成为全国第一个没有镇和村的城市，而且全面撤销镇政府成立街道办事处，撤销村委会成立居委会，使城市社区管理模式迅速覆盖全市。[3]

第二，“就地城镇化”下的农村社区建设模式。主要包括：乡镇政府所在地小城镇大社区模式，如苏南地区一些乡镇政府在兴办和发展乡镇企业过程中发挥了相当于社区组织的职能。政府统治某种意义上就是社区自治，也可以说是高于一般社区意义上的区域自治；[4]经济强村模式，如江苏的华西村、山东的岜山村和河南的京华村、龙堂村等由于兴办村级企业使村落具有了城市单位和新社区自治的色彩；中心村社区模式，主要是指在行政村合并过程中形成的中心村按照社区特点规划建设农村社区的模式，2003年以来，浙江省实施的“千村示范万村整治”工程也属于这种模式。浙江省按照“合并小型村、缩减自然村、拆除空心村、改造城中村、搬迁高山村、保护文化村”的要求和县域村庄布局规划，采取拆迁新建、合并组建、移民迁建、保护复建、整理改建等多种类型和宅基地整理置换的途径，积极稳妥地推进乡村撤并，促进了村庄布局规划的实施和中心村建设，并以中心村为载体，推进基础设施向农村延伸和公共服务向农村覆盖，加快新农村社区建设。[5]

第三，“村民自治”体制下的农村社区建设模式。该模式的典型，如湖北省秭归县杨林桥镇各行政村按照“地域接近、产业趋同、利益共享、规模适度”的原则，建立了“村委会——社区理事会——互助组——基本农户”这一新型的农村社区自治组织而实行的村小组社区自治模式；[6]江西省从2001年开始，以自然村落为农村社区建设的基本单元进行试点，目前全省已有2万多个自然村开展了村落社区建设；[7]湖南农村社区建设实验的基本模式是“一村一社区”，即把农村社区建在村上，实行村委会和农村社区合二而一，将原“村民委员会”改为“社区村民委员会”。[8]

⒊公共服务错位与缺位并存。实现公共服务均等化已经成为农村公共服务的重要内容。农村公共服务与广大农民的生产生活密切相关，广大农民是农村各项公共服务的最终享受者。因此，公共服务的供给必须以满足广大农民群众的需求为目标。在现实中，农村公共服务的供给大多实行自上而下供给，各级政府部门成为公共服务的最终决策主体，带有很大的强制性，供给数量和结构基本上都是由县乡政府以文件和政策规定的形式下达，带有很强的行政性、指令性、主观性、统一性。[9]这种整齐划一的指令性供给模式致使社区居民缺乏有效的需求表达机制，社区居民被动接受上级提供的公共服务，导致供需错位。同时，政府在整合资源实现服务下乡过程中，没有考虑当前实际发展需求，实行一刀切模式，导致广大农民急需的各种公共服务不能得到有效供给。在开展农村社区建设过程中，虽然各地都非常注重对社区公共基础设施建设和农村社区服务的投入，但从总体来看，大部分地区存在的村里休闲娱乐设施短缺，大型水利设施常年失修，村干部办公条件很简陋，教育办学力量不够等状况与建设社会主义新农村关于乡风文明建设的基本要求相距甚远。有的地方领导只把注意力放在改善大的基础设施工

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作上，忽略了对面向社区群众开展的诸如道路、桥梁、水利等关系村民日常生产生活的公共基础设施的建设。

⒋宗族治理与民主治理并存。宗族势力既是中国农村社会的一个重要层面，也是中国社会的一个传统现象。在漫长的历史时期内，尽管中国政治经济和文化的变动很大，宗族受这些变动的影响也有过历史的变迁，但其仍然对中国社会具有较大的影响。新中国成立后，在社会主义政权的高度整合和政治的冲击下，宗族势力受到了沉重的打击，得到了强有力的抑制。20世纪80年代以来，随着高度集权的人民公社的解体和村民自治的推行，农村中的宗族势力迅速复活，并在乡村社会发挥着显著作用。一方面，宗族势力能够起到稳定乡村社会的作用；另一方面，也对乡村治理提出了挑战。徐勇指出，“总体上看，农村的家族主要是通过合作性参与进入村落治理过程，但也有过与正式权力相抗衡的情况” 。[10]在一些地方，宗族势力甚至演变为地方恶势力，并通过收买村主任、乡镇领导等非法手段对乡村治理进行破坏。 自20世纪90年代以来，中国乡村基层民主建设主要沿纵横两个方向推进。从横向来看，乡村关系进一步改善，村民民主进一步发展，乡村普遍建立起村民自治制度并接受乡镇政权的指导，村级民主选举的操作过程日趋规范化、透明化，村民竞选和选举的积极性得到了提高。从纵向来看，乡村民主正从村级民主向乡镇民主推进。乡镇长直接选举开始出现，这表明，农村基层民主已经开始从村级民主向乡级民主扩展。如南京市近年积极推进党内民主建设的试验。2004年开始在单个社区试点“公推直选”；2006年，所辖高淳县全部八个镇进行党委领导班子“公推直选”试点；2009年适逢社区党委换届之年，南京市委决定将“公推直选”扩大到363个社区进行。

