中国式财政分权体制特征及形成

2019-10-26

⾦融海啸席卷全球，对各国的经济都造成了较⼤的冲击，我国也未能幸免，经济增长趋缓。为此，国家制定了许多经济政策来刺激经济的发展，特别是采⽤了激进的财政政策—投资四万亿建设基础设施。各地⽅政府纷纷响应，但是这个特殊的时期投资建设基础设施是⼀种昀佳的选择么？教育、科技、医疗卫⽣、社会保障等公共产品的提供是否能够带给我们更⼤的效⽤呢？⼀、中国财政分权的主要特征

20世纪70年代末期以来，中国经历了⼀系列重要的体制变⾰。其中⼀项重要内容就是财政分权。其核⼼是财政收⽀权⼒在中央与地⽅之问重新配置，逐步从中央向地⽅转移，即财政分权改⾰。中国财政分权改⾰开始于1980年，历经财政包⼲体制和分税制，现已逐步建⽴了以分税制为核⼼的分级财政体制框架。与西⽅财政分权体制相⽐，我国的财政分权体制存在许多不同之处，富有鲜明的中国特⾊，因此，我们称之为中国式财政分权。概括起来，中国式财政分权主要具有以下典型特征。中国财政分权体制是建⽴在中央与下级政府委任制基础上的。西⽅国家的财政分权不仅在经济上分权，⽽且在政治上也是分权的；但是我国仅仅是在经

济上分权，在政治上是⾼度集权的。

因此，造成了我国与西⽅官员选拔机制的差别：西⽅国家地⽅政府官员的选拔机制是民主选举，即对下负责；⽽中国地⽅政府官员的选拔机制是由上级政府选拔，即对上负责，传统财政分权理论中的“⽤⼿投票”机制在中国达不到应有的效果，进⽽形成了地⽅政府官员顾上不顾下的局⾯。

传统财政分权理论认为，对于公共产品的供给，如果其消费涉及全部地域的所有⼈⼝，并且该公共产品的单位供给成本对于中央政府和地⽅政府来说是相等的，那么由地⽅政府将⼀个公共物品提供给各⾃的选民要⽐由中央政府向全体选民提供任何等量的公共物品有效得多。也就是说，如果地⽅政府能够和中央政府提供同样、等量的公共产品，那么由地⽅政府提供时效率更⾼。因此，传统的财政分权是“⾃下⽽上”的。

但从我国来看，情况并⾮如此。建国后，我国的计划经济体制是⼀种财政主导型的经济体制，财政收⽀状况直接影响着国民经济的运⾏与发展。进⼊20世纪70年代以后，随着传统财政经济体制弊端的⽇益显现，财政收⽀⽭盾⽇益加剧，直接威胁着经济社会的发展。在这种情况下，诱发了经济转型的启动，并且使财政体制改⾰成为经济转型的突破⼝，率先实施。从1980年开始实⾏的财政包⼲体制，到1994年推⾏的分税制财政体制，我国的财政分权改⾰以保证中央政府取得⾜够的财政收⼊以及强有⼒的宏观调控能⼒作为主要⽬标，各项财政改⾰措施均由中央制定，地⽅负责执⾏。因此，中国式财政是“⾃上⽽下”的。这在⼀定程度上直接导致基层财政由于长期得不到重视⽽陷于困境，公共产品供给能⼒严重不⾜。

传统财政分权理论认为，由于居民可以⾃由流动，具有相同偏好和收⼊⽔平的居民会⾃动聚集到某⼀地⽅。居民的这种流动性会导致地⽅政府之间相互竞争，⼀旦政府不能满⾜居民的要求，他们就通过“⽤脚投票”的⽅式迁移到⾃⼰满意的地区。地⽅政府要吸引选民，就必须按照选民的要求提供公共产品和服务。但在中国，此项政策没有任何的实际意义因为在中国长期以来⼀直实⾏限制⼈⼝流动的户籍制度和城乡区别对待的政策，⼈⼝在地区间⾃由流动这⼀“⽤脚投票”机制发挥作⽤的前提条件根本不具备。因此，传统的“⽤脚投票”机制在中国不起作⽤，政府的公共产品供给⾏为根本受不到居民流动的约束。⼆、中国式财政分权与GDP竞赛的形成

