港口危险货物作业安全监管风险分析

第19卷 第1期 中 国 水 运 Vol.19 No.1 2019年 1月 China Water Transport January 2019 港口危险货物作业安全监管风险分析 张志华，刘 戈，赵 鑫，刘大勇，拓晓川，李庆洲 （辽宁省交通厅港航管理局，辽宁 沈阳 110003） 摘 要：本文以辽宁省危险货物港口作业为例，对全国危险货物港口作业安全监管现状做分析，首次提出“安全监管风险”的概念，对其进行了深入分析，并通过对港口行政管理部门在监管履职过程中的困难进行剖析，提出了相关对策建议与措施。 关键词：安全监管；危险货物；风险分析；港口作业 中图分类号：U691 文献标识码：A 文章编号：1006-7973（2019）01-0013-02 * 一、引言 自2011年《危险化学品安全管理条例》修订实施后，港口行政管理部门的监管范围和监管职责进一步增加，虽然近年来港口危险货物安全监管体系得到进一步完善和健全，但在法规标准、监管人员、监管职责等方面，仍然面临着一些问题。天津港“8.12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故的发生，不但造成了极大的人员伤亡、财产损失、环境污染以及恶劣的社会影响，且在一些生产安全事故的调查与处理过程中，多有安全监管部门牵涉其中，许多安全监管人员也在事故调查处理中被处分乃至被追究刑事责任。如何进一步完善监管机制，使得企业落实主体责任，监管部门尽职履责，从而更好的控制安全风险成为了当前的热点问题和难点问题。 有许多学者和相关从业人员对港口危险货物安全监管进行了研究[1-5]，以宁波港、沾化县、重庆港等地为例，深入分析了港口危险货物安全监管的风险、现状、难点等。前人的研究大都是从管理水平和技术手段方面去完善安全监管模式，本文首次提出“安全监管风险”的概念，并对其进行了深入分析，对港口行政管理部门在监管履职过程中的困难进行剖析，并提出相关对策与措施，提高行业风险管水平，做好安全风险防控工作，使得港口行政管理部门能够履职、尽责，规范监管。 二、事故处罚案例分析 1．8·12天津滨海新区爆炸事故 根据《天津港“8.12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告》以及法院审判结果，该起事故涉及的负有安全生产监督管理职责的部门有天津市交通运输委员会、天津市安全生产监督管理局、天津市滨海新区安全生产监督管理局、天津市滨海新区安全生产监督管理局第一分局和天津港集装箱物流园区安全生产监督检查站，该起事故还涉及海关、规划、消防等多个部门，虽然这些部门不负有安全监督管理职责，但是其存在的问题和相关人员的处理也可为安全监管风险研究提供一定借鉴。该事故处理范围之大，收稿日期：2018-07-22 作者简介：张志华（1978-）男，辽宁省交通厅港航管理局高级工程师，处长，从事水运行业行政管理工作。 追究责任人之多，使各地安全监管部门感受到了很大的监管压力。 2．江苏“4.22”火灾事故 根据《江苏德桥仓储有限公司“4.22”较大火灾事故调查报告》显示，有2名安全监管人员被建议给予党纪政纪处分。此外，该报告还提到，靖江经济开发区对安全生产工作负有部署落实不到位的责任，主要表现为：靖江经济开发区安全监管执法人员配备不到位；安全管理工作混乱，监管人员履职不到位；对上级安监部门部署的特殊作业专项治理行动落实不到位，未组织开展特殊作业专项检查。 三、安全监管风险的概念及特点 依据各类事故调查报告对安全监管部门的追究与处理结果，本文特提出“安全监管风险”这个概念。本文认为，安全监管风险的定义如下：负有安全生产安全监管责任的人员在履行其监管职能这一过程当中出于主观或者客观原因所引发的可能给监管对象、相应人群和社会带来重大影响的潜在危险，而相关人员由此违反我国党纪政纪甚至触犯刑法从而被相应的纪检、司法等监察执法部门追究相应责任的可能性风险。 安全监管风险存在以下特点： （1）风险存在必然性。风险是伴随着监管工作而产生的，客观上说只要有监管工作存在，必然就会面临着风险的可能性。 （2）风险具备不明确性。一般情况下，安全监管风险产生原因既有主观因素也有客观因素，同时还有可能是主客观因素共同发挥作用，由此带来的不明确性。 （3）危害性以及可控性。安全监管风险造成的后果不但损害监管人员职业生涯，同时还有可能被长期当成反面典型，影响单位和个人的声誉。尽管监管风险普遍存在，但通过有效的制度措施，是可以加以防范和控制的。 四、安全监管风险分析 监管人员在事故调查处理当中，若是面临刑事责任，主要原因为滥用职权、玩忽职守及受贿，若是党纪政纪处分， 14 中 国 水 运 第19卷 则主要原因为履职不到位、监管不力、指导不力等等。 本章在以上分析基础上，结合相关法律法规以及调研情况，对安全监管风险进行分析。 