二、我国农村社区治理面临的困境、机遇与挑战

⒈困境。新农村建设要有一个稳定、有序、高效的治理机制。然而，从20余年的乡村治理实践来看，村治与乡政更多地表现为合流与冲突的关系，并且合流最终占据上风，使村民自治丧失其本有的自治意义，在很大程度上变为“乡政”的统治。村治异化为“村政”，并没有出现村民自治与国家政权之间形成良好的互动、合作、双赢的局面，真正的村治基本上没有实现。据西华师范大学2008年底在成都市辖区开展的一项调查显示，对于“您认为乡镇政府和村委会的关系”这一问题，选择“领导和被领导关系”的占38.0%，而“指导和被指导关系”的占34.7%，“不清楚”的占26.4%。“可见，村民委员会在相当程度上还是被看作乡镇政府的‘一条腿’，村自治组织的许多工作仍然是为乡镇政府办事。”[11]

究其原因，从国家层面来说，我国在计划经济时代形成的传统的、强大的政治影响和行政干预力量仍然具有很大的影响力，没有真正培育出村民自治得以成长的土壤。在目前压力型的政治体制下，乡镇政府作为最基层的政权，承担着发端于中央并自上而下传递的各项行政任务且要接受上级的考核。乡镇政府为减轻自己的压力，加上行政力量惯性的作用，又将工作目标和考核指标分解到各村，村级自治组织异化为事实上的准政府组织。从社会的层面来看，主要来自以下几个方面的影响：⑴部分崛起的“经济能人”。人民公社解体后，在一些经济先发展起

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来的地区，乡村开始出现“经济能人”（乡村新的阶层）。这些“经济能人”中有一些人以不正当手段或不正当的途径致富，他们成为乡村社会稳定和发展的不和谐因素，即成为乡村治理的挑战性力量；⑵“空巢”家庭。改革开放以后，经济体制改革活跃和经济发达的省份急需大量廉价劳动力，而农村自包产到户后，产生大量剩余劳动力。继而出现了民工潮，农村留下的主要是老人和未成年子女，“空巢”家庭增多。这样，村民自治和农村发展失去了青壮年人的参与和贡献，社区建设失去了中坚力量；⑶宗族势力。宗族势力一方面可以起到稳定乡村的作用，另一方面也对乡村治理提出了挑战。正如徐勇教授提出的，农村的家族主要是通过合作性参与进入村落治理过程，但也有过与正式权力相抗衡的情况。

⒉机遇与挑战。首先，新农村建设的战略部署和本质要求为乡村治理路径的选择提供了难得的机遇。建设社会主义新农村是党的十六届五中全会部署的重大战略任务，是摆在党和人民面前的重要历史使命，这些为乡村治理全面转型、构建新型治理模式提供了难得的机遇。一方面，党把以人为本的科学发展观作为当前和今后现代化建设的指导思想。其基本要义就是发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，根本出发点与落脚点就是要努力改善民生，为人民群众谋利益。这不仅会给农民带来实实在在的利益，而且将进一步调动农民的积极性，发挥他们的主体作用，为新型乡村治理带来前所未有的机遇。另一方面，社会主义新农村建设的中心是生产力的发展。唯有生产力发展了，才能使农民生活宽裕，也只有在物质生活得到满足的情况下，才有基础做到乡风文明，从而促使村容整洁、管理民主的实现。同时，以大力发展生产力为中心的新农村建设将加快发展农村公共事业作为重要前提，从而使大部分农村地区交通、通讯条件得以改善、农民文化水平有所提高、信息传播更加有效快捷，农村社会交易成本就会大大降低。

其次，农民是新农村建设的主体，但面对市场经济的强烈竞争，他们却处于弱势地位，这对乡村治理来说是一个巨大的挑战。农民不仅是新农村建设和农村经济的主体，也是乡村建设目标的落脚点。然而，随着社会主义市场经济的建立和完善，世界经济一体化进程的加快发展，在我国经济发展全面进入买方市场的新形势下，农民受资源和市场双重约束的情况愈加突出。农民作为农业生产经营的市场主体，基本上仍处分散、无组织的状态，小农经济形式无法形成合力，更无法产生社会聚合力，难以与大公司、大企业等强势主体进行竞争，致使农民增产却难以增收，农民作为新农村建设和农村经济的主体面临严峻的挑战。 三、整体治理与全面转型