关于中国财政分权改⾰的绩效，⼤多数⽂献均证实，中国的财政分权改⾰对地⽅政府发展经济构成了强⼤激励，有⼒地促进了经济增长。对地⽅政府的强⼤激励有两个⽅⾯：

第⼀是⾏政分权，中央政府从20世纪80年代初开始就把经济管理的权⼒下放到地⽅政府，使得地⽅政府拥有相对⾃主的经济决策权。

第⼆是财政包⼲为内容的财政分权改⾰，中央把财权下放到地⽅，⽽且实施财政包⼲，地⽅可以与中央分享财政收⼊。这样导致的结果是：财政收⼊越⾼，地⽅留存收益就越多，其中预算外收⼊更是100%留存。这些激励使得地⽅政府有极⾼的热情推动地⽅经济增长。中国式财政分权的主要特征之⼀就是经济上的分权与政治的集权并存。中国是⼀个中央集权的国家，中国式财政分权改⾰始终伴随着垂直的政治管理体制，中央完全掌握着地⽅政府官员的政绩考核与任免，即具有集中的⼈事权。改⾰开放以后，⼀切⼯作以经济建设为中⼼，经济改⾰与发展便成为各级党委、政府的头等⼤事，经济绩效也就成为⼲部晋升的昀重要指标。中央设⽴更是设⽴了以GDP为核⼼的经济发展考核机制，以激励地⽅政府。在这种政治体制和政绩考核机制下，地⽅政府每年不仅要保证GDP的⾼速增长，⽽且各级政府都根据根据GDP等指标进⾏的排名。在此背景下，地⽅政府官员受到政绩，有竞争GDP增长率的激励，从⽽形成了⼀种基于上级政府评价的、⾃上⽽下的GDP标尺竞争。这种以GDP为主的政绩考核机制、官员任免制度成为了地⽅政府发展经济的⼜⼀强⼤动⼒。在中国式财政分权体制下，中央为了调动地⽅财政经济发展的积极性，便将地⽅的经济决策权下放给了地⽅政府，中央定期或不定期对各地的经济增长绩效进⾏考核，并依据GDP和财政收⼊增量按⽐例进⾏奖惩，形成了GDP增长的经济激励，在中国的M型经济结构（资源按照“块块”配置）下，上述政治激励机制和经济激励机制驱使地⽅政府为GDP增长的更快⽽努⼒，从⽽导致了各地区经济的快速增长，进⽽实现了中国近年来GDP超预期的⾼度增长。

三、GDP竞赛与公共服务供给的低效率

中国式财政分权与晋升激励所导致的GDP竞赛创造了中国30年来的“增长奇迹”。但是，在GDP竞赛中，地⽅政府官员的决策具有明显的短期⾏为——只关⼼⾃⼰任期内的经济指标⾼低，⽽⼀些长期投资如教育、科技、医疗卫⽣等公共产品和服务被长期忽视，并直接导致了公共产品供给的不⾜。

在财政分权体制下，地⽅政府拥有独⽴的财政⽀出权。由于不同类型的财政⽀出对经济增长发挥效⽤的时间是不⼀样的。在政绩昀⼤化⽬标的激励下，地⽅政府充分利⽤财政⽀出的权利，将更多的资源⽤于⽀持经济建设，特别是那些能够直接推动经济增长并有助于吸引区外资本（~HFDI）的基本建设项⽬，⽽政府必保的教育、科技、公共卫⽣、社会保障等公共服务⽀出却没有着落，并被长期忽视。这种重经济增长、轻公共产品供给的财政⽀出结构是存在明显缺陷的，除基础设施发展投资较多外，公共服务供给总量严重不⾜，与实际需求相距甚远。

通过上述分析，我们可以得出：在中国式财政分权体制下，形成了以GDP为纲的经济激励机制、以GDP增长的政治激励机制。在中国的M型经济结构下，上述双重激励机制驱使地⽅政府为GDP增长绞尽脑汁，从⽽造就了中国改

⾰开放来GDP的⾼度繁荣。但是，我们的发展是不健康的，它致使地⽅政府只关⼼本地区的经济增长速度，⽽对⼈民⽣活中⼀些公共产品（如教育、科技、医疗卫⽣、社会保障等）的提供长期被忽视，从⽽直接导致了我国公共产品供给的短缺，造成了我国经济增长没有真正反映到⼈民的⽣活过程当中。因此，我国的财政分权改⾰在带给我们飞速增长的同时，也带来了诸多问题。在今后的⼯作中，我们必须深化财政体制改⾰，为我国经济发展提供制度保障。四、完善我国财政分权体制的对策

⽬前，我国⾼度集中的税收体制直接引发了地⽅政府预算外资⾦和政府债务的膨胀。适应规范化财政分权的需要，中央应赋予地⽅政府相对独⽴的财权，包括部分的税收⽴法权和⼀定的政策制定权，允许地⽅政府可以⾃主的开辟地⽅税种，以使地⽅政府获得⽤于供公共产品的资⾦。当然，中央必须享有地⽅税收法律法规和政策的审批权。此外，进⼀步规范各级政府间的税收收⼊划分办法，保证各级政府都拥有主体税种，以确保中央利⽤税收政策调控宏观经济。

第⼀是进⼀步提⾼对“三农”的财政投⼊，增加对农⽥⽔利、⽣态环境建设、道路、电⽹、供⽔、通讯等公共基础设施的投资，特别是对农村教育和医疗卫⽣事业的投⼊，改善农业的⽣产条件，提⾼农民的⽣活⽔平，缩⼩城乡差距。第⼆是切实增加教育投⼊，继续完善的义务教育体系，为城乡居民提供均等的受教育机会，以维护社会公平。

第三是彻底改变以基层财政为主公共卫⽣⽀出的制度，加⼤中央和省级政府财政在公共卫⽣⽀出中的⽐重，确保公共卫⽣⽀出⾜额到位。在⽀出结构上，要优先保证预防保健⽀出的需要，增强卫⽣防疫系统处理重⼤疫情和突发事件的应变能⼒。第四是进⼀步加⼤社会保障⽀出⼒度，提⾼社会保障⽀出在财政⽀出中的⽐重，扩⼤社会保障覆盖⾯，尽快建⽴农村养⽼、医疗保险和昀低⽣活保障制度。

逐步淡化GDP增长及在官员考核体系中的重要性，将辖区内居民福利和公共服务⽔平的提⾼作为地⽅政府官员晋升的标准，并将辖区居民对公共服务的需求偏好纳⼊对官员晋升的考核体系，使居民通过“⽤⼿投票”机制对地⽅政府官员的贡献做出评价，以提⾼地⽅政府提供公共物品的数量和质量。此外，中央政府要通过体制改⾰完善等⼿段减少地⽅政府所掌握的社会经济资源，杜绝地⽅政府官员的政治企业家地位，降低他们在资源配置中的作⽤，从根本上消除GDP竞赛对公共服务供给所造成的诸多弊端，促进经济社会协调可持续发展。

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