1．主观原因引发的风险 （1）风险意识问题 安全监管风险是伴随着安全监管履职过程的，监管人员在履职过程中，需要有足够的风险意识，才能更好的履职，更好的控制风险。但现阶段针对安全监管人员的教育培训不够系统、完善，缺乏关于风险意识方面的针对性研究和教育，这在一定程度上可能导致监管人员主观风险意识不足。 （2）专业知识储备问题 安全监管工作对安全监管人员的业务能力、专业知识储备有着极高的要求，规定的表述都相对比较宽泛，每一条都可以进一步延伸、细化，这对监管人员的业务知识、判断能力提出了极高的要求，监管人员即使有99%的知识储备，但仍然有可能因为剩余的1%而造成失误。 2．客观原因引发的风险 （1）监管人员数量不足 监管人员少而监管对象多是辽宁省乃至全国港口行政管理部门面临的一个主要问题。通过工足量评估计算，综合检查方面的工作就占去锦州港口行政管理部门全年工作资源的11.5%。大连占19.6%，营口占14.9%，这还不包括专项检查和国家、辽宁省组织的各项督查。此外，港口行政管理部门还承担着项目审批、危货作业许可、应急预案备案、港口设施保安、防汛甚至反恐等其他各项工作。因此，即便安全监管人员全力以赴，满负荷运转，但依然存在人力资源紧张的问题。以紧张的人力资源，面对数量众多的作业企业、储罐、泊位，监管人员在履职过程中，难免会出现履职不到位的情况，由此，便会引发人力资源不足带来的监管风险。 （2）岗位待遇不高造成工作主动性不足 目前港口危险货物安全监管岗位队伍不稳定，待遇不高，这在一定程度上可能导致部分监管人员工作主动性不足，不利于建设安全监管的长效机制，这种想象短时间内危害不明显，时间长了，对工作的破坏就会体现出来。 （3）履职依据不足 自2011年版《危险化学品安全管理条例》实施后，交通运输部出台或修订了一系列规章、文件、指南，但当前危险货物港口作业安全管理方面的法规体系还不够完善，致使港口行政管理部门在履职过程中，面临着依据不足的问题。 （4）与其他管理部门的衔接 在我国当前的安全生产监管体系之下，经营企业的安全监管并非由单一部门承担，事实上是有许多部门参与其中，对于危险货物港口作业企业来说，也不例外。一旦其职责边界划分不清、或互相的衔接出现问题，有可能引发安全监管风险。 （5）标准规范的适用性及冲突 标准规范的适用性及冲突导致同一个安全要求在不同的 标准中表述不同，甚至矛盾的问题，而这一问题一旦产生，便会造成监管人员履职困难，进而有可能引发履职不到位的风险。 五、降低安全监管风险对策措施 本节针对以上研究内容，归纳总结后提出危险货物港口作业安全监管对策与措施，供各地安全监管部门参考。 （1）加强安全风险控制。推动安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设，加强危险货物集中区域风险控制，发挥地方政府作用，科学制定监督检查计划，提高监督检查效率。 （2）加强监管队伍建设。提高危险货物监管岗位待遇，推行监管人员的选拔、准入机制，推动监管人员教育培训体系建设，研究制定执法检查装备配备标准及使用规范，推行政府购买服务，充分发挥第三方机构作用，为港口危险货物安全监管工作提供有力的技术保障，缓解监管压力。 （3）完善监管制度建设。对现有上位法明确提出的制度进行整理、归纳，结合平时实际工作中遇到的问题，进行分类研究，最后以文件、实施指南、指导意见、地方标准等形式进行发布，为日常的监管工作提供依据，从而更好的尽职履责。 （4）强化安全监管手段。利用信息化手段，建立安全监管信息化系统，有利于提高管理部门工作效率。信息化系统的建设应非常慎重，可以调研目前其他港口已上线运行系统（如江苏、太仓），为在建系统提供借鉴和参考。 （5）做好监管部门衔接工作。做好监管部门衔接，是港区监管全覆盖的重要保障，港口行政管理部门可联合安监部门对港区开展地毯式调研，摸清港区内企业类型，理清监管主体，最后联合报送当地人民政府，并最终以正式的文件发布，使得这一举措得以落地执行。 六、结论 本文首次提出“安全监管风险”的概念，通过主观原因引发的风险和客观原因引发的风险两方面进行详细论述，提出了风险意识问题、专业知识储备问题、监管人员数量不足、履职依据不足等问题，对安全监管风险进行了详细分析，并针对安全监管提出了降低风险的对策措施，供各地安全监管部门参考。 参考文献 [1] 潘空谷.危险货物港口安全监管机制研究—以宁波港为例[D].宁波：宁波大学，2012. [2] 罗阳.港口危险货物安全监管问题探究[J].管理科学，2016，9：35-35. [3] 郭莹莹.沾化县危险化学品安全监管模式研究与改进[D].西安：长安大学，2013. [4] 孙国庆.港口危险货物安全监管问题探讨[J].中国港口，2012，4：50-52. [5] 黄然，王多垠，刘春华.重庆港危险货物码头安全管理体制初探[J].水运科学研究，2010，（2）.