就农村建设而言，农村社区是农村最基层的组织，也是农村公共服务和社会管理的组织平台。在农村社区推进整体性治理，促进其全面转型，发挥好农村社区的作用，是新农村建设的重要内容和实现城乡一体化达到社会融合的基础。

⒈整体性治理理论的基本内容。整体性治理理论是随着兴盛于20世纪80年代的新公共管理理论的衰微和当代信息技术的发展而发展起来的。它最早由英国学者佩里·希克思在1997年出版的《整体政府》一书中提出，随后又得到不断的丰富和发展。关于整体性治理理论的定

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义，希克思在2002年《迈向整体性治理》一书中认为，是政府机构组织间在充分沟通与合作下，达成有效的协调与整合，彼此的政策目标能够连续一致，政策执行手段能够相互配合，创造相互强化的效果，达到合作无间的目标的治理行动。

首先，整体性治理理论的基本理念。第一，责任导向。整体性治理理论强调责任的重要性。整体性的责任感把有效性或项目责任提升到最高地位，确保诚实和效率责任不与这一目标相冲突，并通过用输出来界定需要有效完成的是什么来使诚实和效率责任服务于有效性和项目责任。[12]登力维认为，整体主义的改革旨在简化和变革政府机构与其客户间的关系，以公众的需要为基础。这一以需要为基础的整体性治理远远超出公众参与治理过程的传统范围，把重点放在确定一个真正以公民、服务、需要为基础的组织基础。[13]第二，公共利益导向。整体性治理理论一改原来政府工具理性为主的倾向，强调价值理性与工具理性同等重要，政府应回归到公共服务上来。为此，它指出政府尤其是地方政府应以公共服务为基本职能，以解决民生问题为核心，突出公共服务结果导向，要达到的目标就是“使政府的功能进行整合，以便有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命”。[14]（p472-473） 其次，整体性治理理论的运作机制。第一，无缝隙的政府组织结构。整体性治理理论对新公共管理运动所导致的政府部门服务碎片化、空心化和责任模糊化的不良状态作出了反思与回应，主张政府部门间和政府间进行整体性的运作，建立无缝隙的政府组织结构体系。整体性治理下的政府组织架构与形态包括治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合三个维度：一是不同层级或者同一层级上治理的整合，它包括地方政府、地方以及中央政府的代理机构、国际社会范围内全球治理网络的整合；二是治理功能的整合，它既有同一机构内不同功能上的整合，也有不同部门之间的整合；三是公私部门之间的整合，如政府部门、私人部门以及非营利性机构之间的合作。[15]第二，“一站式”的公共服务供给体制。整体性治理理论主张政府各部门打破组织壁垒，以伞状结构代替碎片化的组织，机构间共享信息，协同作战，建立起主动协调而密切合作的工作机制，每个环节协调，各个程序流畅，进行整体性的运转。与传统的公共管理相比，这种治理模式能跨越行政界限对公共事务进行联合治理，便于针对具体的公共问题配置资源，有利于公共资源的充分利用，协调性和灵活性更加突出。第三，先进的供给方式。整体性治理理论主张借助便捷的网络和先进的计算机技术，进行快速的信息传递与互动，实现网络办公、便于政务公开，不仅能够打破政府部门林立、条块分割、等级森严的局面，也能够提高政府的透明度和效能，避免腐败和不作为。同时，以政府体系协同合作为基础，主张官民合作，建立多元化的公共服务供给体制，联合提供多样的且面向不同公众的个性化需求。

⒉全面整合与治理。首先，实现城乡社会的有机整合与融合。城乡分治的格局给社会发展带来极大的矛盾和冲突。这种城乡分割和二元化体制不仅成为阻碍我国经济发展的重大障碍，也成为引发社会矛盾、影响社会稳定、阻碍社会融合的重大障碍。[16]农村社区建设的基本内容就是要通过构建新型农村治理机制建设“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，促进城乡一体化发展，实现城乡社会的整合与融合。这种融合与整合可以实现城乡资源

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的合理流动，消除城乡在医疗、社会保障、教育、户籍、就业、居住等方面存在的差别，使政府公共服务覆盖到农村，使农民真正享受到公民待遇。同时，还有利于组织和依靠村民自身力量，深化村民自治，促进农村发展，提高农业生产力，维护农民利益，推动农村经济发展和各项事业的全面进步，这也正契合了新时期国家政治民主发展的要求。因此，在农村社区建设实践中，要把农村社区建设纳入城乡总体规划建设中，推动社会公共资源向农村流动、努力确保城乡公共服务均等化；同时，深化基层社会管理体制改革，建立健全城乡资源双向流动的管理体制和运行机制，形成城乡一体化的经济发展与公共服务体制，实现城乡社会的有机融合与整合。

其次，构建聚合多元力量的、内生性的、新型农村社区组织管理体制。在新型农村社会管理体制中，乡村治理主体不再是以国家政权或村委会为主的“公共权威”，而是由政府机构、非政府组织、企业组织、农民代表委员会等组成社区理事会，对社区发展和规划等重要事务作出决策，讨论和决定社区重大事务，村民自治组织作为理事会的执行机构，负责执行理事会的决议和社区日常公共管理与服务。在新的治理模式下，乡村治理主体具有非排他性和非权威性的特点。农民可以通过农民代表委员会和参加各种类型的乡村组织来表达自己的利益诉求，发挥主体作用。这样，农民代表委员会和乡村组织与国家政权机关等其他组织共同构成农村社区具有相对独立性的治理主体。各个主体在协作的基础上实现利益博弈和均衡，竞争与合作同在，冲突与合流共存，抗衡与发展是常态，形成自治为主的共治局面。该模式下，政府不是唯一的主体，并不意味着政府的力量可有可无，其根本的任务就是要从原来的全面管理和控制转变为为农民服务，特别是要提高农民的组织化程度和自治能力，防止农民的主体地位被削弱，使农民的利益真正得到保障和实现。新的治理模式有利于农村社区广纳资源，为农村注入新的活力，提供发展基础；有利于发挥农民的积极性、主动性和创造性；有利于使社区管理更加科学、规范，使社区真正成为承接政府公共服务的重要平台，承担起促进农村政治民主、经济、社会全面发展的载体。

再次，建立公共服务多元合作供给机制。当前，农村公共服务供给方式一般是通过自上而下的行政供给方式实现的，这不仅会脱离农民的需求，也会造成公共服务供给的不足。要改变原来那种公共服务供给与需求脱节的做法，树立以农民的需求为导向，提高公共资源的利用效率，使广大农民群众真正成为受益对象。在客观上建立有效的公共服务需求的表达机制，做到引导与表达结合，实现供需一致的目标。农村社区的基础公共产品中有很多属于准公共产品。如果单纯由政府部门来提供，往往由于信息不对称、资源无法实现优化配置而导致公共物品提供低的效率。同时，由于资源约束和体制落后等原因，农村社区自身的经济实力总体上较弱，因而在提供基础公共产品方面显然存在财力不足现象。因此，探索公共服务由政府、社区、社会、企业合作供给的模式，不仅能够有效弥补政府和社区单方提供的不足，还能充分利用社会和企业力量，从而实现资源的优化配置，提高供给效率。同时，还能实现公共服务供求中的信息共享机制，促进公共服务均等化。

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最后，建设农村社区和谐民主文化。文化具有其它社会要素无法取代的作用，它具有凝聚、整合、同化、规范社会群体行为和心理的功能。[17]如德国社会学家腾尼斯所指出的：共同体要有某种纽带的维系作用，社区生活共同体应该具有较高的认同感和较强的聚合力。文化作为维系社会成员的精神纽带是社区建设的核心，但文化不同于一般产品，它具有传承与延续性，传统乡村文化仍然占据重要地位，是农村祖祖辈辈留下的宝贵财富，但传统文化中，某些方面对农村社区生活共同体的建构具有负面影响。因此在社区建设中必须实现文化模式的转型，实现社区文化的重建。农村社区建设的最终目标是塑造新型农民，构造现代和谐的生活共同体，而现代和谐生活共同体的文化本质要求就是要体现民主精神。因此，在社区建设中要努力培育现代民主文化，最终通过力量强大的民主文化机制形成具有凝聚力的社区共同体。 总之，整体治理理论对于农村社区建设具有重大的指导和战略意义。在实践中，必须将先进理念与制度实施有机结合起来，在遵循农村社会发展内在逻辑的基础上构建适应社会发展要求的新型农村社会生活共同体，使农村社区建设既能适应新时期乡村治理的客观要求，又有利于实现乡村社会的有机整合与融合，从而维护国家政治稳定，加快现代化建设的进程。 【参考文献】

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（责任编辑：牟春野）

On the Construction of Rural Community Governance Mechanism： On the Perspective of Holistic Governance Theory Wei Jiaqing

Abstract：It is vital that holistic governance theory put forward the new idea and effective mechanism to promote rural community construction.Current countryside community con-struction showed obvious transitional characteristics namely：urban-rural division and “village inside city” coexist，village- govern and township-politics coexists，the mis-alignment and vacancy of public service coexist，clan governance and democratic governance coexist.The Strategy comprehensive construction well-off society，constructing socialist harmonious society for the rural community construction provides significant oppor-tunities，but also put forward important challenges.By promoting the integration of urban and rural society，constructing endo-genous new rural community organization with the polymeri-zation with fusion of multiple power，establish the public service supply mechanism，harmoniously democratic culture con-struction of rural community，whole management，promoting rural all-round social transformation is necessary to construct the new rural community.

Key words：holistic governance；rural community；construct mechanism